（武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072）

目前，隨著長江流域生態(tài)環(huán)境形勢的日益嚴峻，長江保護法的制定提上議事日程。2018年9月，十三屆全國人大常委會發(fā)布立法規(guī)劃，長江保護法列入一類立法項目規(guī)劃。2019年12月6日，全國人大環(huán)資委已提請全國人大常委會審議《中華人民共和國長江保護法（草案）》。2019年12月23日，第十三屆全國人大常委會第十五次會議對《中華人民共和國長江保護法（草案）》進行首次審議。長江保護法正在由理想逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。

為配合長江保護立法的實踐推進，國內(nèi)學(xué)界再次掀起長江保護立法的研究熱潮。目前，學(xué)者們已對長江流域立法的新法理、“綠色發(fā)展”的法律機制、涉水事權(quán)的央地劃分、省界斷面水質(zhì)監(jiān)測制度的運行實效與立法建議、域外流域立法的發(fā)展變遷、流域資源配置的基本原則與制度體系、長江流域空間的法治化、長江流域政府間事權(quán)的立法配置、長江保護立法中的利益沖突與協(xié)調(diào)、長江流域跨界飲用水源保護、長江保護法的立法原則等問題展開研究。但是，仍缺乏對長江流域現(xiàn)行立法模式局限性的深入剖析，缺少對長江流域綜合立法模式優(yōu)勢的挖掘，沒有對長江流域綜合立法模式的推廣進行專門探討。這使得長江流域綜合立法模式選擇的正當性不足，長江流域綜合立法模式的推廣缺乏智力成果支持。其中，長江流域立法的模式變革直接關(guān)系著長江保護立法的方向和成敗。因此，筆者擬對長江流域立法的模式變革進行研究，以期能對提高長江保護立法的質(zhì)量和推進長江保護立法的進程有所助益。

一、長江流域現(xiàn)行的立法模式及其局限性

（一）分散立法：長江流域現(xiàn)行的立法模式

流域立法模式是指各種不同表現(xiàn)形式的流域立法的組合樣式，具有歷史性和發(fā)展性特點[1]。根據(jù)河流與法律的映射關(guān)系，流域立法模式分為統(tǒng)一立法和分散立法。前者是指用一部法律或者一個協(xié)定專門治理一條河流的流域立法樣態(tài)，后者是指由不同層級的法律共同治理一條河流的流域立法樣式。目前，長江流域立法由國家層面的立法、流域?qū)用娴牧⒎?、地方層面的立法和其他涉水管理立法組成。具體而言，在國家立法層面，長江流域的治理主要依靠我國水法、防洪法、水土保持法、水污染防治法4部法律，防汛條例、抗旱條例、河道管理條例等12件行政法規(guī)和47部部門規(guī)章。在流域立法層面，長江流域的治理主要依據(jù)《長江河道采砂管理條例》《長江三峽工程建設(shè)移民條例》2件行政法規(guī)、《長江河道采砂管理條例實施辦法》《三峽水庫調(diào)水和庫區(qū)水資源與河道管理辦法》2部部門規(guī)章和長江水利委發(fā)布的長江流域水行政管理的12件規(guī)范性文件。在地方立法層面，長江流域19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定了大量的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、自治條例和單行條例。如，2018年9月27日，雅安市人大通過的《青衣江流域水環(huán)境保護條例》；2019年9月26日，湖北省人大常委會通過的《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護條例》。流域內(nèi)其他涉水管理立法包括環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、交通運輸、漁業(yè)、能源、牧業(yè)等多個部門（行業(yè)）的法律法規(guī)。比如，水污染防治法實施細則、漁業(yè)法、土地管理法、野生動物保護法、港口法、水路運輸管理條例、可再生能源法、城市供水管理條例等[2]。它們一起構(gòu)成長江流域水法律法規(guī)體系?？梢姡瑥牧⒎Ｊ缴蟻碚f，長江流域現(xiàn)行立法屬于典型的分散立法模式。

