陶振

摘 要：依據(jù)協(xié)調(diào)主體和方式兩個變量、縱向和橫向兩個維度，本文構(gòu)建了一個基于“主體—方式”的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制分類框架，將應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制劃分為縱向?qū)嶓w橫向虛體、縱向虛體橫向?qū)嶓w、縱向?qū)嶓w橫向?qū)嶓w、縱向虛體橫向虛體四種理想類型。運(yùn)用該框架對中國應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展過程進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：1949—1978年，我國實(shí)行的是以縱向分類管理為主、橫向協(xié)調(diào)為輔的縱向虛體橫向虛體協(xié)調(diào)模式;1978—2003年，實(shí)行的是介于縱向虛體橫向虛體與縱向虛體橫向?qū)嶓w之間的混合模式，依托各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào);2004—2017年，主要依托實(shí)體化的各級政府應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)，實(shí)行的是縱向虛體橫向?qū)嶓w協(xié)調(diào)模式;2018年以后，由新組建的應(yīng)急管理部對分散的應(yīng)急職責(zé)與應(yīng)急隊(duì)伍進(jìn)行整合，加強(qiáng)集中協(xié)調(diào)，推行縱向?qū)嶓w橫向虛體協(xié)調(diào)模式。總體看，我國應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制呈現(xiàn)出從注重分類管理到加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)、從虛體協(xié)調(diào)走向?qū)嶓w協(xié)調(diào)的演變特征。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)主體;協(xié)調(diào)方式;分類;歷史演進(jìn)

基金項(xiàng)目：上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“超大型社區(qū)治理中的衍生風(fēng)險與精細(xì)化防控機(jī)制研究”（2019BGL008）。

[中圖分類號] D035 [文章編號] 1673-0186（2020）003-0094-015

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.003.008

一、引言與述評

“協(xié)調(diào)”是組織體系內(nèi)部和外部多元主體進(jìn)行超越組織邊界的制度化或非制度化的行為，其產(chǎn)生的原因是組織面臨的目標(biāo)任務(wù)超出了單個主體的職責(zé)范圍或解決能力[1]。突發(fā)事件處置具有非程序化決策的特征，與常態(tài)管理相比，應(yīng)急管理過程對不同主體間的協(xié)調(diào)要求更高，需要在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)對跨區(qū)域、跨部門的各類資源進(jìn)行最大整合。從本質(zhì)上看，突發(fā)事件處置是在不同層級政府間、不同部門間以及政府與社會、市場等多主體間進(jìn)行快速溝通協(xié)調(diào)的過程[2]。應(yīng)急協(xié)調(diào)是一個涉及縱向?qū)蛹夑P(guān)系與橫向部門關(guān)系的復(fù)雜過程，縱向?qū)蛹夑P(guān)系主要包括中央與地方的集權(quán)與分權(quán)狀況、上下級政府組成部門間的協(xié)同關(guān)系;橫向部門關(guān)系關(guān)注的是同級政府不同部門之間以及橫向不同地方政府間的應(yīng)急分工合作關(guān)系[3]。

目前，針對應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的研究尚不多見，成果較為碎片化，相關(guān)研究主要集中在三個方面：

一是災(zāi)害管理體制視角。這一研究視角關(guān)注的是災(zāi)害管理體制的發(fā)展變化對應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制選擇的影響。從災(zāi)害管理體制來看，中國應(yīng)急管理發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段，即單災(zāi)種分類管理階段（1949—2003）、以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系建設(shè)時期（2003—2017）和以應(yīng)急管理部為核心的大部委制發(fā)展階段（2018—）。與災(zāi)害管理體制相適應(yīng)，應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制也逐漸從單一災(zāi)害管理的分散協(xié)調(diào)和臨時響應(yīng)向全災(zāi)種全過程的集中管理和綜合協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。

二是協(xié)調(diào)類型與方式研究。這一視角關(guān)注的是協(xié)調(diào)過程如何開展的問題。從協(xié)調(diào)類型看，有部門協(xié)調(diào)、府際協(xié)調(diào)、政企協(xié)調(diào)、政社協(xié)調(diào)、軍地協(xié)調(diào)等多種類型，協(xié)調(diào)范圍涉及到體制內(nèi)與體制外兩個維度。從協(xié)調(diào)方式看，可分為等級式強(qiáng)制協(xié)調(diào)與自主自愿式合作協(xié)調(diào)兩大類，前者多通過對口設(shè)置實(shí)體化的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、利用科層等級權(quán)威開展協(xié)調(diào)，具有強(qiáng)制性;后者則是在自主自愿基礎(chǔ)上，采用多元靈活的協(xié)調(diào)方式予以開展，沒有強(qiáng)制性。

三是應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展研究。這一視角關(guān)注的是應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制在外部環(huán)境作用下的發(fā)展演變問題。在突發(fā)事件的跨界性、風(fēng)險邊界的模糊性以及社會流動性增加等多因素的共同影響下，應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制逐漸從分散協(xié)調(diào)向集中協(xié)調(diào)、從跨部門協(xié)調(diào)到跨區(qū)域協(xié)調(diào)、從注重國內(nèi)協(xié)調(diào)到加強(qiáng)國際合作、從單一協(xié)調(diào)方式向多元化協(xié)調(diào)方式、從重視政府內(nèi)部協(xié)調(diào)向加強(qiáng)政企、政社等外部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。

上述研究成果為我們進(jìn)一步開展應(yīng)急協(xié)調(diào)研究提供了很好的理論基礎(chǔ)和分析框架，但對應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的系統(tǒng)性研究還不夠，尤其是缺乏從歷史發(fā)展的維度來分析應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的演變過程、影響變量與運(yùn)作邏輯。本文試圖在應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制分類的基礎(chǔ)上，從歷史發(fā)展角度，對我國應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的演變、特征及走向等方面做一點(diǎn)嘗試性探討。

二、基于“主體—方式”的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制分類

（一）協(xié)調(diào)主體與協(xié)調(diào)方式

一般而言，協(xié)調(diào)過程涉及協(xié)調(diào)主體和協(xié)調(diào)方式兩個層面。協(xié)調(diào)主體是指協(xié)調(diào)過程中承擔(dān)和實(shí)施協(xié)調(diào)的具體機(jī)構(gòu)和人員，屬于“誰來協(xié)調(diào)”的問題。依據(jù)其組織形態(tài)，可分為實(shí)體協(xié)調(diào)和虛體協(xié)調(diào)兩大類。

實(shí)體協(xié)調(diào)，一般有固定的常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與人員，機(jī)構(gòu)相對穩(wěn)定，組織形式嚴(yán)密，協(xié)調(diào)職責(zé)明確，有規(guī)范的協(xié)調(diào)程序，協(xié)調(diào)行為具有強(qiáng)制性，協(xié)調(diào)過程涵蓋突發(fā)事件事前、事中、事后全過程。在一級政府內(nèi)，一般由政府的相關(guān)職能部門或行政組織體系內(nèi)的綜合樞紐部門來承擔(dān)實(shí)體協(xié)調(diào)職責(zé)。相關(guān)職能部門主要是指經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)、依法承擔(dān)協(xié)調(diào)職責(zé)的政府部門，如水利部牽頭落實(shí)國家防汛抗旱的具體工作部署、國家安全監(jiān)管總局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會的具體工作安排。綜合樞紐部門一般是指協(xié)助各級政府首長處理政府日常工作的機(jī)構(gòu)，如各級政府辦公廳（室）。應(yīng)急協(xié)調(diào)中的綜合樞紐部門具體是指作為政府辦公廳（室）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的政府應(yīng)急管理辦公室（簡稱應(yīng)急辦），由其承擔(dān)值守應(yīng)急、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)等職責(zé)[4]。

實(shí)體協(xié)調(diào)的優(yōu)勢在于協(xié)調(diào)過程有正式的組織權(quán)威支撐、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)上下對口設(shè)置、協(xié)調(diào)職責(zé)明確、協(xié)調(diào)效率較高;其主要局限在于協(xié)調(diào)形式單一、不利于結(jié)合地方實(shí)際靈活開展溝通協(xié)調(diào)、占據(jù)較多行政資源、協(xié)調(diào)運(yùn)行成本較高。

虛體協(xié)調(diào)一般沒有固定的常設(shè)機(jī)構(gòu)和人員，往往是基于完成某項(xiàng)任務(wù)或應(yīng)對某個突發(fā)事件而臨時設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組織形式較為松散，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人一般由同級行政首長兼任，其他人員往往是從相關(guān)部門抽調(diào)組成。虛體協(xié)調(diào)過程主要依賴各部門的主動合作意愿來維系，協(xié)調(diào)行為不具有強(qiáng)制性，任務(wù)結(jié)束后，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也隨之解散或虛置。

