劉金發(fā)， 劉 婕

(1.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.曲阜師范大學(xué) 管理學(xué)院，山東 日照 276826)

政策試點的歷史可以追溯到中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命戰(zhàn)爭時期[1]。1943年，毛澤東概括總結(jié)了中國共產(chǎn)黨“由點到面”的調(diào)控式政策試驗工作方法，并將其提升為官方工作指導(dǎo)方針[2]。新中國成立后的土地改革采用試點方法，即“小心謹慎、創(chuàng)造典型”，“典型突破、逐步推跳”，“點面結(jié)合、全面展開”[3]，最終實現(xiàn)了農(nóng)民“耕者有其田”。十一屆三中全會后，鄧小平反復(fù)強調(diào)改革開放是很大的試驗，要“大膽地試，大膽地闖”[4]374。黨的十八大以來，政策試點歷久彌新，對中國全面深化改革的價值和作用更加凸顯。2017年，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會議上指出，“試點是重要改革任務(wù)，更是重要改革方法”[5]。2018年，在慶祝改革開放40周年大會上，習(xí)近平總書記總結(jié)道：“堅持試點先行和全面推進相促進，確保了改革開放行穩(wěn)致遠。”[6]

政策試點是中國特色的政策制定方式，也是中國國家治理的常態(tài)性工具[7]。在中國關(guān)鍵性政策實施的過程中，“政策試驗”已基本成為必經(jīng)階段，幾乎達到了“每改必試”[8]。在已有研究中，有的旨在厘清政策試點的概念、特征、功能等，并結(jié)合西方理論不斷探索中國本土化的政策試點分析框架。如韓博天的“分級制”政策試驗[9]，王紹光的“學(xué)習(xí)—適應(yīng)”模式[10]，寧騷的“上下來去”政策過程模型[11]等。有的從不同學(xué)科視角出發(fā)，借助試點案例或調(diào)查數(shù)據(jù)，以定性比較(QCA)、雙重差分法、合成控制法等定性或定量方法評估政策效果。如對2010年“新農(nóng)?！痹圏c、2011年“碳交易”試點、2012年“營改增”試點，2015年“自由貿(mào)易試驗區(qū)”等進行評估，為政策完善與全國推廣提供了決策參考。

基于CiteSpace的文獻計量法可對某一領(lǐng)域的研究趨勢進行量化分析，對其研究脈絡(luò)進行可視化處理，展現(xiàn)研究全貌、研究熱點和研究趨勢。然而，在中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(CNKI)核心期刊數(shù)據(jù)庫中僅檢索到3篇關(guān)于政策試點的研究綜述，其中鮮見以CiteSpace為研究工具。由于政策試點研究歷史綿延、成果豐碩，因此，有必要運用文獻計量法梳理已有研究脈絡(luò)，為深化該領(lǐng)域研究提供文獻線索和方向指引。以此為出發(fā)點，本文以CNKI核心期刊數(shù)據(jù)庫1992年—2019年收錄的1213篇文獻為研究對象，運用CiteSpace軟件構(gòu)建政策試點研究的可視化知識圖譜，從時空分布、關(guān)鍵詞共現(xiàn)、關(guān)鍵詞聚類、熱點詞時區(qū)分布與突現(xiàn)方面，探索政策試點研究的熱點和發(fā)展態(tài)勢，從而彌補已有研究綜述的不足。

一、研究方法與數(shù)據(jù)來源

(一)研究方法

文獻計量法是以學(xué)術(shù)文獻為研究對象，從定量的角度分析文獻規(guī)律，展現(xiàn)學(xué)科研究熱點與發(fā)展態(tài)勢的一種研究方法，常見的分析工具有CiteSpace、BibExcel、Pajek、Vosviwer等。其中，CiteSpace是國內(nèi)外文獻計量研究的主流工具，能夠分析多個數(shù)據(jù)庫中導(dǎo)出的數(shù)據(jù)。CiteSpace的主要功能是以繪制知識圖譜的方式揭示知識單元或知識群之間復(fù)雜多元的網(wǎng)絡(luò)、結(jié)構(gòu)、互動、交叉、衍生等關(guān)系[12]，并通過可視化進一步呈現(xiàn)出某一研究領(lǐng)域的研究進展、作者發(fā)文情況、研究機構(gòu)分布、地區(qū)分布和研究熱點等，還可以展示特定研究領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀與時空分布，從而梳理出該領(lǐng)域的發(fā)展演進歷程。本文主要借助CiteSpace軟件，對政策試點相關(guān)文獻進行作者分析、研究機構(gòu)分析、關(guān)鍵詞分析、關(guān)鍵詞聚類分析、熱點詞時空分布及突現(xiàn)分析，以呈現(xiàn)我國政策試點研究的熱點問題及發(fā)展態(tài)勢。