（二）低效用立法：長江流域現(xiàn)行立法模式的局限性

1．理論層面：還原主義方法論的弊端展露無遺。還原論思想源于古希臘哲學(xué)家德謨克里特等人提出的原子論。還原論是用經(jīng)驗分析的方法，把整體分解成部分，把高層次還原成低層次，按照從大到小、從上到下、由淺而深的順序來認識事物[3]。環(huán)境還原主義是指一種分隔化、碎片化和以人類為中心的環(huán)境觀念[4]。在環(huán)境還原主義思想下，環(huán)境立法與資源立法分立；資源被視為經(jīng)濟發(fā)展的原材料，環(huán)境被作為經(jīng)濟發(fā)展的成本；環(huán)境和資源被分割成單個要素進行保護；生態(tài)安全沒有引起足夠的重視；環(huán)境和資源法律重視它們的效用價值，輕視它們的生態(tài)價值。環(huán)境還原主義方法論滿足了法律確定性的要求，為個案問題的解決提供法律依據(jù)，但它忽視了自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會系統(tǒng)運行的規(guī)律及其耦合關(guān)系，最終導(dǎo)致資源開發(fā)利用的枯竭、環(huán)境形勢的惡化、經(jīng)濟發(fā)展的停滯。在我國，環(huán)境法與資源法分屬于行政法、經(jīng)濟法和社會法；長江流域開發(fā)、利用和保護分別由資源法和環(huán)境法規(guī)制；長江流域資源的開發(fā)利用由不同部門管理；長江流域的社會經(jīng)濟發(fā)展由不同法律進行規(guī)范[5]。這種立法最終導(dǎo)致長江流域生態(tài)環(huán)境問題的積重難返和流域可持續(xù)發(fā)展的嚴重受限。簡言之，在環(huán)境還原主義方法論之下，長江流域現(xiàn)行的法律制度無法充分滿足長江經(jīng)濟帶建設(shè)的客觀要求，長江保護法的制定需要尋找新的方法論指導(dǎo)。

2．規(guī)范層面：長江流域法律制度體系的殘缺不全。在長江流域分散立法模式之下，“涉水四法”缺乏可操作性，流域一般立法缺失，長江流域特別立法進展緩慢，長江流域?qū)ｍ椓⒎蟆２粌H如此，長江現(xiàn)行的流域法律法規(guī)還缺少一些必要的法律制度。這使得我國流域問題的解決缺乏法律依據(jù)。比如長江流域的上中下游、左右岸和干支流之間往往需要流域各地方之間的協(xié)同治理，但長江流域法律法規(guī)卻缺少流域生態(tài)補償、流域合作治理和流域協(xié)同監(jiān)管等制度的具體規(guī)定。與此同時，與長江流域生態(tài)系統(tǒng)密切相關(guān)的水環(huán)境保護、生物多樣性保護、濕地保護、流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流域生態(tài)修復(fù)等方面的法律法規(guī)匱乏。此外，長江流域重點區(qū)域和重點事項的立法存在缺位問題。比如長江流域水源地保護、流域調(diào)水、河口管理、湖泊管理、流域節(jié)水管理、跨界水事糾紛處理和水能資源開發(fā)利用等都需要進行立法完善。

3．實踐層面：長江流域的生態(tài)環(huán)境形勢惡化和利益沖突明顯失衡。2017年7月，原環(huán)保部、國家發(fā)展改革委、原水利部聯(lián)合印發(fā)了《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》。該規(guī)劃從三個方面總結(jié)了長江流域生態(tài)環(huán)境形勢的現(xiàn)狀：一是長江流域的整體性保護不足、生態(tài)系統(tǒng)破碎化和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能呈退化趨勢；二是污染物排放量大、風(fēng)險隱患多和飲用水安全保障壓力大；三是部分區(qū)域發(fā)展與保護矛盾突出和環(huán)境污染形勢嚴峻[6]。長江流域生態(tài)環(huán)境局勢的惡化與長江流域現(xiàn)行立法模式密不可分。分散立法模式在一定程度上忽視了長江流域水生態(tài)與水環(huán)境、其他流域資源的開發(fā)利用和經(jīng)濟社會發(fā)展的保護，不能實現(xiàn)流域生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。

