李四能 趙巖

過去40年我國經(jīng)濟高速發(fā)展，工業(yè)化水平顯著提高，但環(huán)境污染問題比較突出。目前，我國政府十分重視環(huán)境污染問題，制定了大量保護環(huán)境的政策法規(guī)，投入大量人力物力防治環(huán)境污染，加大力度推進地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保責(zé)任離任審計工作。當(dāng)前，我國地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境審計評價以環(huán)保資金審計評價為主，側(cè)重于環(huán)境財務(wù)審計和環(huán)境合規(guī)審計評價，缺乏科學(xué)完整的環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系為地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保責(zé)任離任審計提供評價標(biāo)準(zhǔn)。因此，研究構(gòu)建地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系，對于我國開展環(huán)境績效審計具有重要意義。

環(huán)境績效審計評價指標(biāo)研究成果回顧

目前，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對環(huán)境績效審計的定義和內(nèi)容還未形成共識，我國對環(huán)境績效審計的理論研究和審計實踐尚處于探索階段。在環(huán)境績效審計評價指標(biāo)方面，目前比較有代表性的研究成果包括：夏鑫等（2007）針對礦產(chǎn)資源開發(fā)項目建立的環(huán)境績效審計指標(biāo)體系，呂向云、李瑛（2010）建立的一個新型的政府環(huán)境績效審計指標(biāo)體系，李山梅、陳佳穩(wěn)（2011）建立的一般性環(huán)境項目績效審計評價指標(biāo)體系，姬霖、吳平安（2012）針對項目資金的使用效率、項目建設(shè)情況、項目效益情況構(gòu)建的環(huán)保項目績效審計評價指標(biāo)，秦德智、卜臣（2015）構(gòu)建的政府區(qū)域環(huán)境績效審計指標(biāo)體系，李世輝、葛玉峰（2017）針對污水治理與專項撥款效益建立的一套評價指標(biāo)體系，閆冰潔（2018）利用平衡計分卡建立的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計績效評價指標(biāo)體系，陳志芳、李晴（2019）利用 PSR 模型對政府環(huán)境績效審計項目建立的評價指標(biāo)體系。可見，學(xué)術(shù)界對環(huán)境績效審計的評價指標(biāo)體系已經(jīng)初步形成部分有價值的成果，但針對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保責(zé)任績效審計評價的研究仍然存在不足，需要在構(gòu)建和完善指標(biāo)體系方面繼續(xù)研究。

地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價問題分析

必須強化環(huán)境績效評價考核的正確導(dǎo)向

環(huán)境績效評價必須緊扣地方黨委政府生態(tài)環(huán)境職責(zé)的中心工作，發(fā)揮績效考評的導(dǎo)向功能。目前，對地方政府績效進行評價的主體以行政機關(guān)或部門為主，外部評價的主體較少，缺乏廣泛代表性。不少地方的績效評價目標(biāo)主要關(guān)注財政收入和項目進度等經(jīng)濟指標(biāo)，資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效應(yīng)等評價指標(biāo)不夠全面，在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的績效考核指標(biāo)體系中的結(jié)構(gòu)比重偏低。有的地方?jīng)]有從地方黨委決策機制具體情況出發(fā)，真正落實環(huán)境保護“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的目標(biāo)責(zé)任制。到目前為止，不少地方還沒有建立起綠色發(fā)展績效評估機制，需要進一步完善環(huán)境保護責(zé)任追究制度。

環(huán)境績效審計的準(zhǔn)則依據(jù)比較缺乏

目前，我國的環(huán)境績效審計尚處于起步階段，權(quán)威的環(huán)境績效審計理論和科學(xué)合理的環(huán)境績效審計標(biāo)準(zhǔn)都比較缺乏，環(huán)境績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、評價指標(biāo)衡量方法較多導(dǎo)致審計評價困難。環(huán)境審計與財務(wù)審計不同，我國還缺乏完善的環(huán)境審計準(zhǔn)則體系，導(dǎo)致環(huán)境審計過程缺乏業(yè)務(wù)依據(jù)，甚至出現(xiàn)同行業(yè)的相同或者類似的環(huán)境項目，因為采用不同評價標(biāo)準(zhǔn)得出的審計結(jié)論不同而存在較大爭議，只有科學(xué)合理和可操作的環(huán)境績效審計評價體系才能確保環(huán)境績效審計的公正和公平。