虛體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)類型包括各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、聯(lián)席會議機(jī)制或臨時性指揮機(jī)構(gòu)等。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般是為承擔(dān)跨地區(qū)、跨部門組織協(xié)調(diào)任務(wù)而設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，如各類“委員會”“指揮部”“領(lǐng)導(dǎo)小組”。聯(lián)席會議機(jī)制是由多個部門自愿發(fā)起，旨在通過召開聯(lián)席會議的形式，加強(qiáng)彼此溝通協(xié)調(diào)的組織方式。臨時性指揮機(jī)構(gòu)一般是在遇到重特大突發(fā)事件的特殊時期，各級政府臨時設(shè)立的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[5]。

虛體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)平時較少開展具體的協(xié)調(diào)行為，通常是在遇到重大突發(fā)事件時才會啟動，常態(tài)化的風(fēng)險管理工作仍由各職能部門進(jìn)行分類實(shí)施。虛體協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)勢在于無固定的組織形式、不占據(jù)過多行政資源、反應(yīng)靈活、各地區(qū)各部門可依據(jù)自身實(shí)際因地制宜開展協(xié)調(diào)活動;其主要劣勢在于缺乏足夠的協(xié)調(diào)權(quán)威性、協(xié)調(diào)的效率不高，不利于各職能部門通過日常溝通形成穩(wěn)固的協(xié)作關(guān)系。

協(xié)調(diào)方式即協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)用何種手段和資源來開展協(xié)調(diào)活動，對應(yīng)的是協(xié)調(diào)過程如何開展的問題。依據(jù)協(xié)調(diào)方式的性質(zhì)，可分為行政等級式協(xié)調(diào)和自主合作式協(xié)調(diào)兩大類。行政等級式協(xié)調(diào)多為縱向?qū)蛹墔f(xié)調(diào)，主要依據(jù)科層組織的等級權(quán)威，以明確的上下級命令—服從關(guān)系為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)“下級服從上級”“地方服從中央”，并輔以相應(yīng)的組織監(jiān)督、檢查、評估和問責(zé)手段加以保障實(shí)施，協(xié)調(diào)性質(zhì)具有強(qiáng)制性。自主合作式協(xié)調(diào)屬于組織間的橫向協(xié)調(diào)，各主體間并無管理上的隸屬關(guān)系，不存在上下級的命令—服從關(guān)系，協(xié)調(diào)性質(zhì)不具有強(qiáng)制性，各方的協(xié)作意愿和主動作為是協(xié)調(diào)過程開展的保障，參與各方以互相尊重、平等合作、互惠互利的原則開展信息溝通，協(xié)商解決共同面臨的問題。

（二）應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的四種類型

依據(jù)協(xié)調(diào)主體與方式的不同，可將應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制簡化為縱向?qū)嶓w協(xié)調(diào)、縱向虛體協(xié)調(diào)、橫向?qū)嶓w協(xié)調(diào)、橫向虛體協(xié)調(diào)等不同理論類型?，F(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，應(yīng)急協(xié)調(diào)過程往往在組織縱向與橫向兩個方向同時發(fā)生，因此可進(jìn)一步將應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制劃分成縱向?qū)嶓w橫向虛體、縱向虛體橫向?qū)嶓w、縱向?qū)嶓w橫向?qū)嶓w、縱向虛體橫向虛體四種理想類型（表1）。

1.縱向?qū)嶓w—橫向虛體協(xié)調(diào)機(jī)制。這一協(xié)調(diào)模式的重心是強(qiáng)化縱向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一般自上而下對口設(shè)立正式的常設(shè)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)縱向不同組織層級間的溝通協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性較高，協(xié)調(diào)方式多以組織命令、檢查、考評、問責(zé)等行政方式進(jìn)行。通過應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的上下對口設(shè)置，形成層級負(fù)責(zé)制的應(yīng)急管理組織體系，從而確保組織縱向上的信息溝通與指揮順暢。

這一協(xié)調(diào)模式一般沒有固定的常設(shè)橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，橫向溝通協(xié)調(diào)往往依靠各部門自發(fā)、自主進(jìn)行，有時會以由主責(zé)部門牽頭建立聯(lián)席會議機(jī)制或簽署相關(guān)合作協(xié)議等方式開展橫向溝通，協(xié)調(diào)過程不具強(qiáng)制性，依賴相關(guān)部門的自覺配合。

縱向?qū)嶓w橫向虛體協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)勢在于常設(shè)的縱向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在溝通協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門過程中具有較高的權(quán)威性，能保證各項(xiàng)組織命令指示的順暢執(zhí)行。相對穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)設(shè)置也有利于這些實(shí)體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與其他職能部門建立長期的正式溝通關(guān)系，有利于專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的不斷積累。不足之處在于缺乏制度化的橫向溝通聯(lián)系機(jī)制，在應(yīng)對跨區(qū)域、跨界性重大突發(fā)事件時缺乏牽頭協(xié)調(diào)部門。

2.縱向虛體—橫向?qū)嶓w協(xié)調(diào)機(jī)制。這一協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)的主要特征表現(xiàn)為：縱向上，堅(jiān)持各職能部門的專業(yè)化分類管理優(yōu)先，一般不層層設(shè)置縱向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。橫向上，設(shè)立綜合應(yīng)急協(xié)調(diào)部門來整合原先分散在各條線部門以及相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理職能，以發(fā)揮綜合指揮協(xié)調(diào)功能。如在國家層面成立“指揮部”“委員會”“聯(lián)席會議機(jī)制”“領(lǐng)導(dǎo)小組”等橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成員單位及其主要職責(zé)分工并由高層級政府行政首長擔(dān)任協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的第一負(fù)責(zé)人，進(jìn)一步增強(qiáng)協(xié)調(diào)的權(quán)威性[6]。

縱向虛體橫向?qū)嶓w協(xié)調(diào)機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)對橫向分散應(yīng)急管理資源的整合，節(jié)約溝通成本和發(fā)揮資源整合的最大效益。其不足之處體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)對內(nèi)部原先隸屬不同部門、具有不同屬性的應(yīng)急管理職責(zé)的有機(jī)整合，保證管理過程的專業(yè)性和協(xié)同性存在一定的難度。

3.縱向?qū)嶓w—橫向?qū)嶓w協(xié)調(diào)機(jī)制。這一協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)是要實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理過程中條與塊職責(zé)的高度協(xié)同，充分發(fā)揮條線部門的專業(yè)管理和屬地管理部門的信息資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)條塊協(xié)調(diào)聯(lián)動。從組織形態(tài)來看，一般會在縱向和橫向兩個方向均設(shè)置常設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確協(xié)調(diào)職責(zé)，依靠正式的組織權(quán)威自上而下開展縱向與橫向的組織協(xié)調(diào)。

縱向上，自上而下對口設(shè)置應(yīng)急管理主責(zé)部門，整合分散在條線管理部門的應(yīng)急職責(zé)，實(shí)現(xiàn)縱向上的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。如2018年新組建的應(yīng)急管理部，整合了原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的安全生產(chǎn)監(jiān)管、國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理、公安部的消防管理、民政部的救災(zāi)、國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火、中國地震局的震災(zāi)救援以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的相關(guān)應(yīng)急管理職責(zé)。同時，將原公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)進(jìn)行整體轉(zhuǎn)制，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一起組成綜合性常備應(yīng)急救援力量，由應(yīng)急管理部統(tǒng)一管理。橫向上，通過高配主要領(lǐng)導(dǎo)、督促檢查、行政問責(zé)、對口設(shè)置等多種方式做實(shí)各類議事協(xié)調(diào)部門、指揮部、委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會議等橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其橫向跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的權(quán)威作用。

理論上看，這一協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)勢在于有利于充分發(fā)揮條與塊部門的應(yīng)急管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)縱向到底、橫向到邊的無縫隙管理。但也存在自身的局限性，首先，橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與縱向應(yīng)急主責(zé)機(jī)構(gòu)間的職責(zé)分工、指揮關(guān)系容易發(fā)生沖突，甚至出現(xiàn)多頭管理、多頭指揮的現(xiàn)象，反而增加內(nèi)部溝通成本。其次，縱向與橫向的雙向?qū)嶓w化運(yùn)作，機(jī)構(gòu)龐雜、行政成本較高，不利于構(gòu)建精簡、高效的行政體制。