(二)數(shù)據(jù)來源

本文以CNKI中的核心期刊與CSSCI期刊為文獻數(shù)據(jù)來源，檢索條件為：主題=“政策試點”或“政策試驗”或“政策”并含“試點”，時間跨度=不限，檢索條件=精確，共檢索到1510篇文獻(檢索時間為2019年10月18日)。為了確保研究的精確性和有效性，對檢索結(jié)果進行整理，剔除新聞報道、政策通知、會議通知、會議綜述等非研究性文獻以及與“政策試點”主題契合度較低的文獻，去除重復(fù)記錄，最后篩選出1213篇文獻。

二、國內(nèi)政策試點研究整體分析

(一)研究文獻時間分布

根據(jù)CNKI數(shù)據(jù)庫導(dǎo)出的文獻數(shù)據(jù), 利用Excel繪制出政策試點研究發(fā)文量的年份分布圖(見圖1)。圖1顯示出發(fā)文量隨時間的變化情況，即整體上呈現(xiàn)波浪上升的趨勢，并可以分為三個階段。第一階段為2008年以前。以政策試點為基礎(chǔ)的政策創(chuàng)新與改革模式經(jīng)過了長時間發(fā)展，但政策試點理論研究相對較少。第二階段為2008年—2016年。德國特里爾大學(xué)韓博天教授系統(tǒng)地分析了“政策試驗”機制[8]，進一步深化了政策試點研究。隨著“房產(chǎn)稅”“營改增”等試點的出現(xiàn)，政策試點在重要改革領(lǐng)域呈現(xiàn)出全面發(fā)力的態(tài)勢，引發(fā)了相關(guān)研究熱潮，2015年發(fā)文量達到126篇。第三階段為2016年以后。政策試點研究開始注重政策效應(yīng)，出現(xiàn)了大量關(guān)于政策評估的文獻，這一階段的年均發(fā)文量保持在100篇以上。在國家重大戰(zhàn)略不斷推出的背景下，學(xué)者們更加重視試點評估研究。例如，一些研究對宅基地或承包地“三權(quán)分置”改革試點、農(nóng)民工等人員下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策試點效果進行評估，為提煉可操作、可復(fù)制、可推廣的試點經(jīng)驗做出了學(xué)術(shù)貢獻。

圖1 1992年—2019年政策試點發(fā)文量變化趨勢

(二)研究文獻空間分布

1.作者合作共現(xiàn)分析

借助CiteSpace軟件，以“作者”為節(jié)點，得到政策試點研究的作者合作網(wǎng)絡(luò)共現(xiàn)圖譜(見圖2)。從作者合作圖譜中可以看出，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點數(shù)為68，連線數(shù)為47，網(wǎng)絡(luò)密度為0.0206。其中，節(jié)點的大小表示作者的共現(xiàn)頻次，節(jié)點之間連線的數(shù)量與粗細則表示不同作者之間的合作關(guān)系與合作強度。從合作網(wǎng)絡(luò)看，政策試點研究領(lǐng)域沒有形成聯(lián)系緊密的合作網(wǎng)絡(luò)，整體上呈分散狀態(tài)。但也呈現(xiàn)了一部分小規(guī)模研究團隊，如以梁小云、李珍、楊洪偉、金承剛為核心的研究團隊，主要研究了醫(yī)療改革試點；以隋賓艷、趙琨、宋文舸為核心的研究團隊，主要研究了基本藥物制度改革；但這些研究團隊多以同一機構(gòu)的內(nèi)部合作為主，團隊之間的聯(lián)系較弱，多處于獨立研究狀態(tài)。從共現(xiàn)頻次看，發(fā)文量較多的作者分別為唐斌(5篇)、黃啟才(5篇)、隋賓艷(4篇)等。