在長江流域現(xiàn)行立法模式下，流域資源的開發(fā)利用導(dǎo)致諸多利益沖突的失衡。具體而論，流域的供水、發(fā)電、航運、養(yǎng)殖、旅游等多種功能之間沖突不斷，其實質(zhì)是水功能利用權(quán)益沖突的外在表現(xiàn)。因為水資源具有稀缺性，人們增加某一水資源使用用途，必然以犧牲其他水資源用途為代價，“水戰(zhàn)”由此而生[7]。根據(jù)憲法和水法規(guī)定，水資源屬于國家所有。但在立法上一直沒有明確憲法上的“國家所有”與民法上的“國家所有”的關(guān)系，也沒有形成完整的水權(quán)體系[8]。在此法律體系下，長江流域資源的開發(fā)利用呈現(xiàn)兩個突出特征：一是長江流域資源成為中央各部門行政權(quán)的標的。二是長江流域資源為地方占有并使用，流域開發(fā)利用權(quán)并未真正受到國家所有權(quán)的制約，中央和地方對國家所有的自然資源及其利益呈共享關(guān)系[9]。這容易導(dǎo)致中央權(quán)力與地方權(quán)利的沖突。我國現(xiàn)在實行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的流域管理體制，但它們基本上屬于政府主導(dǎo)的治理，沒有給市場機制預(yù)留多少空間，導(dǎo)致政治管制手段和市場調(diào)控手段之間的沖突。

二、長江流域現(xiàn)行立法的模式變革：綜合立法模式

長江流域現(xiàn)行立法模式的不足使其變革勢在必行。20世紀90年代，受制于法律調(diào)整單一社會關(guān)系的傳統(tǒng)法理束縛、行政管制思維的影響和長江流域單項立法需求的制約，國內(nèi)學(xué)界傾向于將長江流域立法制定為流域單行法或者流域?qū)ｉT法抑或流域管理法。流域單行法是指在不對現(xiàn)有流域管理體制進行改革的情況下，僅對長江流域的某一方面問題或者是生態(tài)環(huán)境保護問題進行立法，制定類似于《長江河道采砂管理條例》的單項立法[10]。流域?qū)ｉT法是針對不同流域的個性，采用專門的立法模式，以平衡不同的利益要求，實現(xiàn)流域水資源可持續(xù)發(fā)展的法律，如長江法、黃河法等。它們兼有流域管理的綜合性和特殊性，是流域管理的特別立法[11]。時至今日，筆者未見學(xué)界對流域管理法的界定。國內(nèi)有的學(xué)者對流域管理立法的概念進行了定義，其含義相當于流域管理法。具體而言，流域管理立法的概念可以從兩個視角界定：一是將流域管理立法理解為為流域管理事項制定法律的立法活動；二是將流域管理立法理解為調(diào)整流域管理過程中產(chǎn)生的法律規(guī)范的總稱[12]。學(xué)界一般是在第二種意義上討論流域管理法。

在新一輪長江保護立法研究中，受流域系統(tǒng)保護思想、社會治理理念和長江流域立法需求多樣化的影響，國內(nèi)學(xué)者更傾向于將長江保護立法制定為流域綜合法。實際上，流域單行法、流域?qū)ｉT法、流域管理法和流域綜合法都是流域統(tǒng)一立法模式的不同表現(xiàn)形式。它們之間的相互關(guān)系如圖1所示。流域綜合法是長江流域立法模式的最佳選擇，這是因為：流域單行法忽視流域管理體制改革的重要性，無法解決長江流域多種水功能利用的沖突等問題；流域?qū)ｉT法實質(zhì)上是流域水資源保護法，忽視了長江流域水生態(tài)與水環(huán)境、其他流域資源的開發(fā)利用和經(jīng)濟社會發(fā)展的保護，不能實現(xiàn)流域生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一；流域管理法的行政管制色彩太濃，不利于長江流域?qū)崿F(xiàn)由管理向治理的轉(zhuǎn)變。

圖1 流域立法模式示意圖

（一）長江流域綜合法內(nèi)涵的基本界定

國內(nèi)外學(xué)界對流域綜合法并無學(xué)術(shù)上的嚴格界定。有的學(xué)者認為，流域綜合法是指對流域管理體制、流域管理事項、流域水資源保護與利用、水環(huán)境保護、水土保持、水污染防治、防洪或者生態(tài)保護等事項進行規(guī)定的法律[13]。有的學(xué)者認為，流域綜合法模式是融長江流域開發(fā)、利用與保護于一體，凸顯長江法空間管控、產(chǎn)業(yè)聚集、生態(tài)保護的綜合定位[14]。筆者認為，長江流域綜合法是指為了促進長江流域的可持續(xù)發(fā)展，保障中華民族的永續(xù)發(fā)展，綜合運用多元共治手段，對長江流域的資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會進行整體主義保護的法律規(guī)范的總稱。流域綜合法是相對于流域單項立法而言的，但流域綜合法需要流域單項立法的配套實施，其具有如下基本特征。