4.縱向虛體—橫向虛體協(xié)調(diào)機(jī)制。這一協(xié)調(diào)模式突出的是以職能部門分類管理為主的應(yīng)急管理理念，即按照突發(fā)事件的不同屬性實(shí)施分工管理，如地震部門負(fù)責(zé)地震災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)報、衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)傳染病疫情的衛(wèi)生防疫等，一般不設(shè)置縱向與橫向的常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，無固定的人員編制。作為分類管理的補(bǔ)充，應(yīng)急管理過程也會視情況成立若干跨部門的臨時性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但不代替職能部門的主要應(yīng)急管理職責(zé)，突發(fā)事件結(jié)束后，這些臨時性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也隨之解散。

以職能部門為主的分類管理優(yōu)勢是災(zāi)害管理的專業(yè)化程度較高，便于按照條線部門建立統(tǒng)一的自上而下應(yīng)急管理體系，內(nèi)部溝通成本較低，較少涉及外部溝通。不足在于，分災(zāi)種管理辦法忽略了災(zāi)害影響的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性，缺乏對災(zāi)害管理過程的整體性設(shè)計(jì)，對影響范圍涉及到跨區(qū)域跨部門的重大突發(fā)事件難以做出有效的綜合響應(yīng)。其次，各災(zāi)種管理部門之間的橫向協(xié)調(diào)溝通往往因缺乏權(quán)威的牽頭協(xié)調(diào)部門，橫向溝通成本較高，容易出現(xiàn)部門各自為政、本位主義現(xiàn)象[7]。

三、中國應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的演進(jìn)與發(fā)展

受經(jīng)濟(jì)政治體制、政社關(guān)系、外部災(zāi)害環(huán)境等多因素的影響，一國的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制往往處在不斷變化調(diào)整當(dāng)中。中華人民共和國成立以來，我國應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制也經(jīng)歷了多次的調(diào)整，依據(jù)不同時期協(xié)調(diào)主體與協(xié)調(diào)方式的差異，可將這一過程劃分為四個不同的歷史發(fā)展階段。

（一）縱向虛體—橫向虛體協(xié)調(diào)模式（1949—1978）

中華人民共和國成立至改革開放初，我國應(yīng)急管理總體上實(shí)行的是單災(zāi)種的分類管理體制，應(yīng)急管理職責(zé)橫向上分屬多個職能部門，各部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，突出部門的專業(yè)化管理。縱向上，各職能部門上下保持對口設(shè)置，存在組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的雙重關(guān)系。如水利部門負(fù)責(zé)洪澇災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)、氣象部門負(fù)責(zé)氣象災(zāi)害信息的監(jiān)測預(yù)報、地震部門負(fù)責(zé)地震災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警、衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)傳染病疫情的防治等，各部門自上而下形成各自相對封閉的條線管理體系。

中華人民共和國成立至改革開放初期，中國主要受水、旱、風(fēng)暴、地震等自然災(zāi)害以及傳染病疫情類公共衛(wèi)生事件的影響。這一時期，無論是官方文件還是理論研究都極少使用“應(yīng)急管理”這一概念，更多使用的是“災(zāi)害管理”的表述，以單災(zāi)種的防災(zāi)減災(zāi)為主。1950年8月18日，周恩來總理在全國民政會議上指出：“對自然災(zāi)荒來說，在相當(dāng)長的時間內(nèi)，我們還不能控制它，只能做到防止它和減少它所給予我們的災(zāi)害?！盵8]這一階段的災(zāi)害管理協(xié)調(diào)機(jī)制具有兩個典型特征：

1.較少設(shè)置橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于實(shí)行的是分災(zāi)種的分類管理體制，加上這一時期城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定、社會流動性不高，災(zāi)害影響的交織、疊加、擴(kuò)散特征不明顯，需要跨區(qū)域、跨層級、跨部門協(xié)調(diào)的事項(xiàng)并不多。因此，這一時期的災(zāi)害協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少、人員比較精干、履行的協(xié)調(diào)職責(zé)主要集中在防疫、防汛、抗旱、抗震等局部領(lǐng)域，以跨部門協(xié)調(diào)為主，跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)不多。這一時期，與災(zāi)害管理相關(guān)的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要有：

（1）生產(chǎn)救災(zāi)委員會。生產(chǎn)救災(zāi)委員會不是專門的職能部門，而是負(fù)責(zé)救災(zāi)減災(zāi)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由各級政府首長直接領(lǐng)導(dǎo)，組成部門包括民政、財政、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工業(yè)部門以及人民團(tuán)體代表等。

（2）愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會。愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會的前身是中央防疫委員會。1949年10月，為了改變舊中國衛(wèi)生狀況差和傳染病流行的狀況，中央決定成立中央防疫委員會，并在各大行政區(qū)成立防疫大隊(duì)。在抗美援朝期間，為粉碎美軍細(xì)菌戰(zhàn)，中央軍委決定改組成立新的中央防疫委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)全國防疫工作。1952年底，各級防疫委員會改稱為愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會。

（3）防汛抗旱總指揮部。1950年6月，中央成立中央防汛總指揮部，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)組織全國的防汛工作，指揮部辦公室設(shè)在水利部。1971年，國務(wù)院、中央軍委決定撤銷中央防汛總指揮部，成立中央防汛抗旱總指揮部，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)防汛和抗旱工作。

（4）其他臨時性應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這些臨時性應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般是在遭遇重特大災(zāi)害的特殊時期設(shè)立，由中央和地方高層領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立，統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)搶險救災(zāi)工作，有臨時性指揮部、聯(lián)合工作組、領(lǐng)導(dǎo)小組等多種組織形態(tài)，任務(wù)結(jié)束后這些臨時性機(jī)構(gòu)也隨之解散。如1976年“7·28”唐山大地震發(fā)生后，中央隨即組建中央抗震救災(zāi)指揮部，并在唐山設(shè)立前線指揮部，國務(wù)院也派出聯(lián)合工作組赴前線進(jìn)行指揮協(xié)調(diào)。

2.協(xié)調(diào)方式具有強(qiáng)制性與動員性。協(xié)調(diào)機(jī)制與一國的政治經(jīng)濟(jì)體制密不可分。中華人民共和國成立后，我國實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與高度集中的中央財政體制，國家與社會融合一體、資源與權(quán)力集中在中央，中央政府具備超強(qiáng)組織動員能力的政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在中央主導(dǎo)的救災(zāi)體制下，各級地方政府不是一級獨(dú)立的救災(zāi)主體，而是落實(shí)中央政府救災(zāi)指示的執(zhí)行者。中央政府負(fù)責(zé)全國防災(zāi)救災(zāi)方針的制定，遇到重大自然災(zāi)害，中央政府往往會第一時間派出工作組深入災(zāi)區(qū)，指導(dǎo)地方開展搶險救災(zāi)，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人也會親臨災(zāi)區(qū)現(xiàn)場進(jìn)行指揮協(xié)調(diào)[9]。

這一時期的災(zāi)害管理協(xié)調(diào)方式具有明顯的強(qiáng)制性和動員性，災(zāi)害管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要由中央和地方黨政軍機(jī)構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)，由中央領(lǐng)導(dǎo)和地方主要領(lǐng)導(dǎo)兼任負(fù)責(zé)人，黨政軍系統(tǒng)高度協(xié)同，依靠自上而下的準(zhǔn)軍事化管理方式來確保協(xié)調(diào)過程的一致性。

總體來看，與分類災(zāi)害管理體制、單一的外部災(zāi)害環(huán)境相對應(yīng)，這一歷史時期的災(zāi)害管理以單災(zāi)種的縱向分類管理為重心，應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制采取的是弱協(xié)調(diào)模式，橫向協(xié)調(diào)主體以非常設(shè)的少數(shù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為主，以部門間橫向溝通為重點(diǎn)，較少涉及跨層級跨區(qū)域的應(yīng)急協(xié)調(diào)。此外，中央政府是這一時期災(zāi)害救援管理的主體，在遭遇重大突發(fā)事件時，會借助高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢，充分發(fā)揮集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和高效組織動員優(yōu)勢，采取準(zhǔn)軍事化的部署在全國范圍進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）縱向虛體—橫向虛體/實(shí)體混合協(xié)調(diào)模式（1978—2003）

改革開放后，隨著對外合作交流和社會流動性的增加，外部公共安全形勢變化較大，社會矛盾日益錯綜復(fù)雜，安全生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件以及有組織的跨國犯罪、恐怖活動等非傳統(tǒng)安全事件開始浮現(xiàn)，應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制也相應(yīng)進(jìn)行了較大調(diào)整變化。