環(huán)境績效審計的評價指標(biāo)體系缺乏系統(tǒng)性

當(dāng)前環(huán)境績效審計評價指標(biāo)主要側(cè)重于森林資源、水污染、節(jié)能減排方面，而對于大氣污染、固體廢棄物排放、土壤污染等方面的指標(biāo)相對較少。大多數(shù)環(huán)境績效評價指標(biāo)的設(shè)計和選擇側(cè)重于某個或者某些領(lǐng)域，忽視了評價指標(biāo)體系的完整性，另外所設(shè)置的不同環(huán)境績效評價指標(biāo)之間缺乏聯(lián)系，無法整體評價環(huán)境績效狀況。

地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價主體與評價原則

地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價主體

針對環(huán)境績效的復(fù)雜性和多樣性，地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效審計評價主體的設(shè)置，最好由審計機關(guān)、財政部門、自然資源部門、環(huán)保部門、發(fā)改委等政府機關(guān)組建聯(lián)合主體，并構(gòu)建社會公眾參與機制，共同對地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效進行多維度、多層次的審計評價，由此做出的環(huán)境績效審計評價結(jié)論會更加具有公正性和公平性。

地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效審計評價原則

地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價指標(biāo)的選擇是否客觀準(zhǔn)確直接影響到環(huán)境績效的審計評價是否客觀準(zhǔn)確，為此，地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價指標(biāo)的選擇需要遵循一定的原則。

導(dǎo)向性原則

發(fā)揮評價的導(dǎo)向功能是指標(biāo)設(shè)計的重要原則。地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價必須創(chuàng)新生態(tài)文明的考核評價機制，要堅持以人民對美好生態(tài)環(huán)境利益需求為根本導(dǎo)向。評價主體不同， 評價指標(biāo)體系運用也會不盡相同，機關(guān)或部門為主的內(nèi)部評價主要體現(xiàn)對地方政府服務(wù)的價值判斷。因此，在進行環(huán)保責(zé)任績效評價指標(biāo)設(shè)計時， 應(yīng)體現(xiàn)環(huán)境保護公眾參與機制的多維度原則， 針對不同的主體構(gòu)建差異化的評價指標(biāo)體系，體現(xiàn)出環(huán)境改善與經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)雙贏的導(dǎo)向，引導(dǎo)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部樹立“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的政績觀。

系統(tǒng)性原則

地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價的多層次性和多維度要求在指標(biāo)設(shè)計時遵循系統(tǒng)性原則，需要做到單項評價指標(biāo)與整體指標(biāo)體系之間具有適應(yīng)性，整體指標(biāo)體系又協(xié)調(diào)各單項評價指標(biāo)，指標(biāo)與指標(biāo)之間具有層次性。指標(biāo)體系的構(gòu)建還需要兼顧環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境項目的可持續(xù)性，指標(biāo)之間要相互制約和相互銜接。堅持地方政府一般職能與業(yè)務(wù)職能相分離的原則，提煉環(huán)保職能發(fā)揮、落實環(huán)保政策、環(huán)境質(zhì)量等共性內(nèi)容設(shè)計為一級指標(biāo)，各地的資源稟賦不同、不同時期的環(huán)保具體目標(biāo)與工作任務(wù)不同， 應(yīng)該扣緊政府環(huán)保職能履行、服務(wù)效率、管理創(chuàng)新等有針對性地突出重點， 把有代表性的考評內(nèi)容設(shè)計為明細(xì)指標(biāo)。

可操作性原則

地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價指標(biāo)盡可能選擇具有普適性的、關(guān)鍵影響的重點指標(biāo)，評價指標(biāo)最好是通過直接渠道獲得或者采取一定的科學(xué)方法計算獲取，應(yīng)避免需要較長時間才可以得到的指標(biāo)，評價指標(biāo)數(shù)據(jù)盡可能來自統(tǒng)計數(shù)據(jù)、實際檢測數(shù)據(jù)、政府或第三方機構(gòu)發(fā)布的環(huán)境數(shù)據(jù)。另外，環(huán)境績效評價指標(biāo)還需要根據(jù)技術(shù)進步與社會發(fā)展情況不斷修改、補充與完善。

