肖秋會 韓書婷

摘要：文章從檔案權(quán)利和責任的角度對現(xiàn)行檔案法和2019年檔案法修訂草案的內(nèi)容進行了分析，并參考了其他國家在該領(lǐng)域的法律規(guī)定，對推進檔案工作責任制、細化檔案違法懲處措施、確保各類主體的檔案利用權(quán)利以及厘清電子檔案收集和管理中的權(quán)責關(guān)系提出了個人見解。

關(guān)鍵詞：檔案法檔案法修訂草案檔案權(quán)責關(guān)系

Abstract： This paper analyzes the contents of the current archives law and the draft amendments to the archives law of 2019 from the perspective of archives rights and responsibilities， and makes refer？ ence to other countries legal provisions in this field， then gives some personal suggestions on how to pro？ mote the responsibility system of archival work， how to specify the punishment measures for illegal archi？ val work， how to ensure the utilization rights of vari？ ous subjects， and how to clarify the relationship of power and responsibility in the collection and man？ agement of electronic archives.

Keyword： Archives law； The draft amendments to the archives law； The relationship of archives rights and responsibilities

權(quán)責是指權(quán)利與責任，權(quán)責關(guān)系應(yīng)當遵循權(quán)責對等原則，即法律主體所擁有的權(quán)利應(yīng)當與所承擔的責任相適應(yīng)。本文擬從檔案權(quán)責關(guān)系的角度對現(xiàn)行檔案法以及2019年檔案法修訂草案進行分析，并借鑒國外檔案法律法規(guī)對于檔案權(quán)責的相關(guān)規(guī)定，對明確我國檔案立法中的權(quán)責關(guān)系提出個人建議。

一、我國現(xiàn)行檔案法關(guān)于檔案權(quán)責的規(guī)定及存在的問題

我國檔案法于1988年正式施行，并于1996年進行了修訂。現(xiàn)行檔案法從不同的主體角度對檔案權(quán)責關(guān)系進行了規(guī)定。主要體現(xiàn)在如下三個方面。

（一）檔案形成者的權(quán)利及責任

檔案形成者分為兩類。一是國家的機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織。根據(jù)現(xiàn)行檔案法的規(guī)定，機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織要依法對應(yīng)當立卷歸檔的材料及時歸檔、按時移交、集中管理，禁止擅自出賣、銷毀檔案和私自攜帶出境，按規(guī)定交換、出賣和轉(zhuǎn)讓檔案及其復(fù)制件。二是集體和個人，他們產(chǎn)生的檔案歸集體和個人所有。集體和個人應(yīng)妥善保管對國家和社會具有保存價值的或者應(yīng)當保密的檔案，如果保管不善，國家檔案行政管理部門可以采取代為保管等措施，必要情況下可以收購或征購。集體和個人可以向國家捐贈檔案，也可以向檔案館寄存移交檔案，這種情況下檔案館應(yīng)與檔案所有者商議檔案的公開利用問題。檔案的所有者有權(quán)公布檔案，但必須遵守國家有關(guān)規(guī)定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權(quán)益。

（二）檔案機關(guān)（包括檔案行政管理機關(guān)和檔案保管機關(guān)）的權(quán)力及職責

國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，對全國的檔案事業(yè)實行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督和指導(dǎo)。國家各級檔案行政管理機關(guān)負責國家各級檔案事業(yè)，對行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作進行監(jiān)督和指導(dǎo)，檔案行政管理部門依法對檔案違法行為人給予行政處分。檔案保管機關(guān)主要指各級各類檔案館，機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)，負責接收、收集、整理、保管各分管范圍內(nèi)的檔案，并向社會提供利用。檔案保管機關(guān)應(yīng)當建立科學(xué)的管理制度，便于對檔案的利用；配置必要的設(shè)施，確保檔案的安全；采用先進技術(shù)，實現(xiàn)檔案管理的現(xiàn)代化。

（三）檔案利用者的權(quán)利及責任

現(xiàn)行檔案法中有關(guān)檔案利用者的內(nèi)容主要集中在第十九條、第二十條和第二十四條。根據(jù)上述條款規(guī)定，中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案。機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項工作的需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案。在檔案利用的過程中不得損毀、丟失屬于國家所有的檔案；不得擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案；不得涂改、偽造檔案。有上述違法行為的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責令賠償損失。