通過深入分析發(fā)現(xiàn)，韓博天、石磊的《中國經(jīng)濟騰飛中的分級制政策試驗》(被引146次)以及韓博天的《通過試驗制定政策：中國獨具特色的經(jīng)驗》(被引123次)，在中國的政策試點研究中占有重要的地位，將中國獨具特色的政策制定方式以全新的視角呈現(xiàn)出來。其中，韓博天提出的分級制政策試驗?zāi)Ｊ郊瓤梢詮恼哌^程的視角研究政策試點，又可以解釋中央與地方政府在政策制定中的關(guān)系，為中國政策試點的深入研究奠定了良好基礎(chǔ)。

圖2 作者合作共現(xiàn)圖譜

2.機構(gòu)合作共現(xiàn)分析

圖3為1992—2019年政策試點研究發(fā)文機構(gòu)共現(xiàn)圖譜，用以表示政策試點領(lǐng)域各個機構(gòu)之間的合作關(guān)系狀態(tài)。從機構(gòu)合作圖譜來看，節(jié)點數(shù)量為79，連線數(shù)為19，網(wǎng)絡(luò)密度為0.0062，說明各研究機構(gòu)之間合作較少、合作強度較低。在地域上的合作多發(fā)生于高校內(nèi)部或同一地區(qū)內(nèi)，缺乏跨地區(qū)合作；在研究領(lǐng)域上的合作多存在于醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，其他研究領(lǐng)域之間的機構(gòu)合作缺乏。

按照發(fā)文數(shù)量排序，排名前列的研究機構(gòu)分別是中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所、清華大學(xué)公共管理學(xué)院、衛(wèi)生部(衛(wèi)健委)衛(wèi)生發(fā)展研究中心、環(huán)境保護部(生態(tài)環(huán)境部)環(huán)境規(guī)劃院、暨南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院、福建社會科學(xué)院、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院、武漢大學(xué)社會保障研究中心，發(fā)文量分別為9篇、9篇、6篇、5篇、5篇、5篇、5篇、5篇。研究發(fā)現(xiàn)，政策試點的研究多集中在研究中心以及高校下屬院系，但研究頻次都不高。這說明在政策試點領(lǐng)域的研究機構(gòu)相對分散，不同研究機構(gòu)之間的科研能力差距較小。但衛(wèi)生部(衛(wèi)健委)衛(wèi)生發(fā)展研究中心與中國醫(yī)科大學(xué)、遼寧省衛(wèi)生廳、哈爾濱醫(yī)科大學(xué)等進行合作，在醫(yī)療政策試點等方面取得了較多的研究成果；環(huán)境保護部(生態(tài)環(huán)境部)環(huán)境規(guī)劃院依托南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，主要研究了排污權(quán)有償使用與交易等環(huán)境保護相關(guān)政策試點，并通過總結(jié)實踐經(jīng)驗實現(xiàn)了政策的推廣。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所關(guān)于大豆、棉花等農(nóng)產(chǎn)品的目標價格改革試點，為完善和創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制提供了相關(guān)對策建議。

圖3 機構(gòu)合作共現(xiàn)圖譜

(三)關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析

關(guān)鍵詞是能夠反映文章核心觀點與主要內(nèi)容的重要部分。通過對政策試點研究領(lǐng)域相關(guān)文獻的關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析，可以展現(xiàn)中國政策試點的研究熱點與發(fā)展態(tài)勢。在合并部分同義詞之后，政策試點的關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜如圖4所示，節(jié)點252個，連線444條，網(wǎng)絡(luò)密度為0.014，說明不同關(guān)鍵詞之間的共現(xiàn)次數(shù)較多，不同學(xué)科領(lǐng)域之間有著潛在聯(lián)系。從關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜可以看出，現(xiàn)有研究的關(guān)鍵詞包括“營改增”“政策試點”“新農(nóng)?！薄半p重差分法”“碳排放權(quán)交易”等。從共現(xiàn)頻次看，排名靠前的關(guān)鍵詞依次為“營改增(100)”“雙重差分法(59)”“新農(nóng)保(41)”“政策試點(26)”“企業(yè)管理(21)”“房產(chǎn)稅(19)”等；從中心度指標看，排名靠前的是“雙重差分法(0.36)”“營改增(0.29)”“新農(nóng)保(0.23)”“改革試點(0.21)”“企業(yè)(0.18)”等。由此可以看出，政策試點領(lǐng)域的研究內(nèi)容較為具體，大多集中在國家重大改革試點上，研究方法多基于具體案例，通過建立雙重差分模型評估政策試點效果，為政策實施提供相關(guān)建議。