1.橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量類型不斷增加。雖然這一時期應(yīng)急管理體制仍是以分災(zāi)種的條線管理為主，但大大增加了不同職能部門間的協(xié)調(diào)力度，各類橫向應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)開始大量出現(xiàn)，覆蓋領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。截至2003年底，與應(yīng)急管理相關(guān)的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就高達(dá)16個，其中，各類指揮部機(jī)構(gòu)7個、領(lǐng)導(dǎo)小組5個、委員會4個[10]。

國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般由國務(wù)院總理、副總理或國務(wù)委員等高層領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)，成員單位基本涵蓋國務(wù)院各部委。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)具體工作的協(xié)調(diào)落實(shí)，辦公室可單獨(dú)設(shè)立，也有設(shè)在職能部門內(nèi)部進(jìn)行合署辦公，如國家防汛抗旱總指揮部辦公室就設(shè)在水利部。

因缺乏法律規(guī)范約束，這一時期的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)往往是以完成任務(wù)目標(biāo)或事件處置為導(dǎo)向而設(shè)立，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與綜合考慮，“出一事件、設(shè)一機(jī)構(gòu)”是其典型特征。如1987年大興安嶺發(fā)生特大森林火災(zāi)，隨后成立了國家森林防火總指揮部。1989年，為響應(yīng)聯(lián)合國關(guān)于開展國際減災(zāi)十年活動的倡議，我國成立了中國國際減災(zāi)十年委員會，后于2000年更名為中國國際減災(zāi)委員會。1978年，中央決定把愛國衛(wèi)生運(yùn)動列為精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，隨即，各級愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會及其辦事機(jī)構(gòu)相繼恢復(fù)成立，指導(dǎo)開展群眾性衛(wèi)生運(yùn)動[11]。

2.協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏穩(wěn)定性。以任務(wù)完成和事件處置為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)設(shè)置，導(dǎo)致這一時期應(yīng)急協(xié)調(diào)過程注重突發(fā)事件事中處置環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，而忽視突發(fā)事件事前的監(jiān)測、防范與準(zhǔn)備工作的溝通協(xié)調(diào)。同時，應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的名稱、職能、數(shù)量也經(jīng)常發(fā)生變化，缺乏穩(wěn)定性和延續(xù)性，不利于各職能部門形成穩(wěn)固的溝通協(xié)調(diào)關(guān)系。如改革開放后，各類社會治安事件逐漸增多，為維護(hù)社會穩(wěn)定，中央決定于1980年3月設(shè)立中央政法委員會，將政法委作為黨委的一個工作部門，聯(lián)系、指導(dǎo)政法各部門工作。1988年5月，中央決定撤銷中央政法委員會，成立中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組。1990年3月，又恢復(fù)設(shè)立中央政法委員會。1991年，中央又設(shè)立社會治安綜合治理委員會，作為協(xié)助黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)組織全國社會治安綜合治理工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，下設(shè)辦公室，與中央政法委機(jī)關(guān)合署辦公。為加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管，國務(wù)院于1985年成立國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會，辦公室設(shè)在勞動人事部，1993年國務(wù)院決定撤銷該機(jī)構(gòu)設(shè)置。2001年3月，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會又恢復(fù)設(shè)立，辦公室設(shè)在國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，2003年3月，又再次撤銷機(jī)構(gòu)設(shè)置，并又于當(dāng)年10月重新恢復(fù)設(shè)立。

3.協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、交叉重疊。這一時期的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多、變動性較大，不同協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間普遍存在職責(zé)界定不清、交叉重疊甚至互相沖突的現(xiàn)象。如在自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)上，國家減災(zāi)委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國務(wù)院治淮領(lǐng)導(dǎo)小組和太湖治理領(lǐng)導(dǎo)小組等相關(guān)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)均負(fù)有相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，但彼此的職責(zé)分工并未有制度層面的清晰界定。在環(huán)境衛(wèi)生方面，中央愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會與國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會也同樣存在職責(zé)交叉重疊的情況。此外，為增加協(xié)調(diào)的權(quán)威性，各級應(yīng)急議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人大都由同級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，由于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)往往身兼數(shù)職，分身乏術(shù)，使得各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間本身也存在溝通協(xié)調(diào)問題，增加了溝通成本，也影響到議事協(xié)調(diào)功能的實(shí)際發(fā)揮，甚至出現(xiàn)“名存實(shí)亡”的現(xiàn)象[12]。

總體來看，這一歷史階段的應(yīng)急協(xié)調(diào)主體仍以非常設(shè)的各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為主，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組織形式較為松散、機(jī)構(gòu)與職能變動較快，缺乏穩(wěn)定性，屬于弱協(xié)調(diào)模式。但相較前一時期，應(yīng)急協(xié)調(diào)的范圍、力度均有所增強(qiáng)，各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)雖然不是常設(shè)機(jī)構(gòu)但通過新增協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量、擴(kuò)展協(xié)調(diào)領(lǐng)域、增加協(xié)調(diào)成員單位、高配議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人等多種方式來增強(qiáng)協(xié)調(diào)過程的權(quán)威性，橫向協(xié)調(diào)主體開始逐漸從虛體化向?qū)嶓w化運(yùn)作轉(zhuǎn)變，具有介于橫向虛體與橫向?qū)嶓w之間的混合協(xié)調(diào)特征。

（三）縱向虛體—橫向?qū)嶓w協(xié)調(diào)模式（2004—2017）

2003年，在取得抗擊非典疫情勝利后，我國開始推進(jìn)以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、機(jī)制、法制）為核心的應(yīng)急管理制度化、規(guī)范化建設(shè)，注重從單災(zāi)種、分類管理向強(qiáng)化全災(zāi)種、全過程的綜合管理轉(zhuǎn)變，逐漸形成以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。這一階段的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制也隨之進(jìn)行了較大調(diào)整，走向?qū)嶓w化是其重要特征。

1.精簡優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。改革開放后，各類應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，但也帶來了機(jī)構(gòu)龐雜、人浮于事、效率低下等一系列負(fù)面效應(yīng)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的清理整頓、精簡優(yōu)化成為這一時期應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制改革的重要內(nèi)容。

2007年，黨的十七大報告指出，“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題”。2008年，《國務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2008〕13號）進(jìn)一步明確規(guī)定，“凡工作可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)可以解決問題的，不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，涉及跨部門的事項(xiàng)，由主辦部門牽頭協(xié)調(diào)”。

在這一總體性改革指導(dǎo)原則下，我國應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅度的精簡優(yōu)化。一方面，撤銷部分職責(zé)重合交叉、協(xié)調(diào)功能發(fā)揮不暢或協(xié)調(diào)事項(xiàng)已完結(jié)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如撤銷國家處置劫機(jī)事件領(lǐng)導(dǎo)小組，工作由中國民用航空局承擔(dān);撤銷全國防治非典型肺炎指揮部，工作由衛(wèi)生部承擔(dān);撤銷國務(wù)院血吸蟲病防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，工作由衛(wèi)生部承擔(dān);撤銷全國防治高致病性禽流感指揮部，工作由農(nóng)業(yè)部承擔(dān)。另一方面，根據(jù)社會發(fā)展外部環(huán)境的變化，又新增了部分應(yīng)急議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)新興領(lǐng)域的應(yīng)急協(xié)調(diào)。如2004年新增國務(wù)院防治艾滋病工作委員會，2006年新增國家森林防火指揮部，2009年設(shè)立全國中小學(xué)校舍安全工程領(lǐng)導(dǎo)小組，2010年成立國務(wù)院食品安全委員會等。

2.依托實(shí)體機(jī)構(gòu)加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)。2007年，新頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。為加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（國務(wù)院總值班室），承擔(dān)國務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作職能，履行值守應(yīng)急、信息匯總與綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。在常態(tài)管理中，國務(wù)院應(yīng)急辦還承擔(dān)“負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促檢查各?。▍^(qū)、市）人民政府、國務(wù)院各部門的應(yīng)急管理工作”的職責(zé)。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，國務(wù)院應(yīng)急辦協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)做好特別重大突發(fā)公共事件的監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、應(yīng)急保障、調(diào)查評估等相關(guān)工作。

各級地方政府也先后成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（應(yīng)急管理委員會或應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組）和辦事機(jī)構(gòu)（應(yīng)急管理辦公室，簡稱應(yīng)急辦）。大多數(shù)?。▍^(qū)、市）政府的應(yīng)急辦在機(jī)構(gòu)職能與組織設(shè)置上與國務(wù)院應(yīng)急辦基本保持一致。地方應(yīng)急辦一般設(shè)在地方政府辦公廳（室）內(nèi)，并加掛值班室的牌子，承擔(dān)應(yīng)急管理的日常工作和總值班工作。地方各級應(yīng)急辦一方面圍繞突發(fā)事件的預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建等應(yīng)急管理內(nèi)容建立健全相應(yīng)的工作機(jī)制;另一方面，承擔(dān)協(xié)調(diào)、督促檢查地方應(yīng)急管理職能部門的工作開展情況[13]。