綜上，現(xiàn)行檔案法對于各類主體的權(quán)利和責任有相應(yīng)規(guī)定，但主要為檔案的保管和保護，較少涉及檔案利用及利用者的權(quán)利，缺乏對具體程序的規(guī)定。比如：強調(diào)保護檔案的義務(wù)，沒有保障利用檔案的權(quán)利；要求各級檔案行政管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督，但對指導(dǎo)監(jiān)督的內(nèi)容和方式、指導(dǎo)監(jiān)督不力的后果等沒有說明；對檔案違法行為的處罰如何判定、如何施行的規(guī)定比較模糊。可見，現(xiàn)行檔案法對檔案利用者權(quán)利保障、檔案機構(gòu)的權(quán)利和責任之間的對等問題、檔案行政執(zhí)法監(jiān)督、檔案違法處罰等問題的規(guī)定有待進一步完善。

二、我國2019年檔案法修訂草案對檔案權(quán)責的規(guī)定

2019年《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》對現(xiàn)行檔案法進行了適當?shù)恼{(diào)整，新增了15項條款，篇幅也從原有的6章增至8章。該草案新增了檔案信息化建設(shè)和監(jiān)督檢查兩章內(nèi)容，強化了檔案行政管理部門及其工作人員的監(jiān)督檢查的權(quán)利。此外，檔案的管理、檔案的利用與公布這兩章也新增了有關(guān)檔案工作權(quán)責問題的內(nèi)容。與檔案權(quán)責有關(guān)的更改、新增內(nèi)容主要有以下四個方面。

1.建立檔案工作責任制。按照國家規(guī)定應(yīng)當形成檔案的機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當建立檔案工作責任制，健全檔案管理制度；各單位和組織的檔案工作責任制落實情況需受檔案行政管理部門的監(jiān)督檢查。

2電子檔案管理中的權(quán)利與責任。電子檔案管理具體辦法由國家檔案行政管理部門會同有關(guān)部門制定；檔案館負責檔案數(shù)字資源的收集、保存和利用，對接收的電子檔案進行檢測；有條件的檔案館應(yīng)當按照規(guī)定建設(shè)數(shù)字檔案館。

3.檔案行政監(jiān)督檢查權(quán)利和責任。檔案行政管理部門在符合安全保密要求的前提下依法對各單位和組織的檔案管理工作進行檢查，被檢查單位應(yīng)積極配合，發(fā)現(xiàn)存在檔案安全隱患或者檔案違法行為的，應(yīng)當責令其停止違法行為，采取補救措施，消除隱患，限期整改；任何單位或個人發(fā)現(xiàn)檔案違法行為的，應(yīng)當向檔案行政管理部門或有關(guān)部門報告、舉報，接到報告或者舉報的檔案行政管理部門或者有關(guān)部門應(yīng)當及時依法處理；檔案行政管理部門及其工作人員依法開展監(jiān)督檢查工作，不得利用職權(quán)謀取利益。

4.相關(guān)概念和時限的修正。檔案的所有者由之前的國有和個人、集體所有變更為國有和非國有；檔案利用者的范圍由持有合法證明的中國公民和組織放寬為持有合法證明的公民和組織；將“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當自形成之日起滿三十年向社會開放”改為二十五年；檔案禁止出境的方式由“攜帶”擴充為運送、郵寄、攜帶或者網(wǎng)絡(luò)傳輸。

值得關(guān)注的是，該草案規(guī)定了“一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利”，明確了檔案利用權(quán)，保障了檔案利用者合法利用檔案的權(quán)利。此外，該草案規(guī)定，建立檔案工作責任制，加強檔案行政管理部門監(jiān)督檢查的職能，在現(xiàn)行檔案法的基礎(chǔ)上，進一步明確了檔案權(quán)責關(guān)系。

