張紅

在近幾年的實(shí)踐中，很多單位對(duì)于內(nèi)控這項(xiàng)工作感到力不從心，不知該從何處著手，以及對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和“機(jī)會(huì)”的梳理不全面，制衡不足。介于這一情況，本文通過(guò)實(shí)際工作和調(diào)研總結(jié)出一套內(nèi)控建設(shè)的思路及方法。大致經(jīng)過(guò)如下兩個(gè)階段：一是內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)階段，二是制度優(yōu)化階段。

2012年11月29日，財(cái)政部印發(fā)財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行。從該規(guī)范執(zhí)行起至現(xiàn)在不過(guò)短短五年，可以說(shuō)我國(guó)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作剛剛起步，還有很大的發(fā)展空間，為了將此項(xiàng)工作落到實(shí)處，從2016年開始，財(cái)政部要求各行政事業(yè)單位展開了內(nèi)部控制工作的基礎(chǔ)測(cè)評(píng)工作，并從2017年到2019年每年編制內(nèi)部控制報(bào)告，梳理本單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，于2020年基本建成與國(guó)家治理體系與治理能力相適應(yīng)的，責(zé)權(quán)一致，制衡有效，運(yùn)行順暢，執(zhí)行有力，管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。

在近幾年的實(shí)踐中，很多單位對(duì)于內(nèi)控這項(xiàng)工作感到力不從心，不知該從何處著手，以及對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和“機(jī)會(huì)”的梳理不全面，制衡不足。介于這一情況，本文通過(guò)實(shí)際工作和調(diào)研總結(jié)出一套內(nèi)控建設(shè)的思路及方法。

內(nèi)控的目標(biāo)及核心管理內(nèi)容

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。其目標(biāo)是確保合規(guī)、資產(chǎn)安全、預(yù)防腐敗、提高效率。其核心原則是“制衡及管控風(fēng)險(xiǎn)”。具體可從以下兩個(gè)層面來(lái)進(jìn)行管控：

單位層面：決策機(jī)制、制度內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)崗位、信息化落地。

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面：預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、合同管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理。

建設(shè)思路及方法

內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)階段

1、制度體系的解讀

對(duì)現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理制度體系進(jìn)行梳理，尤其是各關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)活動(dòng)流程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，從制度文本中找風(fēng)險(xiǎn)制度體系解讀大致分為如下7步：制度收集、制度分類、制度內(nèi)容提取、制度流程化、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)定位、風(fēng)險(xiǎn)辨別、風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)。

2、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的分析

對(duì)單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)（包括預(yù)算數(shù)據(jù)、核算數(shù)據(jù)、決算數(shù)據(jù)等）運(yùn)用科學(xué)的方法論進(jìn)行分析，借此掌握經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模、支出特點(diǎn)，從數(shù)據(jù)中找風(fēng)險(xiǎn);財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的分析大致分為如下8步：數(shù)據(jù)收集導(dǎo)出、數(shù)據(jù)重分類、金額區(qū)間劃分、數(shù)據(jù)透視、支出規(guī)模分析、支出結(jié)構(gòu)分析、重點(diǎn)管控支出分析、單費(fèi)用支出分析。從分析中理清單位賬務(wù)“脈絡(luò)”，為支付系統(tǒng)的管控梶供依據(jù)。

3、憑證臺(tái)賬的抽查

（1）憑證抽取

基于制度解讀和數(shù)據(jù)分析的初步結(jié)論，確定風(fēng)險(xiǎn)排查重點(diǎn)，制定財(cái)務(wù)憑證抽查計(jì)劃。

（2）憑證檢查

對(duì)抽查的憑證的相關(guān)信息進(jìn)行登記，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行標(biāo)注，對(duì)憑證所關(guān)聯(lián)的采購(gòu)臺(tái)賬、合同臺(tái)賬和資產(chǎn)臺(tái)賬進(jìn)行延伸檢查。其關(guān)注的是單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理機(jī)制，全面掌握單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為在執(zhí)行過(guò)程中的基本情況和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，包括審批機(jī)制和控制手段的落實(shí)情況等。

4、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的調(diào)研

深入到各部門中，了解單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)及各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的實(shí)際操作流程，從單位的實(shí)際運(yùn)作中找風(fēng)險(xiǎn)，理順流程，尋找適合的管控措施，在進(jìn)一步準(zhǔn)確定位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的同時(shí)，為下一階毆制度的優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。

（1）調(diào)研范圍

單位組織體系和權(quán)限設(shè)置、預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)管理、資產(chǎn)管理、采購(gòu)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理;