各級政府應(yīng)急辦是常設(shè)的實(shí)體組織，有明確的工作職責(zé)、辦公場所以及人員編制的規(guī)定，雖然沒有指揮、調(diào)動應(yīng)急資源的權(quán)限，但其依托在各級政府辦公廳（室）內(nèi)，又承擔(dān)著值守應(yīng)急、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)以及督促檢查同級應(yīng)急管理職能部門的工作情況的職責(zé)，實(shí)際上發(fā)揮著重要的應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)功能，一定程度上解決了以往應(yīng)急管理協(xié)調(diào)中缺少自上而下橫向?qū)嶓w協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的問題。

3.聯(lián)席會議協(xié)調(diào)方式發(fā)展迅速。在中央嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置，推進(jìn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)精簡優(yōu)化的背景下，由主辦部門牽頭進(jìn)行跨部門協(xié)商的聯(lián)席會議形式開始出現(xiàn)。聯(lián)席會議是各成員單位自發(fā)按照共同商定的工作制度，及時溝通情況，協(xié)調(diào)不同意見，以推動某項(xiàng)任務(wù)順利落實(shí)的工作機(jī)制。依據(jù)聯(lián)席會議的層級，可分為部際聯(lián)席會議、地區(qū)聯(lián)席會議以及部門聯(lián)席會議等。聯(lián)席會議機(jī)制一般沒有固定常設(shè)的組織機(jī)構(gòu)和人員編制，而是根據(jù)工作需要定期或不定期召開全體會議，共同協(xié)商推進(jìn)某項(xiàng)工作。聯(lián)席會議機(jī)制的設(shè)立相對比較靈活，容易操作，除了部際聯(lián)席會議制度需要履行國務(wù)院報批手續(xù)外，大部分的部門間聯(lián)席會議機(jī)制往往都是牽頭部門和成員單位自行協(xié)商設(shè)立[14]。

聯(lián)席會議機(jī)制本質(zhì)上是一種成員單位之間自發(fā)合作的協(xié)調(diào)方式，協(xié)調(diào)內(nèi)容雖然沒有強(qiáng)制性，但通過聯(lián)席會議協(xié)商達(dá)成的共識，往往容易得到成員單位的遵守和執(zhí)行，是一種形式靈活、溝通效果較好的非正式協(xié)調(diào)機(jī)制。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這一時期與應(yīng)急管理相關(guān)的各類部際聯(lián)席會議制度就多達(dá)20個，涉及油氣田及輸油管道安全保護(hù)、境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)、危險化學(xué)品安全生產(chǎn)、全國打擊走私綜合治理、重特大生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究、煙花爆竹安全監(jiān)管、水環(huán)境綜合治理、防震減災(zāi)、全國社會救助部際聯(lián)席會議制度等多個領(lǐng)域。地方層面與跨部門間的聯(lián)席會議類型、數(shù)量則更多，發(fā)揮著強(qiáng)化橫向協(xié)調(diào)的重要功能。

4.跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)開始出現(xiàn)。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，突發(fā)事件影響的關(guān)聯(lián)性和衍生性不斷增強(qiáng)?？v向上，災(zāi)害事件的影響很容易超越單個行政層級的邊界;橫向上，各類風(fēng)險因素交織疊加，安全的邊界日趨模糊，影響范圍經(jīng)常突破單一行政區(qū)域邊界，僅依靠單一行政區(qū)域內(nèi)部門和資源來協(xié)調(diào)處置往往力不從心，加強(qiáng)跨區(qū)域、跨部門的應(yīng)急協(xié)調(diào)顯得十分必要。

自2004年起，長三角、泛珠三角、京津冀等地方政府在自愿合作的基礎(chǔ)上，積極探索建立多層次、多形式的跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制。如長三角地區(qū)將區(qū)域應(yīng)急合作納入長三角區(qū)域合作整體發(fā)展框架并形成決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層的“三級運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合”的區(qū)域合作機(jī)制，三省一市有關(guān)職能部門圍繞影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重大問題建立了定期溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)席會議制度。如2014年，三省一市成立長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享、污染聯(lián)防聯(lián)治;2016年，三省一市和環(huán)境保護(hù)部等12個部委新組建了長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制，并印發(fā)了《長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制工作章程》，區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)開始走向制度化。珠江三角洲地區(qū)也以區(qū)域政府合作機(jī)制為基礎(chǔ)，于2009年起分別建立了粵澳地區(qū)、珠三角地區(qū)（九個城市）以及泛珠三角區(qū)域（九省、區(qū)）的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，圍繞信息通報、資源共享、協(xié)同處置、聯(lián)合演練等多個方面，加強(qiáng)區(qū)域應(yīng)急管理合作與聯(lián)動。此外，京津冀及周邊地區(qū)也相繼建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，探索跨地區(qū)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，提高區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作整體效能[15]。

跨區(qū)域的地方應(yīng)急合作構(gòu)建了一個動態(tài)和開放式的治理網(wǎng)絡(luò)，它可以根據(jù)應(yīng)對不同突發(fā)事件的需要而靈活改變區(qū)域協(xié)調(diào)的范圍、事項(xiàng)及參與主體，從而形成復(fù)合性、多層次的協(xié)調(diào)機(jī)制，有利于化解單一地方政府在應(yīng)對跨區(qū)域突發(fā)事件中的資源和能力不足的困境。

總體來看，這一階段的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制呈現(xiàn)出“虛”“實(shí)”結(jié)合的特征，既有等級式的組織協(xié)調(diào)也有自愿自主式的合作協(xié)調(diào)。“實(shí)”的方面表現(xiàn)為開始出現(xiàn)依托各級政府應(yīng)急辦這一具有明確法定職責(zé)的實(shí)體機(jī)構(gòu)來強(qiáng)化橫向協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)主體從虛體走向?qū)嶓w化運(yùn)作;“虛”是指建立在自愿合作基礎(chǔ)上的聯(lián)席會議機(jī)制、區(qū)域間合作協(xié)議等多種協(xié)調(diào)方式也相繼出現(xiàn)，成為橫向協(xié)調(diào)方式的有益補(bǔ)充。由各級應(yīng)急辦承擔(dān)橫向協(xié)調(diào)職責(zé)有利于克服分散管理體制下缺少綜合協(xié)調(diào)部門的不足，實(shí)體化的運(yùn)作也有利于各職能部門建立長期穩(wěn)固的協(xié)作關(guān)系。

（四）縱向?qū)嶓w—橫向虛體協(xié)調(diào)模式（2018—）

2018年，依據(jù)十三屆全國人大一次會議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》和中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的總體部署，我國應(yīng)急管理組織體系實(shí)行大部委制，推進(jìn)應(yīng)急管理職能部門與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)整合，組建新的應(yīng)急管理部，整合了原先分散在九個職能部門和四個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的相關(guān)應(yīng)急管理職能，成為國家層面應(yīng)急管理的總牽頭協(xié)調(diào)部門，代表中央統(tǒng)一應(yīng)急響應(yīng)支援或作為指揮部協(xié)作中央處置突發(fā)事件。應(yīng)急管理部的組建是對傳統(tǒng)應(yīng)急管理理念與應(yīng)急組織體系的一次重大變革，標(biāo)志著我國應(yīng)急協(xié)調(diào)過程開始由核心職能部門的集中統(tǒng)一管理來替代過去多部門、多形式的分散協(xié)調(diào);從分災(zāi)種的分類管理走向全災(zāi)種、全過程的綜合管理。改革后，應(yīng)急協(xié)調(diào)過程呈現(xiàn)以下特征：

1.以集中管理替代分散協(xié)調(diào)。長期以來，我國雖然通過設(shè)立各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、政府應(yīng)急管理辦公室、聯(lián)席會議機(jī)制、臨時性指揮機(jī)構(gòu)、跨區(qū)域的應(yīng)急合作協(xié)議等多種方式，來解決跨層級、跨部門的應(yīng)急協(xié)調(diào)障礙，但始終無法克服應(yīng)急管理職能過于分散所帶來的管理碎片化的困境。不同協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間也容易產(chǎn)生職責(zé)不清晰、多頭管理、協(xié)調(diào)效率低下等內(nèi)耗問題，且協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能多變、缺乏穩(wěn)定性。突發(fā)事件的跨界性和衍生性也越來越需要應(yīng)急管理體制實(shí)現(xiàn)從過去的單災(zāi)種分類管理向全災(zāi)種、全過程的綜合管理轉(zhuǎn)變。

