文_江治強

（作者系民政部政策研究中心研究員、研究二室主任）

（責(zé)任編輯 呂紅娟）

黨的十九屆四中全會提出，要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制”。在脫貧攻堅即將收官之際，“相對貧困”的概念在黨的全會決定中第一次提出意義重大，為我國全面建成小康社會后的貧困治理指明了方向。

一、從絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困是人類貧困治理的趨勢

緩解乃至消除貧困是現(xiàn)代國家實現(xiàn)發(fā)展的重要任務(wù)。從歷史的視角看，從英國率先頒布濟貧法，到西方國家探索建立社會保險制度和福利國家體制，從單個國家的反貧困到世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際組織積極倡導(dǎo)和參與其中，人類與貧困作斗爭的歷史大體經(jīng)歷了絕對貧困和相對貧困各占主流的兩個階段。

絕對貧困占主流的時期主要發(fā)生在工業(yè)化社會早期。當(dāng)時，很多國家住房、醫(yī)療衛(wèi)生條件落后，不時遭受災(zāi)害、疾病、饑餓等問題的困擾，為解決國民基本生計問題，絕對貧困概念應(yīng)運而生。絕對貧困被界定為不能滿足人的基本需要的狀態(tài)，按照英國學(xué)者郎特里對“基本需要”的界定，當(dāng)人們無法滿足維持生命的卡路里或營養(yǎng)攝入的需要時即為絕對貧困。隨著社會的發(fā)展，人們又將“基本需要”提升為較高層次的“符合社會可以接受”的基本需要。但總的看，絕對貧困主要是物質(zhì)生活資料短缺不能滿足衣、食、住、行等基本需要的一種社會狀況。

基于絕對貧困的界定，20世紀初，英國采取“市場菜籃子法”對社會成員維持最低生活所需的貨幣預(yù)算進行估算，提出了劃定貧困人口的絕對貧困線；1963年，美國基于對基本需求內(nèi)容的擴展提出了“歐桑斯基標準”，并以此推出相關(guān)政策宣布向貧困開戰(zhàn)；20世紀90年代，世界銀行收集考察了86個國家的貧困線，提出了維持最低生活的“1美元／天”標準，為發(fā)展中國家提供了一個貧困程度和減貧成效比較的統(tǒng)一標準。中國早在1986年借鑒絕對貧困的概念，以每人每天2100大卡熱量的最低營養(yǎng)需求為基準制定了農(nóng)村貧困標準，開啟了大規(guī)模的農(nóng)村扶貧行動。在饑餓、災(zāi)荒、疾病等災(zāi)難面前，“絕對貧困”概念的提出和付諸反貧困的實踐，極大增強了各國反貧困行動的針對性。

然而，隨著各國對發(fā)展和民生福祉追求的不斷提高，絕對貧困的界定特別是按照“營養(yǎng)”或“最低需求”來考量貧困的缺陷逐漸被人們所發(fā)現(xiàn)。絕對貧困概念的主要缺陷，一是只關(guān)注到“貧”的表現(xiàn)和結(jié)果，而忽略了造成“困”的深層次原因；二是忽略了貧窮與人的生命周期之間的關(guān)系；三是模糊了人的生存的必要條件與個人支出的界線，以及對潛在貧困問題缺少關(guān)照等。當(dāng)“絕對貧困”在一些后發(fā)國家廣泛流行的同時，一些經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家提出并實施了基于相對貧困的社會政策。所謂“相對貧困”，是基于這樣的現(xiàn)實考量，即“不管社會多富有，總有一部分人是社會中的低收入者”。如果絕對貧困是指家庭收入低于某個臨界值的情況，那么相對貧困則是相對于社會平均水平而言的貧困，它指的是家庭或個體所擁有的收入和資源雖然可以滿足基本生活需要，但不足以達到社會的平均水平。相對貧困概念的提出大大拓展了人們對貧困行動的認知。1979年，英國放棄了“菜籃子法”測算貧困線的做法，轉(zhuǎn)而采用相對貧困的定義，將家庭收入低于中位數(shù)收入60%定義為貧困，其他歐盟國家也普遍采用平均收入50%～60%的相對貧困標準來援助貧困的老年人、兒童、失業(yè)者等低收入脆弱群體。目前，發(fā)達國家普遍將相對貧困作為其推行反貧困政策的理論依據(jù)。

從絕對貧困過渡到相對貧困是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的結(jié)果。當(dāng)前，除了撒哈拉以南國家的整體性絕對貧困仍然較為嚴重之外，全球多數(shù)國家已經(jīng)基本解決了“赤貧者”的“匱乏”問題，貧困的主要矛盾發(fā)生了顯著變化。現(xiàn)代社會的貧困問題，如失業(yè)、資產(chǎn)性貧困、社會排斥等已經(jīng)取代了饑餓、疾病等絕對貧困時代的表現(xiàn)形式而成為新的貧困表現(xiàn)，因而絕對貧困的概念客觀上已經(jīng)無法滿足一些國家認識和應(yīng)對“豐裕社會”中的貧困問題。從絕對貧困向相對貧困過渡，也體現(xiàn)了人類對貧困本質(zhì)的共識。20世紀以來，無論是阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰儕Z理論、美國學(xué)者羅伯特·哈弗曼提出的資產(chǎn)貧困概念，還是聯(lián)合國開發(fā)計劃署倡導(dǎo)的多維貧困指數(shù)的方法，無不反映了相對貧困的理念。“相對貧困”概念聚焦于發(fā)展成果和社會福祉在全體社會成員中的分配與共享，從而對于優(yōu)化一個國家的收入分配結(jié)構(gòu)、改善社會階層關(guān)系有著重要指導(dǎo)意義。