1．流域綜合法貫穿著系統(tǒng)思想。河流流域是一個復(fù)雜且具有調(diào)適性的社會—生態(tài)系統(tǒng)[15]。它最根本的特性是整體性和相互依存性。流域的上下游、左右岸、干支流是一個不可分割的整體；流域的水體、土地、礦藏、森林等自然資源共同影響著流域生態(tài)系統(tǒng)的運行和發(fā)展；流域自然生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展是流域內(nèi)人們生存和繁衍的先決條件；流域內(nèi)人們的社會經(jīng)濟活動又直接決定著流域自然生態(tài)系統(tǒng)的運行狀況[16]。流域內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的耦合啟示我們要將系統(tǒng)思想貫穿到流域立法之中，在系統(tǒng)思想的指導(dǎo)下，實現(xiàn)流域資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會的整體性保護。美國、澳大利亞、日本和新西蘭等國的流域管理法都運用系統(tǒng)思想實現(xiàn)了流域生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理。作為流域立法的后發(fā)性國家，長江流域立法可借鑒上述國家流域立法的先進經(jīng)驗，用系統(tǒng)思想統(tǒng)攝長江流域立法。

2．流域綜合法注重多元共治。在西方，1976年，哈肯系統(tǒng)地論述了他的協(xié)同理論。埃莉諾·奧斯特羅姆與文森特·奧斯特羅姆夫婦共同創(chuàng)立了多中心治理理論。在一定的范圍內(nèi)，它強調(diào)多元主體共同承擔公共事務(wù)治理的職責(zé)。它的實質(zhì)是構(gòu)建政府、市場、社會共同參與的“多元共治”治理模式[17]。在國內(nèi)，《禮記·禮運》的“天下為公”思想中早就包含了多元共治的理念。多元共治有助于社會治理的協(xié)同統(tǒng)一，有助于治理效率的提高，有助于民主法治理念的培育，有助于政策決議制定的科學(xué)性與合法性[18]。在流域分散立法模式下，長江流域水法律法規(guī)沒有規(guī)定公眾參與制度，影響長江流域治理的民主決策。我國雖然已經(jīng)開始實施水權(quán)交易制度，但存在政府過度介入的問題，導(dǎo)致水權(quán)交易沒有達到預(yù)期的效果[19]。長江流域市場機制的失靈使得流域資源的開發(fā)利用難以獲得最佳的經(jīng)濟效益。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)，在長江流域綜合法中，立法者可借鑒國外流域立法的成功經(jīng)驗，規(guī)定公眾參與和流域資源開發(fā)利用的市場調(diào)控，構(gòu)建長江流域的多元共治體系。

3．流域綜合法重視流域的綜合效益。在分散立法模式之下，長江流域的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益之間存在尖銳的沖突。長期以來，為了實現(xiàn)長江流域經(jīng)濟效益和社會效益的不斷增加，人們選擇了犧牲流域的生態(tài)效益，導(dǎo)致流域的生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻，流域的可持續(xù)發(fā)展問題突出，流域的綜合效益低下。在流域綜合法模式之下，長江流域會堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護、不搞大開發(fā)的理念，進行流域總體規(guī)劃和流域合理開發(fā)利用。這有助于長江經(jīng)濟帶實現(xiàn)流域生態(tài)效益、經(jīng)濟利益和社會效益在內(nèi)的流域綜合效益的最大化。在部分專家學(xué)者看來，江河流域的綜合管理就是全面考慮整個流域的生態(tài)資源狀況而采取的一系列管理方法和措施，改善全流域的規(guī)劃、生態(tài)保護、水的開發(fā)與利用、森林、土地和水生資源等，以求經(jīng)濟和社會利益的最大化，形成公平的、可持續(xù)發(fā)展的流域環(huán)境系統(tǒng)[20]。