圖4 關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

三、國內(nèi)政策試點研究內(nèi)容分析

(一)關(guān)鍵詞聚類分析

關(guān)鍵詞聚類是將距離較近、內(nèi)容相似的關(guān)鍵詞集聚歸類，形成不同主題的類別以反映一定時期學(xué)術(shù)研究的特定聚焦點。借助CiteSpace軟件對所選文獻的關(guān)鍵詞進行聚類，共導(dǎo)出8個聚類(見圖5)。根據(jù)聚類名稱并結(jié)合聚類中包含的主要關(guān)鍵詞(見表1)，可進一步了解我國政策試點研究的熱點主題。

圖5 關(guān)鍵詞聚類圖譜

表1 政策試點研究的關(guān)鍵詞聚類表

1.主要熱點研究領(lǐng)域

(1)稅制改革政策試點：房產(chǎn)稅改革、“營改增”

稅制改革是目前試點研究普遍關(guān)注的熱點領(lǐng)域。稅制改革政策試點主要包括聚類#2“房產(chǎn)稅改革”、#0“服務(wù)業(yè)”、#7“進項稅額”。聚類#2“房產(chǎn)稅改革”主要探討我國房產(chǎn)稅改革目標以及房產(chǎn)稅改革試點效果。如中國的房產(chǎn)稅改革要實現(xiàn)公平、效率、取得收入和可操作性等多重目標[13]，并基于具體案例通過合成控制法或雙重差分法對試點效果進行評估。與此同時，明確房產(chǎn)稅改革試點中存在的問題，如房產(chǎn)稅稅收政策比較混亂、與市場經(jīng)濟的要求不相適應(yīng)等[14]，建議從試點經(jīng)驗中完善相關(guān)政策。聚類#0“服務(wù)業(yè)”主要研究了“營改增”在物流、交通運輸、融資租賃等服務(wù)業(yè)中的試點，聚類#7“進項稅額”主要探討了增值稅轉(zhuǎn)型和“營改增”試點，因此將聚類#0與聚類#7合并為“營改增”。隨著“營改增”試點的推行，研究者開展了一系列政策減負效應(yīng)評估研究。如陸興鳳以上海研發(fā)與技術(shù)服務(wù)業(yè)為例，分析了“營改增”試點的經(jīng)濟效應(yīng)和制度效應(yīng)[15]。

(2)環(huán)保政策試點：排污權(quán)交易

隨著我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，環(huán)境污染治理成為焦點問題。近年來，在約談機制、一票否決機制下，環(huán)保政策試點成為中央和地方政府政策制定的優(yōu)先議程。為改善環(huán)境質(zhì)量，國家推行了排污權(quán)交易制度試點，已在11個省(市)試行十余年，但仍未在全國范圍內(nèi)推廣[16]。因此，政策評估成為排污權(quán)交易政策試點研究的核心。聚類#4“排污權(quán)交易”主要探討了排污權(quán)交易試點效應(yīng)評估以及排污權(quán)交易與經(jīng)濟績效之間的關(guān)系。例如，張墨等基于二氧化硫排污權(quán)交易制度實施8年來的省級面板數(shù)據(jù)，采用傾向得分匹配倍差法評估了政策試點效果[17]。劉承智等運用DEA-Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)研究了排污權(quán)交易對經(jīng)濟績效的影響，證明排污權(quán)交易試點不僅有較好的減排效果，而且還可以提升經(jīng)濟績效[18]。上述研究為推進政策試點在全國范圍內(nèi)的實施提供了理論依據(jù)和決策參考。

(3)社會保障政策試點：新農(nóng)保

推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點有利于優(yōu)化我國農(nóng)村社會保障制度，進而發(fā)揮其重要的社會治理功能。聚類#1“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”主要從三個方面探討了“新農(nóng)保”政策的試點與推廣。一是新農(nóng)保制度在試點與推廣過程中存在一系列問題，如制度銜接較差、農(nóng)民參保意愿不足等。二是完善新農(nóng)保政策評估體系。一些研究者建議，應(yīng)根據(jù)新農(nóng)保政策制定目標建立系統(tǒng)的政策評估體系，通過改善政策執(zhí)行與政策實施效果來提高農(nóng)民參保意愿[19]。三是通過新農(nóng)保試點，推動新農(nóng)?；鸬慕y(tǒng)籌與管理，優(yōu)化農(nóng)村社會保障制度。有學(xué)者認為，隨著新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險政策的整合，我國社會保障制度加速變遷，成為推動經(jīng)濟政策與社會政策協(xié)同發(fā)展的國家治理工具[20]。