應(yīng)急管理部的成立在應(yīng)急規(guī)劃、應(yīng)急職能和應(yīng)急隊(duì)伍方面實(shí)現(xiàn)了從分散管理到集中領(lǐng)導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。在應(yīng)急規(guī)劃上，應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)組織編制國家應(yīng)急體系建設(shè)、安全生產(chǎn)和綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，起草相關(guān)法律法規(guī)草案，組織編制國家總體應(yīng)急預(yù)案和安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類專項(xiàng)預(yù)案，綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案銜接工作等，改變了過去由各職能部門負(fù)責(zé)應(yīng)急規(guī)劃、應(yīng)急法規(guī)建設(shè)的分散管理狀況[16]。在應(yīng)急職能整合方面，應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類等突發(fā)事件應(yīng)急救援，承擔(dān)國家應(yīng)對特別重大災(zāi)害指揮部工作，協(xié)助黨中央、國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)組織特別重大災(zāi)害應(yīng)急處置工作，發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮的綜合協(xié)調(diào)作用。在應(yīng)急隊(duì)伍整合上，應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌消防、森林和草原火災(zāi)撲救、抗洪搶險、地震和地質(zhì)災(zāi)害救援、生產(chǎn)安全事故救援等專業(yè)應(yīng)急救援力量建設(shè)，建立應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，銜接解放軍和武警部隊(duì)等救援力量參與應(yīng)急救援。

由應(yīng)急管理部來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)應(yīng)急規(guī)劃、應(yīng)急職能、應(yīng)急力量有三方面的優(yōu)勢：一是有利于加強(qiáng)突發(fā)事件的信息共享與應(yīng)急資源整合，實(shí)現(xiàn)從過去單災(zāi)種應(yīng)對向綜合防災(zāi)減災(zāi)轉(zhuǎn)變。二是減少了溝通協(xié)調(diào)部門，從過去沒有隸屬關(guān)系的跨部門協(xié)調(diào)變成同一職能部門內(nèi)組織分工的合作協(xié)調(diào)，簡化了協(xié)調(diào)過程，提升了協(xié)調(diào)效率。三是由應(yīng)急管理部統(tǒng)一管理綜合應(yīng)急救援力量，有利于保持隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的持續(xù)積累，形成一支穩(wěn)定高素質(zhì)的專業(yè)化應(yīng)急救援力量。

2.從非制度化協(xié)調(diào)向制度化協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。應(yīng)急管理部成立之前，應(yīng)急協(xié)調(diào)的牽頭主要依賴各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或者是依托各級政府辦公廳（室）內(nèi)設(shè)的應(yīng)急辦來組織實(shí)施，往往是針對特定事件或特定區(qū)域而展開，應(yīng)急管理的具體職能、應(yīng)急力量和應(yīng)急資源仍然高度分散在各條線職能部門，協(xié)調(diào)過程具有分散化、臨時性和非制度化特征，協(xié)調(diào)方式要么依賴高層級行政首長的行政權(quán)威來保障，要么借助行政組織內(nèi)樞紐部門的綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢，甚至是利用熟人熟面孔的個體化方式來輔助實(shí)施，難以形成穩(wěn)定的常態(tài)化、制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制。

應(yīng)急管理部組建后，應(yīng)急協(xié)調(diào)關(guān)系開始從過去的非制度化協(xié)調(diào)逐漸向制度化協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變有三個支撐因素：一是組織權(quán)威性與合法性。應(yīng)急管理部組建伊始，便從組織設(shè)計(jì)層面明確了其對自然災(zāi)害類和事故災(zāi)難類突發(fā)事件的統(tǒng)籌管理職責(zé)以及對公共衛(wèi)生、社會安全事件等其他突發(fā)事件的協(xié)同應(yīng)對職責(zé)，致力于構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系。由此，應(yīng)急管理部被賦予統(tǒng)籌應(yīng)急管理各項(xiàng)工作的組織權(quán)威性和合法性，組織間的協(xié)調(diào)關(guān)系可通過正式的科層組織權(quán)威和制度化的規(guī)則體系來保障實(shí)施。二是職能合并與資源整合。應(yīng)急管理部借助對條線部門分散應(yīng)急管理職能的整合以及對綜合性常備應(yīng)急救援力量的統(tǒng)一管理，為開展跨部門、跨層級的應(yīng)急協(xié)調(diào)提供了現(xiàn)實(shí)支撐，協(xié)調(diào)過程從原先的跨部門協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)橥唤M織部門內(nèi)不同部門的合作分工，不再過多依賴外部資源開展協(xié)調(diào)。三是健全的組織體系。從國務(wù)院的應(yīng)急管理部至地方應(yīng)急管理廳（局）的自上而下對口機(jī)構(gòu)設(shè)置，為其開展綜合應(yīng)急協(xié)調(diào)奠定了組織基礎(chǔ)，組織體系的完整性和上下一致性，有利于組織各項(xiàng)命令指示的順利貫徹執(zhí)行。

3.職責(zé)分工模糊與協(xié)調(diào)權(quán)威性不足并存。首先，應(yīng)急管理部雖然整合了多個職能部門和相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)，但與其他部委的橫向應(yīng)急管理職責(zé)分工依然存在模糊地帶和交叉管理的問題。如應(yīng)急管理部與自然資源部、水利部、國家林業(yè)和草原局、國家地震局等部門在自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)方面的職責(zé)分工仍存在較大的模糊性。應(yīng)急管理部負(fù)有組織編制國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、安全生產(chǎn)類與自然災(zāi)害類專項(xiàng)預(yù)案，指導(dǎo)協(xié)調(diào)相關(guān)部門做好森林和草原火災(zāi)、水旱災(zāi)害、地震和地質(zhì)災(zāi)害等防治工作的職責(zé)，但上述職責(zé)與條線職能部門的邊界并未清晰界定[16]。具體災(zāi)害防治工作仍主要由條線職能部門落實(shí)，應(yīng)急管理部缺少相應(yīng)的技術(shù)條件和人員支撐，在自然災(zāi)害信息獲取和監(jiān)測預(yù)警方面，應(yīng)急管理部均高度依賴中國氣象局、自然資源部等相關(guān)條線職能部門。此外，應(yīng)急管理部與國家糧食和物資儲備局在中央救災(zāi)物資儲備方面的職責(zé)分工，與生態(tài)環(huán)境部在環(huán)境污染類突發(fā)事件應(yīng)對方面的職責(zé)分工，與國家衛(wèi)生健康委員會、國家市場監(jiān)督管理總局等部門在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件方面的職責(zé)分工，與公安部等部門在社會安全事件應(yīng)對方面的職責(zé)分工上均存在交叉和模糊地帶。

其次，在協(xié)調(diào)權(quán)威性上，應(yīng)急管理部自身也面臨一些困境。原先的應(yīng)急協(xié)調(diào)權(quán)威性主要是借助第三方資源來輔助實(shí)施，如充分利用高層級行政首長的行政權(quán)威或依托各級政府辦公廳（室）的綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢來進(jìn)行跨部門協(xié)調(diào)。應(yīng)急管理部的組建試圖將過去依賴第三方資源的借力協(xié)調(diào)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽繌?qiáng)力核心職能部門的主體協(xié)調(diào)模式，在現(xiàn)實(shí)可操作性上有困境?？茖咏M織體系中的協(xié)調(diào)一般遵循的是高位協(xié)調(diào)原則，自上而下式協(xié)調(diào)較易開展，而平級協(xié)調(diào)往往因不具備開展協(xié)調(diào)的權(quán)威性、資源條件和能力基礎(chǔ)，會遇到諸多協(xié)調(diào)不暢的難題。應(yīng)急管理部雖負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)急管理各項(xiàng)活動的職責(zé)，但與其他部委是平級的部門關(guān)系，地方各級應(yīng)急管理廳（局）與地方其他應(yīng)急管理職能部門也是平級關(guān)系，協(xié)調(diào)過程缺乏足夠的組織權(quán)威和必要的資源條件支撐。