定量指標(biāo)與定性指標(biāo)結(jié)合原則

地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效指標(biāo)既設(shè)置定性指標(biāo)，更需要設(shè)置可量化的定量指標(biāo)，定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合可以多層次、多角度地全面評價地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保責(zé)任履職情況。另外，在設(shè)置定性指標(biāo)與定量指標(biāo)時，還需要考慮環(huán)境政策的變化與環(huán)境治理計劃的改變對地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價指標(biāo)的影響。

成本效益原則

在設(shè)計地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價指標(biāo)時，還需要考慮指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取的成本，成本效益原則要求在對地方領(lǐng)導(dǎo)干部進行環(huán)境績效評價時，既要選擇合理數(shù)量的評價指標(biāo)，又要兼顧評價指標(biāo)獲取的成本，將環(huán)境績效評價指標(biāo)的數(shù)量與獲取指標(biāo)的成本相結(jié)合考慮，有利于收集和整理出更合理的環(huán)境績效評價指標(biāo)。

地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價內(nèi)容與評價指標(biāo)

黨的十九屆四中全會闡明了生態(tài)文明制度體系的基本構(gòu)成與重點任務(wù)。建立科學(xué)、嚴(yán)格的后果評價制度，研究生態(tài)文明制度體系建設(shè)目標(biāo)的評價制度與考核制度，完善地方政府環(huán)境保護績效評價的考核內(nèi)容，必須強化環(huán)境保護、自然資源管控、節(jié)能減排等重要的約束性指標(biāo)管理，結(jié)合“任期”“責(zé)任”和“轄區(qū)”三個因素的具體情況，針對不同地區(qū)和主體的地方領(lǐng)導(dǎo)干部實行差別化的考核與評價。

地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價內(nèi)容

地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價指標(biāo)體系設(shè)計，首先必須明確環(huán)境績效評價的內(nèi)容，它主要包括6個方面。一是環(huán)境政策績效，包括地方領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的環(huán)境政策、環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行情況，以及環(huán)保制度制定的合理性等。二是環(huán)保資金績效，包括地方領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的環(huán)保資金的籌措、管理、使用情況等。三是環(huán)境項目績效，包括地方領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)環(huán)境項目資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性等。四是環(huán)境污染治理績效，包括地方領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的環(huán)境污染防治項目資金、污水處理費、排污費、環(huán)境污染防治項目管理、環(huán)境污染治理效果等。五是環(huán)境綜合管理績效，包括環(huán)保規(guī)劃決策的科學(xué)性和合理性、各種環(huán)境要素的使用情況等。六是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量，包括地方領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的生態(tài)效率、環(huán)境質(zhì)量等。

地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價指標(biāo)

地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價指標(biāo)體系為審計評價提供標(biāo)準(zhǔn)，對照環(huán)保責(zé)任的目標(biāo)責(zé)任清單，把環(huán)?？冃У亩ㄐ灾笜?biāo)與定量指標(biāo)結(jié)合起來，對地方領(lǐng)導(dǎo)干部任期間的轄區(qū)內(nèi)環(huán)境績效做出客觀評價。本文擬構(gòu)建的地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價指標(biāo)劃分為6個維度。

一是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境政策和法規(guī)的執(zhí)行績效評價指標(biāo)。主要包括地方制定環(huán)境污染的綜合整治規(guī)劃、環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行情況、排污許可的合法性、排污費繳納情況、環(huán)境行政處罰率、環(huán)保投訴辦結(jié)率等。

二是轄區(qū)內(nèi)環(huán)保資金的投入與使用績效評價指標(biāo)。主要包括環(huán)保資金籌集的合規(guī)率、環(huán)保建設(shè)資金的到位率、環(huán)保資金的合規(guī)使用率、環(huán)保建設(shè)資金的違規(guī)使用率、環(huán)保工程成本的降低率、環(huán)保計劃投資的完成率、環(huán)境污染治理投資占 GDP 比重、人均當(dāng)年完成環(huán)保驗收項目數(shù)、人均污染治理項目的本年完成投資額、人均水土保持項目的本年完成投資額、環(huán)保設(shè)施成本收益率、環(huán)境補償費用的支付率、環(huán)境管理支出占行政支出比、環(huán)保設(shè)施的成本收益率等。