(4)教育改革政策試點：現(xiàn)代學(xué)徒制

聚類#8“現(xiàn)代學(xué)徒制”主要包含了職業(yè)教育、校企合作、協(xié)同育人等關(guān)鍵詞?，F(xiàn)代學(xué)徒制是我國大力推行的一項職業(yè)教育制度，在校企協(xié)同育人機制的引導(dǎo)下，日益成為理論界與實務(wù)界關(guān)注的熱點?，F(xiàn)代學(xué)徒制作為一種技術(shù)技能人才培養(yǎng)模式，在試點與推廣的過程中還存在著一些問題與障礙，如法律法規(guī)體系不健全、企業(yè)主體作用發(fā)揮不夠、學(xué)生參與熱情不高、人才培養(yǎng)模式缺乏標準等問題[21]。為進一步推動現(xiàn)代學(xué)徒制的發(fā)展，需要在試點與推廣的過程中不斷強化企業(yè)、學(xué)校、政府之間的協(xié)同，加快頂層制度設(shè)計[22]。

2.主要熱點研究方法

聚類#6“雙重差分”是政策試點效果量化評估的主要研究方法。如張志新等利用雙重差分法對低碳政策試點進行效果量化分析，進而為低碳政策的完善與發(fā)展提供合理化建議[23]。張興祥等利用雙重差分法量化評估了廈門市分級診療改革試點的實施效果，認為分級診療試點取得了實質(zhì)性成效[24]。政策效果評估的另一種方法是合成控制法，主要用于評估營改增、低碳城市、房產(chǎn)稅等試點改革效果。此外，扎根理論、文本分析、案例分析、多值定性比較等定性研究方法也常出現(xiàn)在試點評估中。如陳宇等對30個試點案例進行了多值定性比較分析，研究了影響政策試點結(jié)果差異的因素，認為政策試點夭折、政策試點局部推廣和政策試點全國推廣三種結(jié)果是中央政府的經(jīng)費支持和推動力、地方政府的學(xué)習(xí)動力和行政壓力、政策目標的單一性程度等多種因素組合作用的結(jié)果[25]。

3.主要熱點研究視角

聚類#3“政策試點”中包含央地互動、運行路徑、政策擴散等關(guān)鍵詞，可以作為政策試點的研究視角，并且產(chǎn)生了豐富的研究成果。

(1)聚焦政策試點觸發(fā)機制的央地互動視角

在中國政策制定過程中，央地互動是政策試點研究的重要視角[26]。從政策試點的觸發(fā)機制來看，一般存在著兩種路徑：一是自上而下的高位推動政策試驗，二是自下而上的地方自主改革創(chuàng)新[27]。而基于地方政府的試驗性政策躍升為國家政策還有賴于縱向越級互動的“制度化捷徑”、橫向的各層級“領(lǐng)導(dǎo)小組”、正式科層制度支撐的組合作用[28]。從中央的角度來看，通過對試驗的不確定態(tài)度，實現(xiàn)了對地方的選擇性控制[29]。從央地互動的視角出發(fā)，“分級制試驗”是中央與地方互動的一種核心機制[9]，這種“由點到面”的工作方法使地方的創(chuàng)新精神有機融合到中央主導(dǎo)的政策制定過程中[2]，從而更好地促進制度創(chuàng)新與避免改革震蕩。中國的政策試點通常在中央政府的“推動力”和地方政府的“競爭力”這兩個基本因素互動下產(chǎn)生[30]，形成中央直接指定、中央指定與地方申報相結(jié)合、中央直接組織地方申報三種試點方式[31]。通過中央與地方的雙向互動，有力激發(fā)了政策試點先行先試的示范效應(yīng)和制度創(chuàng)新的輻射效應(yīng)[32]。