三、國外檔案立法關(guān)于檔案權(quán)責的規(guī)定及其參考

據(jù)筆者所知，《英國1985年公共檔案法》《法國檔案館法（2008年）》《加拿大圖書館與檔案館法（2012）》《美國2014年聯(lián)邦檔案責任法案》《日本國立公文書館法》等都對檔案權(quán)責內(nèi)容及其權(quán)責關(guān)系問題做了相應(yīng)規(guī)定，具體體現(xiàn)在如下幾個方面。

（一）明確主管責任制，規(guī)范檔案人員的組織管理制度

1.明確檔案工作的第一責任人及其職責所在。英國公共檔案法規(guī)定，大法官負責對公共檔案館進行監(jiān)督管理，公共檔案館館長負責對公共檔案館及其保管的檔案進行指導(dǎo)，保存各類公共檔案的責任者應(yīng)當負責篩選永久保存的檔案、安全保管檔案并制定安全保管協(xié)議，等等。美國也要求每一機關(guān)負責人指定一名高級機關(guān)官員，負責檔案管理。日本則是以國立公文書館作為獨立行政法人，辦理特定歷史公文書等的保管及一般性利用等事務(wù)。明確主要責任者有利于細化職能范圍，方便后續(xù)工作的監(jiān)督檢查。

2.規(guī)范檔案人員的組織管理制度。法國檔案館法規(guī)定，檔案最高委員會隸屬于文化部，該委員會包括主席一人、國民議會議員一人、參議員一人。專門代表國家和地方團體的法定成員，以及經(jīng)檔案工作者投票選舉出的權(quán)威代表，其構(gòu)成、成員的任命方式以及運作方式都有具體法律可循。日本國立公文書館設(shè)置館長、一名理事及兩名監(jiān)事，理事輔佐館長處理國立公文書館的事務(wù)。美國要求聯(lián)邦機構(gòu)負責人就檔案工作情況向國家檔案局局長報告，國家檔案局局長向國會專門委員會報告。完善的組織體系有利于上通下達，提高檔案管理工作效率。

（二）明確職責范圍，規(guī)定具體懲處措施

1.明確具體的工作職責。英國公共檔案法規(guī)定，公共檔案館館長的職責是采取所有可行的措施，確保其所管理檔案的保存，有權(quán)采取其認為必要或適宜的方法維護公共檔案館的利用服務(wù)，并歸納了編制索引和指南、提供真實的檔案復(fù)制件等8項工作內(nèi)容。對職責的細化規(guī)定有利于優(yōu)化管理工作，不容易造成工作缺失或互相推諉。

2.規(guī)定具體的懲處措施。法國檔案館法規(guī)定，在不違反《刑法典》的情況下，因職務(wù)原因而持有公共檔案之人，挪用、偷竊全部或部分公共檔案，或在未獲檔案行政機關(guān)事先許可的情況下私自銷毀它們，應(yīng)當處以3年監(jiān)禁并罰金45000歐元。美國聯(lián)邦檔案責任法案規(guī)定，故意且非法隱藏、轉(zhuǎn)移、損壞、刪除、偽造或銷毀檔案、賬冊的政府雇員可以給予停職并調(diào)離處分。這些法條的懲處措施都十分明確，便于執(zhí)行。

（三）強調(diào)檔案利用服務(wù)

英國公共檔案法規(guī)定，公共檔案館館長應(yīng)當有權(quán)采取必要或適宜的方法，維護公共檔案館的利用服務(wù)：如出借用于紀念展覽或其他目的的檔案，提供真實的檔案復(fù)制件及摘要，規(guī)范公眾查閱公共檔案的條件，編制和提供檔案索引和指南等。加拿大圖書館與檔案館法也要求檔案館館長匯編和保管信息資源、提供信息咨詢、信息研究或借閱服務(wù)。

此外，《美國2014年聯(lián)邦檔案責任法案》針對電子檔案的權(quán)責問題有詳細的規(guī)定：一般情況下禁止總統(tǒng)、副總統(tǒng)、特別閣員或顧問、聯(lián)邦官員和雇員使用非公務(wù)電子信息系統(tǒng)郵箱賬戶形成和發(fā)送檔案；規(guī)定國家檔案局局長每年檢查總統(tǒng)對電子檔案管理的控制，是否達到本法要求，并應(yīng)當就這些檢查情況向國會專門委員會報告；規(guī)定總審計長每兩年向國會報告機關(guān)電子郵件檔案管理情況等。該法案還規(guī)定國家檔案局局長發(fā)布并定期審查修正有關(guān)電子信息檔案的法規(guī)；每個聯(lián)邦機構(gòu)負責人應(yīng)當就機關(guān)遵守該法規(guī)情況，向國家檔案局局長報告。