二、中國貧困治理聚焦相對貧困的內(nèi)在動因

改革開放之初的中國是世界上貧困人口最多的國家之一。但是經(jīng)過改革開放40多年發(fā)展，中國消除了7億多人口的基本生計之憂，2020年全面建成小康社會的目標實現(xiàn)后，還將徹底擺脫絕對貧困，未來將主要面對相對貧困問題。

第一，轉(zhuǎn)向相對貧困是我國發(fā)展邁上更高階段的客觀要求。消除貧困既是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的必要條件，同時也受經(jīng)濟社會發(fā)展條件的制約。在我國全面建成小康社會之前，一方面，絕對貧困問題相對突出，對基本民生保障構(gòu)成的威脅較大，需要集中力量消除；另一方面，解決相對貧困問題的條件還不夠具備，反貧困行動必須先解決急難險重問題，再漸進瞄準更高的目標。從經(jīng)濟指標上看，2018年我國國內(nèi)經(jīng)濟總量達到13.6萬億美元、人均GDP首次超過9000美元，全國居民人均可支配收入中位數(shù)達到24336元，居民人均消費支出達到19853元，居民恩格爾系數(shù)降到28.4%。2019年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值預(yù)計將接近100億萬人民幣、人均將邁上1萬美元的臺階。這意味著我國已經(jīng)步入中高等收入國家行列，但人均GDP還僅是美國的1／6、日本的1／4、英國的1／5，人類發(fā)展指數(shù)排在世界80位以后。國際經(jīng)驗表明，在這樣一個階段上，不能僅僅關(guān)注絕對貧困，而應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向相對貧困，因為只有以保障和改善中低收入群體的民生為突破口，培育和擴大中等收入群體，增強社會穩(wěn)定發(fā)展的預(yù)期，才能為未來發(fā)展注入持久動力。

第二，轉(zhuǎn)向相對貧困是解決不平衡不充分的發(fā)展問題的客觀需要。緩解相對貧困，本質(zhì)是解決發(fā)展的公平性和充分性的問題。當(dāng)代中國，站在宏觀的角度上，相對貧困在一定程度上等同于“發(fā)展的不均衡”問題。解決相對貧困問題，就是要繼續(xù)促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展，從而減少地理空間上的發(fā)展不平衡帶來的居民生活水平上的不合理差距。從中觀角度上，相對貧困意味著“收入分配的不合理”問題。在告別絕對貧困之后，多數(shù)發(fā)達國家進而關(guān)注“豐裕中的貧困”問題，很大原因是國內(nèi)收入分配懸殊對本國社會穩(wěn)定和發(fā)展活力造成了影響。中國在1999年基尼指數(shù)達到39.23，2012年達到42.2，2017年城鄉(xiāng)居民可支配收入比達到2.7∶1，東西部居民人均收入比為1.66∶1，與此同時高低收入階層之間的收入差距不斷拉大，必須采取措施防止收入分配拉大趨勢擴大。在微觀角度上，相對貧困意味著一部分社會成員“生活質(zhì)量的不達標”問題。解決相對貧困的問題，就是要讓一部分中低收入群體全部達到基本生活水準以上，消除低收入家庭和個人在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面的困難。全面建成小康社會之后，解決發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡和不充分的問題，聚焦相對貧困就等于抓住了解決這些問題的切入點和突破口。

第三，從反貧困的目標任務(wù)看，消除相對貧困是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后中國反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的客觀要求。黨的十八大以來，我國全面實施精準脫貧戰(zhàn)略，對革命老區(qū)、集中連片貧困地區(qū)和民族邊遠地區(qū)，采取一系列非常規(guī)性舉措，持續(xù)加大扶貧開發(fā)力度，使農(nóng)村貧困人口連年大幅減少，實現(xiàn)了農(nóng)村從普遍貧困走向整體消除絕對貧困。2018年世界銀行發(fā)布的《中國系統(tǒng)性國別診斷》報告稱“中國在快速經(jīng)濟增長和減少貧困方面取得了‘史無前例的成就’”。整體性消除絕對貧困之后，我們要解決的重點問題不再是部分群眾的溫飽和基本生活條件的問題，而是以實現(xiàn)更高水平的生活質(zhì)量為目標，系統(tǒng)解決低于社會平均收入水平的社會成員如何共享公平優(yōu)質(zhì)的教育、平等的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會、合理公正的收入、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和更充分的社會保障等問題，這就需要中國反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向相對貧困。