總體看，新時期的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制試圖通過組建大部委制的應(yīng)急管理主責(zé)部門，以應(yīng)急職責(zé)、應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急資源的高度整合與集中管理來替代原先分散的跨部門溝通協(xié)調(diào)。組建綜合性的應(yīng)急管理主責(zé)部門有利于將復(fù)雜的跨部門協(xié)調(diào)過程簡化為主責(zé)部門內(nèi)不同部門的分工合作關(guān)系，減少溝通環(huán)節(jié)，提升協(xié)調(diào)效率。但在改革中，也面臨應(yīng)急管理主責(zé)部門與其他應(yīng)急管理職能部門的職責(zé)分工劃分以及應(yīng)急管理主責(zé)部門的協(xié)調(diào)權(quán)威性問題。

四、結(jié)論與討論

（一）應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的演進(jìn)軌跡

中華人民共和國成立以來，我國應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制總體上經(jīng)歷了從分災(zāi)種分類管理為主、橫向協(xié)調(diào)為輔的弱協(xié)調(diào)逐漸過渡到強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、推動條塊結(jié)合的綜合協(xié)調(diào)的動態(tài)演變過程，這一過程具有以下幾方面特征：

一是從注重分類管理到強(qiáng)化集中協(xié)調(diào)。中華人民共和國成立至改革開放初，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、戶籍制度等社會政治經(jīng)濟(jì)等因素制約，這一時期的社會流動性相對較小，各類災(zāi)害影響的關(guān)聯(lián)性、傳導(dǎo)性有限，需要跨層級、跨部門協(xié)調(diào)的事項(xiàng)也不多，災(zāi)害管理以單災(zāi)種、特定區(qū)域的災(zāi)害應(yīng)對為主。因此，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，我國實(shí)行的是以強(qiáng)化職能部門分類管理為主、綜合協(xié)調(diào)為輔的應(yīng)急管理體制。雖然在國家層面也設(shè)置了若干議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)，但協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少、協(xié)調(diào)的職責(zé)規(guī)定較模糊、協(xié)調(diào)功能的作用發(fā)揮也不明顯，且機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能不穩(wěn)定。

與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相對應(yīng)，這一時期災(zāi)害管理的主體是中央政府，地方更多是配合和貫徹執(zhí)行中央的救災(zāi)安排，自上而下的政治與社會動員、準(zhǔn)軍事化的行動安排是災(zāi)害管理過程的典型特征，具有強(qiáng)制性的命令—服從關(guān)系很大程度上替代了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的橫向協(xié)調(diào)功能[17]。

改革開放后，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以及社會流動性的增加，各類突發(fā)事件影響的衍生性和擴(kuò)散性日趨明顯，突發(fā)事件處置越來越需要跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同應(yīng)對。因此，在優(yōu)化分類管理基礎(chǔ)上，一系列以強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)為目的協(xié)調(diào)機(jī)制、方式相繼建立，如設(shè)立各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、建立聯(lián)席會議機(jī)制、成立應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)、簽署府際合作協(xié)議以及組建大部委制的應(yīng)急管理部等，協(xié)調(diào)方式逐漸從非制度化協(xié)調(diào)向制度化協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)從非常設(shè)機(jī)構(gòu)向常設(shè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變、協(xié)調(diào)范圍從跨部門協(xié)調(diào)向跨區(qū)域協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變、協(xié)調(diào)過程從強(qiáng)制命令式向自愿合作式轉(zhuǎn)變。

二是從虛體協(xié)調(diào)走向?qū)嶓w協(xié)調(diào)。中華人民共和國成立后的相當(dāng)長時期內(nèi)，與分類災(zāi)害管理體制相適應(yīng)，我國應(yīng)急協(xié)調(diào)是以虛體協(xié)調(diào)機(jī)制為主，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)形式多樣如各類委員會、指揮部、領(lǐng)導(dǎo)小組等，這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在數(shù)量、名稱、人員和職責(zé)上經(jīng)常反復(fù)變化，也沒有固定編制人員和辦公場所，同一議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人往往也在其他議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)身兼數(shù)職，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間經(jīng)常存在職責(zé)不清的弊端。2003年抗擊非典事件后，我國開始推進(jìn)以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系建設(shè)，逐漸形成了依托各級政府辦公廳（室）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理辦公室來承擔(dān)應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，這標(biāo)志著應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制開始從虛體協(xié)調(diào)向?qū)嶓w協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，相對穩(wěn)固的跨部門溝通協(xié)調(diào)關(guān)系逐漸形成。2018年，新組建的應(yīng)急管理部整合了過去分散在諸多職能部門和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了從分散協(xié)調(diào)向集中統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，逐漸形成以縱向?qū)嶓w協(xié)調(diào)為主，橫向虛體協(xié)調(diào)為輔的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制。從虛體協(xié)調(diào)向?qū)嶓w協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變，有利于構(gòu)建制度化常態(tài)化的協(xié)調(diào)關(guān)系，增強(qiáng)協(xié)調(diào)過程的權(quán)威性，也有利于精簡協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、減少溝通環(huán)節(jié)、提升協(xié)調(diào)效率。

三是從跨部門協(xié)調(diào)到多層次協(xié)調(diào)。中華人民共和國成立到改革開放初期，我國應(yīng)急協(xié)調(diào)以跨部門協(xié)調(diào)為主，較少涉及到跨區(qū)域協(xié)調(diào)以及政府與企業(yè)、政府與社會組織、軍隊(duì)與地方、國內(nèi)與國際社會等方面的應(yīng)急協(xié)調(diào)合作。改革開放后，隨著外部公共安全環(huán)境的變化，我國應(yīng)急協(xié)調(diào)的范圍、對象、形式開始從單一走向多元。在原先跨部門協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，地方層面開始出現(xiàn)基于自愿合作、互惠共贏原則開展的跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)，如長三角、珠三角、京津冀等城市群簽署的應(yīng)急區(qū)域聯(lián)動合作協(xié)議。

在軍地協(xié)作方面，開始從應(yīng)急指揮協(xié)同向應(yīng)急救援力量整合發(fā)展。應(yīng)急管理部組建之前的軍地協(xié)作更多是應(yīng)急指揮層面的協(xié)作，解放軍、武警部隊(duì)在突發(fā)事件應(yīng)急救援中納入政府統(tǒng)一指揮，各級指揮員參與應(yīng)急指揮部開展軍地聯(lián)合指揮。應(yīng)急管理部組建后，不僅保留了戰(zhàn)時狀況下的軍地聯(lián)合指揮協(xié)作方式，還實(shí)現(xiàn)了常態(tài)管理下的應(yīng)急救援力量的整合，將公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)與安全生產(chǎn)救援隊(duì)伍整合為一支綜合性常備應(yīng)急救援力量，接受應(yīng)急管理部的統(tǒng)一管理。同時，我國應(yīng)急協(xié)調(diào)的范圍開始從國內(nèi)向國際發(fā)展，逐漸加強(qiáng)了同國際社會的應(yīng)急交流合作，涉及防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救助、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、應(yīng)急技術(shù)、應(yīng)急培訓(xùn)等多個領(lǐng)域。此外，應(yīng)急協(xié)調(diào)的對象也逐漸從體制內(nèi)向體制外轉(zhuǎn)變，政府與企業(yè)、社會組織在多個領(lǐng)域開展了多層次的靈活協(xié)作，如應(yīng)急資源整合、災(zāi)后恢復(fù)重建、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，大大拓展了應(yīng)急協(xié)調(diào)的對象范疇。

（二）應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的未來發(fā)展

應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的選擇是一個受多重變量影響的過程，與央地關(guān)系、外部災(zāi)害環(huán)境、社會發(fā)展階段、社會流動性以及一國的經(jīng)濟(jì)政治體制等因素均高度相關(guān)，是一個動態(tài)調(diào)整的過程，應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制未來在以下方面可能會逐漸強(qiáng)化：

一是多層次、寬領(lǐng)域的綜合協(xié)調(diào)會加強(qiáng)。災(zāi)害環(huán)境與災(zāi)害影響的復(fù)雜性決定了應(yīng)急協(xié)調(diào)過程的多面性，不僅要實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理?xiàng)l與塊職能部門的內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動，也會涉及到與外部社會組織、市場組織、軍隊(duì)乃至國際機(jī)構(gòu)的合作。這種跨區(qū)域跨界的應(yīng)急協(xié)調(diào)會隨著社會交往與社會流動性的加劇而更加頻繁，客觀上需要我們統(tǒng)籌好內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)的關(guān)系。我國目前在地區(qū)間、軍地間、條塊間的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制總體上還處于碎片化狀況，協(xié)調(diào)機(jī)制類型較單一、協(xié)調(diào)聯(lián)動的覆蓋面較窄、協(xié)作的密切程度不高，應(yīng)急處置環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)聯(lián)動較多而事前的應(yīng)急預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警方面的合作較少。未來需要加大部門間、條塊間、地區(qū)間、軍地間、政社、政企以及國內(nèi)與國際等多領(lǐng)域、多層次的跨域合作，創(chuàng)新協(xié)調(diào)方式，涵蓋突發(fā)事件事前、事中、事后全過程，真正構(gòu)筑起機(jī)制靈活、多層次、全方位、寬領(lǐng)域、立體化的應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)[18]。