四、對我國檔案法關(guān)于檔案權(quán)責的立法建議

根據(jù)目前我國檔案法修訂草案的內(nèi)容，參考上述歐美檔案法對檔案權(quán)責的相關(guān)規(guī)定，本文對我國檔案法進一步厘清權(quán)責關(guān)系提出了以下四點建議。

（一）推進檔案工作責任制，健全檔案人事管理制度

2019年檔案法修訂草案第十一條提出，各檔案形成機構(gòu)應(yīng)當建立檔案工作責任制，第三十五條規(guī)定檔案行政管理部門應(yīng)當對各機構(gòu)的檔案工作責任制落實情況進行檢查。筆者認為，檔案工作責任制的建立十分必要，為此，可以從健全人事管理制度入手，要求檔案行政管理機構(gòu)、檔案形成機構(gòu)、檔案保管機構(gòu)都應(yīng)設(shè)立檔案總責任人，明確單位檔案工作的組織架構(gòu)，規(guī)定檔案人員的任免方式，設(shè)置相應(yīng)的獎懲機制，并確立各個檔案工作崗位的具體職責。

（二）明確法律責任，細化檔案違法懲處措施

明確法律責任是推行檔案工作責任制的重要保障，在此基礎(chǔ)上，可以進一步細化檔案違法懲處規(guī)定?，F(xiàn)行檔案法關(guān)于檔案違法行為的懲處規(guī)定不夠細致，可操作性不強，比如，攜運禁止出境的檔案或者其復(fù)制件出境的，由海關(guān)予以沒收，可以并處罰款，并將沒收的檔案或者其復(fù)制件移交檔案行政管理部門；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。上述罰款的額度范圍、刑事責任的認定及其與刑法相應(yīng)條款的對接等都可以進一步規(guī)定。

（三）確保各類主體的檔案利用權(quán)利，深入挖掘檔案內(nèi)容

現(xiàn)行檔案法重視檔案的收集、保管工作，而對檔案利用服務(wù)工作的涉及相對較少，停留在提供檔案利用、公布開放檔案目錄階段。此次修訂草案增加了“一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利”等內(nèi)容，明確了各類主體的檔案利用權(quán)利。筆者認為，為了更好地保障檔案利用權(quán)利，促進檔案利用服務(wù)，可以借鑒國外檔案法律法規(guī)關(guān)于檔案利用服務(wù)的規(guī)定，推動檔案保管機構(gòu)深入挖掘檔案內(nèi)容，提供更多類型和層次的利用服務(wù)：如編制檔案利用服務(wù)指引性的工具、提供檔案信息咨詢服務(wù)等。

（四）在電子檔案的收集和管理中厘清權(quán)責關(guān)系

2019年檔案法修訂草案新增了檔案信息化建設(shè)一章，規(guī)定檔案館應(yīng)當對接收的電子檔案進行檢測，檔案館負責檔案數(shù)字資源的收集、保存和利用。在此，可以參考美國《2014年聯(lián)邦檔案責任法案》的規(guī)定，進一步要求國有檔案形成者推進電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，并與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等相銜接，識別和自動保留辦公賬戶，并對辦公賬戶中的信息進行電子采集、管理和保存，其電子檔案應(yīng)當能通過電子搜索方式檢索利用。

綜上所述，檔案權(quán)責內(nèi)容及其權(quán)責關(guān)系是檔案立法需要解決的重要問題之一，應(yīng)從維護檔案的完整與安全、保障各類主體的檔案利用權(quán)利、促進檔案資源的開發(fā)、提高檔案行政監(jiān)督檢查和檔案執(zhí)法的效率等角度明確檔案權(quán)責的主體、內(nèi)容及其權(quán)責關(guān)系。

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作者單位：武漢大學(xué)信息管理學(xué)院