（二）長江流域綜合立法模式的比較優(yōu)勢

1．理論優(yōu)勢：整體主義方法論的確立與超越。在認識物理和化學(xué)領(lǐng)域的簡單系統(tǒng)時，還原論是非常有效的。但在認識自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和人體系統(tǒng)等開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)時，還原論的理論捉襟見肘。系統(tǒng)論，尤其是其后陸續(xù)出現(xiàn)的以復(fù)雜性研究為核心內(nèi)容的系統(tǒng)科學(xué)群，開始向整體論轉(zhuǎn)移[21]。整體論認為，整體是基于相互關(guān)聯(lián)組分之上的整合，整體大于各組分之和，整體具有相對性[22]。同時，事物是整體的、系統(tǒng)的和復(fù)雜的，事物是運動的和自組織性的，整體的活動具有因果性和多線性[23]。20世紀60年代以后興起的環(huán)境科學(xué)就是以新整體論為方法論的。長江流域是一個集資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會于一體的復(fù)雜巨系統(tǒng)。長江流域系統(tǒng)內(nèi)各組成部分之間緊密相連、相互影響，共同形成一個有機統(tǒng)一的整體，共同支撐著長江流域生態(tài)系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)。長江流域的資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會要素處于不斷地運動變化之中，它們都具有自身的自組織特點。長江流域的開發(fā)利用導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境形勢的惡化，它與流域無序、無度地開發(fā)利用之間具有因果關(guān)系，它們之間的關(guān)系是多線性的。這與新整體論的思想是完全吻合的。因此，長江流域綜合立法模式應(yīng)確立整體主義方法論。當然，整體主義方法論容易陷入籠統(tǒng)，長江流域綜合立法還需要運用還原主義方法論將其內(nèi)容具體化，實現(xiàn)整體主義方法論的超越。

2．規(guī)范優(yōu)勢：長江流域法律制度體系的完善。長江流域綜合法是一部流域協(xié)調(diào)法和流域補充法。作為流域協(xié)調(diào)法，長江流域綜合法要協(xié)調(diào)流域中央立法之間、流域中央立法與地方立法之間、流域地方立法之間的矛盾和沖突，發(fā)揮這些既有法律法規(guī)的應(yīng)有功能。作為流域補充法，長江流域綜合法要加強流域重點區(qū)域和重點事項的立法，填補流域立法必要制度的空白，重構(gòu)流域立法的法律體系。否則，長江流域立法容易制定為空洞的流域框架法或者現(xiàn)有流域法律法規(guī)的匯編法。長江流域綜合法的內(nèi)在屬性決定了它有利于長江流域法律制度體系的完善。

3．實踐優(yōu)勢：易于復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的保護和多種利益沖突的衡平。受系統(tǒng)思想的影響，長江流域綜合法更容易形成宏觀思維，善于從長江流域的整體性視角觀察河流、認識河流、研究河流和治理河流，打破從單一的行政區(qū)域或者具體的流域要素透視河流的思維慣性，更易于實現(xiàn)長江流域生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟和社會的整體性保護。如前所述，長江流域是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，蘊藏著錯綜復(fù)雜的利益沖突。具體而言，流域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護、中央利益與地方利益、不同的水資源利用用途、流域管理與區(qū)域管理、政治管制手段與市場機制之間存在利益沖突[24]。利益法學(xué)的代表人物赫克認為，“法的每個命令都決定著一種利益的沖突：法起源于對立利益的斗爭，法的最高任務(wù)是平衡利益”[25]。長江流域綜合法必然要直面和化解長江流域生態(tài)利益與經(jīng)濟利益、整體利益與局部利益、部門利益與地方利益、長遠利益與眼前利益的沖突，維護長江流域的生態(tài)正義和社會正義。否則，制定長江流域綜合法的必要性會大打折扣。在此意義上，長江流域綜合法是一部流域利益衡平法，有益于長江流域多種利益沖突的衡平。

綜上，由于還原主義方法論的弊端、流域法律制度體系的缺陷、流域生態(tài)環(huán)境形勢的惡化和流域利益沖突的失衡，長江流域分散立法模式的變革勢在必行。整體主義方法論的確立與超越、復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的保護、多種利益沖突的衡平和法律制度體系的完善決定了綜合立法是長江流域立法模式的最佳選擇。