（2）調(diào)研對(duì)象

財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、采購(gòu)部門、合同管理部門、業(yè)務(wù)部門等等;

（3）調(diào)研方法

專項(xiàng)討論法（包括業(yè)務(wù)專項(xiàng)討論分析、采購(gòu)專項(xiàng)討論分析等等）、抽樣法（包括采購(gòu)合同、資產(chǎn)驗(yàn)收、資產(chǎn)盤點(diǎn)等文檔的抽樣分析）、實(shí)地查驗(yàn)法（包括項(xiàng)目管控實(shí)地查驗(yàn)、流程管控實(shí)地查驗(yàn)等）。

（4）調(diào)研重點(diǎn)

結(jié)合單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)，業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)調(diào)研的重點(diǎn)初步擬定如下：

第一，重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策機(jī)制;第二，各部門分工和崗位設(shè)置的合理性和制衡機(jī)制的落實(shí)情況;第三，經(jīng)費(fèi)支出審批流程和權(quán)限的合理性，分類分級(jí)授權(quán)審批機(jī)制落實(shí)情況;第四，科研收入及其他經(jīng)營(yíng)收入的管理機(jī)制，包括收入價(jià)格的確定、收入收繳和核算等;第五，各類采購(gòu)的流程和控制機(jī)制，尤其是內(nèi)部自行采購(gòu)的管理;第六，經(jīng)濟(jì)合同的審核機(jī)制和過(guò)程檔案管理;第七，資產(chǎn)的管理，尤其是專用設(shè)備儀器的采購(gòu)和日常管理;第八，專用耗材管理，包括檢驗(yàn)用試劑和實(shí)驗(yàn)用動(dòng)物的采購(gòu)、內(nèi)部領(lǐng)用控制、結(jié)算等;第九，基建工程管理，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的過(guò)程管理和驗(yàn)收決算控制;第十，其他需要關(guān)注的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如科研項(xiàng)目的管理、福利費(fèi)的管理、食堂的管理等。

制度優(yōu)化階段

基于內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)測(cè)結(jié)論及單位內(nèi)部管控需求，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，形成多層面、多方位、靈活的管控機(jī)制。在此基礎(chǔ)上根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度。

1、管控策略設(shè)計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)

管控策略設(shè)計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)在于策略的針對(duì)性及有效性。

首先，設(shè)計(jì)的管控策略必須基于《內(nèi)控規(guī)范》的相關(guān)要求，同時(shí)應(yīng)針對(duì)前期風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)結(jié)果，充分考慮單位業(yè)務(wù)實(shí)際，做到“對(duì)癥下藥”。

其次，設(shè)計(jì)的管控策略必須具備實(shí)操性，即滿足內(nèi)嵌到制度體系中，形成制度文本的同時(shí)，充分考慮業(yè)務(wù)部門操作的實(shí)際情況及可能存在的困難、抵觸情緒等，除此之外，需要考慮未來(lái)借助信息化平臺(tái)落地的可行性，做到“藥到病除”。

很多情況下，對(duì)于同一經(jīng)濟(jì)行為的管控，其管控策略由多種管控手段共同組成，各管控手段在不同階段發(fā)揮作用，相互關(guān)聯(lián)、銜接，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程管控。

對(duì)重點(diǎn)管控費(fèi)用，如培訓(xùn)費(fèi)的管控，需要從多個(gè)層面入手，充分協(xié)調(diào)各相關(guān)管控策略的作用。如在預(yù)算管理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)總額控制，在用款申請(qǐng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)對(duì)培訓(xùn)費(fèi)的真實(shí)性、必要性進(jìn)行控制、在申請(qǐng)審批過(guò)程中實(shí)現(xiàn)歸口管理控制，在報(bào)銷環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)報(bào)銷控制（包括附件單據(jù)控制等），通過(guò)各環(huán)節(jié)、各階段之間管控規(guī)則的科學(xué)內(nèi)嵌，實(shí)現(xiàn)對(duì)培訓(xùn)費(fèi)使用的全過(guò)程管控。

2、管控手毆及要求

3、制度體系優(yōu)化原則

嚴(yán)格按制度體系的優(yōu)化原則將遵循內(nèi)控建立與實(shí)施的全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則落到實(shí)處。

總之，作為行政事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)控規(guī)范建立適應(yīng)本單位情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施。這既是新形勢(shì)下加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的有效手段，也是各級(jí)行政事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部管理、提高效率的需要。