(2)揭示政策試點過程“黑箱”的政策運行視角

從政策運行的視角來看，政策試點能夠表現(xiàn)出中國政策的實際運作過程[33]。目前主流的政策過程理論主要源于西方，但國內(nèi)學(xué)者基于中國的政策實踐，不斷修正、優(yōu)化西方的政策過程理論或者直接提出中國的政策過程理論。周望將政策試點歸納為“兩階段十環(huán)節(jié)”，具體是指“先試先行”的試點展開和“由點到面”的成果推廣兩個階段，以及分別與之對應(yīng)的選點、組織、設(shè)計、督導(dǎo)、宣傳、評估以及部署、擴點、交流、總結(jié)等十個環(huán)節(jié)[34]，以體現(xiàn)出政策試點的運行過程與一般政策制定過程的差異。黃秀蘭將政策試驗的運行過程分為四個階段，即設(shè)計試驗方案、選擇試驗對象、執(zhí)行試驗方案和評估試驗結(jié)果[35]。韓博天也概括了中國政策試驗運行過程，認為以“試驗”為機制的政策制定循環(huán)有八個相互銜接的環(huán)節(jié)[9]。陳那波以某市生活垃圾計量收費試點運行全過程為例，研究試點的程式化運作過程，呼吁把“點”帶回試點研究中，進而打開試點過程“黑箱”[36]。政策試點運行視角的研究，有助于透視影響試點形成與發(fā)展的內(nèi)在因素。

(3)強調(diào)政策試點結(jié)果導(dǎo)向的政策擴散視角

近年來，政策擴散研究逐漸成為政策試點研究中新的增長點。有的研究嘗試構(gòu)建政策擴散模型，主要包括全國互動模型、區(qū)域傳播模型、領(lǐng)導(dǎo)跟進模型與垂直影響模型等[37]。有的研究通過具體的政策試點案例探討政策擴散。如韓月以新高考改革試點為例，強調(diào)通過試點來控制政策風(fēng)險以實現(xiàn)政策的全面推廣[38]。在政策“試點—推廣”過程中，政府間橫向的自發(fā)式擴散和縱向的推動式擴散共同發(fā)揮著重要作用[39]，使創(chuàng)新成果得以最大限度的推廣。政策擴散逐步演變?yōu)樵谥醒肱c地方反復(fù)互動中，通過“試點—篩選—擴散”的機制，實現(xiàn)政策在全國范圍內(nèi)的推廣[40]。政策擴散聯(lián)結(jié)了政策從制定到完善再到全面推廣的全過程，在試點研究中具有重要地位，但有學(xué)者指出，當前研究還處在應(yīng)用西方政策擴散理論的階段[41]，未來研究需要從中國實踐出發(fā)，建構(gòu)本土化的政策擴散理論框架。

(二)時區(qū)視圖與熱點詞突現(xiàn)

時區(qū)圖展示了前沿關(guān)鍵詞的歷年變化(見圖6)。熱點詞突現(xiàn)是指關(guān)鍵術(shù)語在短期內(nèi)的出現(xiàn)頻次突然增加，反映了某一研究領(lǐng)域的熱點及前沿動態(tài)(見表2)。對各時期的突現(xiàn)詞加以解讀，能夠理清政策試點研究的演進歷程及研究前沿。

圖6 關(guān)鍵詞時區(qū)圖

1.持續(xù)時間最長的突現(xiàn)詞：企業(yè)、企業(yè)管理

熱點詞“企業(yè)”“企業(yè)管理”始于1992年，1997年后逐漸降溫。1992年，中國經(jīng)濟體制改革取得了突破，在政策制定的過程中出現(xiàn)了不同以往的政策邏輯，即政策試驗的邏輯，而這種政策邏輯對經(jīng)濟改革產(chǎn)生了重要作用[9]。1993年新《中華人民共和國公司法》的頒布，標志著新一輪國企改革試點拉開了序幕。學(xué)者們對企業(yè)管理改革試點展開研究，如周煥關(guān)于股份制試點的研究[42]、賈和亭關(guān)于企業(yè)股份制改組的試點研究[43]等。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，1997年以后，“企業(yè)”“企業(yè)管理”在熱度上有所下降。然而，中國企業(yè)改革是一個漫長的過程，2016年啟動的“央企混改”試點，使“混合所有制”成為企業(yè)改革試點研究中的突現(xiàn)熱點。