三、建立解決相對貧困長效機制要注重系統(tǒng)治理

與消除絕對貧困不同，緩解相對貧困更加需要樹立系統(tǒng)治理的思維，關(guān)鍵是建立長效機制。

一是加強治理相對貧困的頂層設(shè)計。相對貧困是一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，貧困的治理不能靠一維政策工具來實現(xiàn)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記親自倡導(dǎo)和推動的精準扶貧精準脫貧方略，實際上是典型的系統(tǒng)貧困治理戰(zhàn)略。未來解決相對貧困問題，也必須樹立系統(tǒng)治理、綜合治理、協(xié)同治理的思路。一方面要將解決相對貧困的指導(dǎo)理念，有機融入城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域一體化發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新西部大開發(fā)戰(zhàn)略等國家層面總體戰(zhàn)略框架，在資源調(diào)配、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)力布局等方面統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)發(fā)展的不平衡問題；另一方面，加緊研究制定與農(nóng)村脫貧攻堅相接續(xù)的“后扶貧時代”綜合反貧困政策體系，包括完善初次分配體現(xiàn)效率、再分配彰顯公平和“第三次分配”有效補充的分配機制，健全有利于擴大勞動收入和有利于優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)的財政稅收政策，進一步補齊和完善就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會保障等制度政策中的空白點和薄弱點，逐步形成一套綜合應(yīng)對相對貧困的制度體系。

二是研究制定中國特色的相對貧困標準，加強相對貧困監(jiān)測預(yù)警。制定符合中國發(fā)展階段性特點的相對貧困線，進而以之瞄準貧困對象，是解決相對貧困問題的基本前提。劃定相對貧困線的一般做法是與社會平均收入一定比例相掛鉤。近年來，中國反映收入分配狀況的基尼系數(shù)一直處于國際警戒值，同時收入分配呈“矮金字塔”結(jié)構(gòu)，相對貧困標準不能定得過高，可以按照高于最低工資標準并按人均可支配收入的1/4到1/3的比例區(qū)間來劃定，人均收入水平較高的省份可以采用下限標準，人均收入水平較低省份采用相對高限標準。同時，建立全國低收入群體信息數(shù)據(jù)庫，運用聯(lián)合國開發(fā)計劃署推出的多維貧困指數(shù)的方法，加強對相對貧困群體生活質(zhì)量狀況的動態(tài)監(jiān)測預(yù)警，提高國家反貧困戰(zhàn)略的預(yù)見性和精準性。

三是構(gòu)建梯度民生保障政策體系。統(tǒng)籌扶貧開發(fā)與社會救助、社會福利、社會保險體系，建立以“赤貧”和特困群體兜底保障、一般低收入群體普惠保障、結(jié)構(gòu)性特殊貧困群體分類保障為主要特點的梯度民生保障機制。繼續(xù)發(fā)揮社會救助體系中低保、特困人員救助供養(yǎng)等制度的兜底作用，為脫離貧困的農(nóng)村貧困人口和城鄉(xiāng)無勞動力、無生活來源人口提供基本生活保障。進一步關(guān)注孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童、城鄉(xiāng)貧困老年人、零就業(yè)家庭、單親家庭、“失獨”家庭等特殊脆弱群體，擴大專項性社會救助、兒童福利和殘疾人福利等制度的覆蓋面，緩解低收入階層的結(jié)構(gòu)性貧困問題。加快長期護理保險制度建設(shè)，探索建立照料服務(wù)、康復(fù)護理、心理關(guān)愛等服務(wù)型民生保障制度。強化兜底性保障制度與普惠性保障制度、社會救助與社會福利、社會保險制度在政策、標準、管理和資源上的統(tǒng)籌、銜接和配套，形成反貧困整體合力。

四是加大公共財政投入，穩(wěn)步擴大社會安全網(wǎng)覆蓋面。按照世界銀行或OECD國家等較為流行的貧困標準，我國應(yīng)當(dāng)至少有20%的人口劃為相對貧困群體，其中，比照高收入國家社會安全網(wǎng)覆蓋的窮人占貧困人口的比重（據(jù)世界銀行2017年統(tǒng)計，社會安全網(wǎng)覆蓋的窮人的比重，中低收入國家的覆蓋率在36%、中高收入國家為61%，高收入國家為72%），社會安全網(wǎng)覆蓋的貧困人口至少應(yīng)當(dāng)達到六成。為此，應(yīng)當(dāng)逐步加大社會安全網(wǎng)公共財政投入力度，以此擴大社會政策覆蓋相對貧困人口的規(guī)模。目前，歐盟等發(fā)達國家用于社會安全網(wǎng)的財政投入一般占到GDP的30%左右。全面小康社會的目標實現(xiàn)后，我國將在未來30年內(nèi)邁上中等發(fā)達國家行列，與之相適應(yīng)，公共財政用于社會安全網(wǎng)的投入也應(yīng)提高到滿足相對貧困群體獲得社會平均生活水準的水平。