三是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境項目績效評價指標(biāo)。主要包括開展的環(huán)保項目情況、環(huán)境項目的資金到位率、環(huán)境項目的資金使用率、開展的環(huán)保項目情況、環(huán)境項目完成工作量、環(huán)境項目完成進度、環(huán)境項目工程質(zhì)量合格率、環(huán)境項目竣工投產(chǎn)率、環(huán)境項目的資源消耗降低率、環(huán)境項目的生態(tài)保護率、環(huán)境項目的生態(tài)修復(fù)率、環(huán)境項目的無效投資率等。

四是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染治理績效評價指標(biāo)。主要包括工業(yè)固廢處置利用率、污水集中處理率、城市年處理的污水量、生活垃圾的無害化處理率、污水收集率、污水處理收費率、污染源的治理達(dá)標(biāo)率、城市污水處理率、污水處理負(fù)荷率、主要污染物的消減率、廢水廢氣廢物排放的減少量、環(huán)境污染經(jīng)濟損失的減少額等。

五是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境綜合管理績效評價指標(biāo)。主要包括節(jié)能減排成本收益率、“三廢”綜合利用收益率、工業(yè)廢水排放量達(dá)標(biāo)率、固體廢棄物處置率、生活垃圾無害化處理率、生態(tài)文明指數(shù)、轄區(qū)水土流失治理率、轄區(qū)內(nèi)森林覆蓋面積的提高率、轄區(qū)內(nèi)綠化覆蓋面積的提高率、空氣質(zhì)量指數(shù)的優(yōu)良天數(shù)比例、噪聲達(dá)標(biāo)區(qū)域覆蓋率、城市污水的排放達(dá)標(biāo)率、重大環(huán)境事故的發(fā)生情況、轄區(qū)內(nèi)自然災(zāi)害的受災(zāi)面積、轄區(qū)內(nèi)自然災(zāi)害的處理率、轄區(qū)內(nèi)自然資源的違規(guī)開發(fā)率等。

六是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量績效評價指標(biāo)。主要包括：城市空氣質(zhì)量的優(yōu)良天數(shù)比例、城市重度及以上污染天數(shù)、城市集中式飲用水源的水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于III類比例、農(nóng)村飲用水源的水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、地表水達(dá)到或好于III類水體比例、地表水質(zhì)量V類水體比例、主城區(qū)黑臭水體比例、受污染耕地的安全利用率、污染地塊的安全利用率、工業(yè)用水的重復(fù)用水率、噪聲污染處置率、固體廢棄物的綜合利用率。

本文在借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上，依據(jù)“環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行——環(huán)保資金投入與使用——環(huán)境項目——環(huán)境污染治理——環(huán)境綜合管理——環(huán)境質(zhì)量”的邏輯，構(gòu)建地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價指標(biāo)體系（如左表所示）。

研究結(jié)論與展望

環(huán)境保護是基本國策之一，加強生態(tài)環(huán)境保護應(yīng)該成為每個公民的自覺責(zé)任。在落實環(huán)境保護國策的過程中，地方領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮著關(guān)鍵作用，地方領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保意識、環(huán)保行為、環(huán)?？冃е苯佑绊懼爡^(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量，也直接決定著地方生態(tài)文明建設(shè)的成效。在地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效審計工作中，環(huán)境績效評價指標(biāo)體系成為影響環(huán)境績效審計結(jié)論的主要因素，因此構(gòu)建地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價指標(biāo)體系成為迫在眉睫的任務(wù)。本文在梳理了國內(nèi)環(huán)境績效評價指標(biāo)體系和環(huán)境績效評價原則的基礎(chǔ)上，從環(huán)境政策與環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行情況、環(huán)境保護資金的投入與使用情況、環(huán)境項目效益、污染治理情況、環(huán)境綜合管理情況和環(huán)境質(zhì)量等方面建設(shè)性地提出地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價的指標(biāo)體系，以期對我國地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保責(zé)任離任審計發(fā)揮參考作用。由于環(huán)境績效的層次性、多維度性、動態(tài)性、復(fù)雜性，我國地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價必定有一個漸進的完善過程，將來還需要進一步研究建立地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價的理論體系，借鑒國外環(huán)境績效評價成功經(jīng)驗，進一步構(gòu)建和完善具有中國特色的地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效評價指標(biāo)體系。

（作者李四能系中共福建省委黨校生態(tài)文明教研部教授，趙巖系福建江夏學(xué)院會計學(xué)院博士、教授）

（責(zé)任編輯：郝幸田）