2.強度最強的突現(xiàn)詞：營改增

熱點詞“營改增”突現(xiàn)始于2013年，2015年呈現(xiàn)下降趨勢。為了給企業(yè)減稅降費，2012年“營改增”試點始于上海，隨后擴大到北京等其他省市。隨著稅制改革的推進，大量關(guān)于“營改增”試點的研究不斷出現(xiàn)，研究問題聚焦于“營改增”對不同行業(yè)稅負的影響、試點過程中出現(xiàn)的問題以及如何完善試點政策等方面?！盃I改增”的稅負效果在不同行業(yè)存有差異，如對房地產(chǎn)業(yè)具有一定的減稅效應(yīng)[44]，但對銀行業(yè)[45]、交通運輸業(yè)[46]等的稅負降低影響不明顯，甚至呈上升態(tài)勢。隨著試點工作的深入推進，“營改增”政策不斷完善、成熟，并于2016年5月1日全面實施。2016年以來，全面“營改增”的減稅降費政策效果不斷顯現(xiàn), 宏觀稅負開始下降[47]?！盃I改增”突現(xiàn)性表現(xiàn)為2013—2015年持續(xù)三年的研究激增，之后趨于平穩(wěn)，這與該政策開始試點與全面實施的時間基本一致。

3.最新出現(xiàn)的突現(xiàn)詞：政策評估、合成控制法

“政策評估”“合成控制法”是近幾年突現(xiàn)的熱點詞，也是學(xué)者們在政策試點研究領(lǐng)域所關(guān)注的最新內(nèi)容。政策試點作為中國政策過程中的一項重要機制，其結(jié)果不盡相同，這就需要對政策效果進行評估，以確定試點是否可以上升為國家政策或法規(guī)，進行全面推廣。政策試點評估就是不斷學(xué)習(xí)和總結(jié)經(jīng)驗，以支持或調(diào)整試點工作，為實現(xiàn)由點到面的全國推廣提供參考依據(jù)[48]。為了使政策效果的評估更為可靠，基于計量模型的政策評估方法被廣泛應(yīng)用，而合成控制法也開始被用于政策評估。如劉甲炎等以重慶房產(chǎn)稅改革試點作為自然實驗，采用合成控制法對房產(chǎn)稅試點的效果進行評估[49]；黃啟才以福建省為例，利用合成控制法對自貿(mào)試驗區(qū)試點的政策效果進行評估[50]。

表2 政策試點研究的熱點詞突現(xiàn)表(Top16)

四、研究結(jié)論與展望

本文以CNKI數(shù)據(jù)庫中1992年—2019年相關(guān)文獻為基礎(chǔ)，以CiteSpace軟件為工具，可視化分析了國內(nèi)政策試點研究的全貌。從總體上看，政策試點發(fā)文量一直呈增長趨勢，反映了我國政策試點研究正朝著成熟、系統(tǒng)的方向發(fā)展；從研究視角看，研究多以重大改革試點為對象，從政策試點央地互動、政策試點運行過程和政策試點擴散等角度進行分析；從研究方法來看，一些研究借助雙重差分法、合成控制法、多值定性比較法、扎根理論等來評估政策效果，為實現(xiàn)政策試點的“由點到面”提供了決策依據(jù)；從研究趨勢來看，隨著“國家智慧城市”“中國特色社會主義先行示范區(qū)”“長三角一體化示范區(qū)”“自由貿(mào)易港試驗區(qū)”“一帶一路債券試點”等國家重大政策試點的推行，相關(guān)研究必將跟進與深化。

未來政策試點研究有兩大提升空間。一是推進政策試點理論研究的深化。目前政策試點研究多以政策創(chuàng)新理論、政策擴散理論、政策過程理論等西方理論為基礎(chǔ)，基于中國實踐的許多經(jīng)驗未被西方理論預(yù)測，甚至無法被有效詮釋，這就需要結(jié)合試點實踐構(gòu)建中國本土理論體系，推進理論對話，創(chuàng)造基于中國改革實踐的政策試點理論研究國際話語權(quán)。二是為全球改革尤其是發(fā)展中國家改革貢獻方法論上的中國智慧。當前，越來越多的西方學(xué)者開始關(guān)注中國的政策試點問題，并開展了一系列研究。應(yīng)當加強與國外學(xué)者的合作，吸引更多西方學(xué)者研究中國政策試點問題，將政策試點這一中國國家治理中的特有改革方法論推向世界。2019年在授予班納吉等三位美國學(xué)者諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎時，官方頒獎詞是“表彰其在全球扶貧問題上使用的實驗型方法”。從研究方法來看，隨機對照實驗與政策試點頗為相似，因此，未來需辨析兩者異同，融合隨機實驗方法，豐富政策試點方法論內(nèi)涵，為全球扶貧與改革貢獻中國特色的方法論智慧和可借鑒路徑。