二是應(yīng)急協(xié)調(diào)的制度化水平不斷提升。建立健全應(yīng)急協(xié)調(diào)法律法規(guī)，使應(yīng)急協(xié)調(diào)過程走向規(guī)范化、制度化軌道，是應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)展的重要方向。如美國的《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》（EMAC）就以法律的形式規(guī)定了跨州區(qū)域應(yīng)急協(xié)作的基本框架[19]。我國目前尚未出臺有關(guān)跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)方面的法律規(guī)范，各地、各部門應(yīng)急協(xié)調(diào)的手段方式差異化較大，制度化和非制度化協(xié)調(diào)方式并存，臨時性合作與碎片化特征明顯，缺乏制度化的規(guī)范協(xié)調(diào)。未來，需要在應(yīng)急信息共享、預(yù)案管理、資源整合、隊(duì)伍互助、協(xié)同處置、應(yīng)急演練等多個領(lǐng)域推進(jìn)應(yīng)急協(xié)調(diào)的制度化建設(shè)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動意識，提升應(yīng)急協(xié)調(diào)過程的規(guī)范化水平。

三是應(yīng)急協(xié)調(diào)權(quán)威資源的法定化。有效的應(yīng)急協(xié)調(diào)離不開權(quán)威性資源的支撐，無論是實(shí)體協(xié)調(diào)機(jī)制還是虛體協(xié)調(diào)機(jī)制都面臨著如何構(gòu)筑協(xié)調(diào)權(quán)威性資源的難題。權(quán)威性資源的構(gòu)成類型多樣，如科層組織體系的等級權(quán)威性資源、高層行政首長的顯性權(quán)威資源、行政體系內(nèi)核心樞紐部門的組織優(yōu)勢資源以及其他非制度化的協(xié)調(diào)資源等。我國過去的應(yīng)急協(xié)調(diào)過程較為依賴行政首長的“顯性權(quán)威”和各級政府辦公廳（室）系統(tǒng)的“隱性權(quán)威”，權(quán)威資源個體化、非法定化特征明顯，協(xié)調(diào)成本較高且具有較強(qiáng)的不穩(wěn)定性。有效的應(yīng)急協(xié)調(diào)應(yīng)建立在組織職責(zé)分工清晰基礎(chǔ)上，從依賴個體化的權(quán)威資源向依靠法定化的權(quán)威資源轉(zhuǎn)變，從依賴核心職能部門的行政協(xié)調(diào)向法定化、制度化的協(xié)調(diào)方式轉(zhuǎn)變。

四是實(shí)體與虛體協(xié)調(diào)方式的綜合運(yùn)用。有效的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制離不開協(xié)調(diào)方式的選擇，集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與自主分散管理是協(xié)調(diào)方式差異的關(guān)鍵。集中統(tǒng)一是夯實(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)威性的重要保障，有利于信息的及時上傳下達(dá)、資源的快速整合和有效的統(tǒng)一指揮，這是實(shí)體協(xié)調(diào)方式的優(yōu)勢所在。但面對地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度懸殊、災(zāi)害環(huán)境復(fù)雜多樣的地方實(shí)際，賦予地方適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，鼓勵和允許地方根據(jù)實(shí)際，自主設(shè)置若干橫向虛體應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，開展靈活多樣的應(yīng)急協(xié)調(diào)方式，避免簡單的“一刀切”和“整齊劃一”，也是十分必要的。實(shí)體協(xié)調(diào)與虛體協(xié)調(diào)不是簡單的對立、替代的關(guān)系而是各有優(yōu)劣、互為補(bǔ)充的關(guān)系，不同發(fā)展階段應(yīng)各有所側(cè)重。

參考文獻(xiàn)

[1] ?周志忍，蔣敏娟.中國政府跨部門協(xié)同機(jī)制探析——一個敘事與診斷框架[J].公共行政評論，2013（1）：91-117+170.

[2] ?張成福，李昊城，李丹婷.政府橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的國際經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)化策略[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2012（5）：11-14.

[3] ?鐘開斌.從強(qiáng)制到自主：中國應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展與演變[J].中國行政管理，2014（8）：115-119.

[4] ?張海波，童星.公共危機(jī)治理與問責(zé)制[J].政治學(xué)研究，2010（2）：50-55.

[5] ?周望.超越議事協(xié)調(diào)：領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行邏輯及模式分化[J].中國行政管理，2018（3）：113-117.

[6] ?鐘開斌.中國應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的演進(jìn)與發(fā)展： 基于協(xié)調(diào)視角的觀察[J].公共管理與政策評論，2018（6）：21-36.

[7] ?鄭功成.應(yīng)急管理部與災(zāi)害管理體制重構(gòu)[J].中國減災(zāi)，2018（9）：17.

[8] ?方樟順.周恩來與防震減災(zāi)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1995：67

[9] ?薛瀾.中國應(yīng)急管理系統(tǒng)的演變[J].行政管理改革，2010（8）：22-24.

[10] ?國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，孫曉郁，蔣省三，等.我國應(yīng)急管理行政體制存在的問題和完善思路[J].中國發(fā)展觀察，2008（3）：4-6.

[11] ?鐘開斌.回顧與前瞻：中國應(yīng)急管理體系建設(shè)[J].政治學(xué)研究，2009（1）：78-88.

[12] ?曹麗媛.建國以來中央政府部際協(xié)調(diào)的歷史演進(jìn)、基本經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].南京社會科學(xué)，2013（3）：126-133.

[13] ?張海波，童星.中國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化[J].中國社會科學(xué)，2015（3）：58-84+206.

[14] ?朱春奎，毛萬磊.議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議：中國政府部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制研究[J].行政論壇，2015（6）：39-44.

[15] ?滕五曉，王清，夏劍霞.危機(jī)應(yīng)對的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動模式研究[J].社會科學(xué)，2010（7）：63-68+189.

[16] ?王宏偉.現(xiàn)代應(yīng)急管理理念下我國應(yīng)急管理部的組建： 意義、挑戰(zhàn)與對策[J].安全，2018（5）：1-6.

[17] ?雷尚清.應(yīng)急管理中的黨政結(jié)構(gòu)[J].南京社會科學(xué)，2017（7）：90-96+127.

[18] ?童星，陶鵬.論我國應(yīng)急管理機(jī)制的創(chuàng)新——基于源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的理念[J].江海學(xué)刊，2013（2）：111-117.

[19] ?J.P.William.Emergency Management：A Challenge For Public Administration[J].Public Administration Review， Vol 5， 1985： 3-7.

Classification， Evolution and Operation Process of Emergency Coordination Mechanism：

Based on the Perspective of Coordinating Subject and Mode

Tao Zhen

（Public Managment Teaching and Research Department， The Party School of Shanghai Committee of

C.P.C， Shanghai， 200233）

Abstract： According to the two variables of coordinating subject and mode， vertical and horizontal dimensions， this paper constructs a classification framework of emergency coordinating mechanism based on "subject-mode". Emergency coordination mechanism is divided into four ideal types： horizontal virtual body of longitudinal entity， horizontal virtual body of longitudinal entity， horizontal entity of vertical entity and horizontal virtual body of longitudinal entity.This framework is used to analyze the development process of China's emergency coordination mechanism. It is found that from 1949 to 1978， China implemented a vertical virtual body horizontal virtual body coordination model， which is mainly based on vertical classification management and supplemented by horizontal coordination.From 1978 to 2003， a mixed model between vertical virtual body and horizontal virtual body and vertical virtual body and horizontal entity was implemented， which relied on various deliberative and coordinating bodies to strengthen horizontal coordination.From 2004 to 2017， the horizontal coordination mainly relies on the substantive government emergency management agencies at all levels. After 2018， relying on the emergency management department to integrate the decentralized emergency responsibilities and emergency teams， strengthen the centralized coordination， and implement the vertical entity and horizontal virtual body coordination mode.On the whole， China's emergency coordination mechanism shows the characteristics of evolution from focusing on classified management to strengthening comprehensive coordination， from virtual coordination to entity coordination.

Key Words： Emergency coordination; Coordination body; Coordination mode; Classification; Historical evolution