畢鳳霞 楊瀟 秦繼民

摘 要：當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，越來(lái)越多地方政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，營(yíng)商環(huán)境就是生產(chǎn)力，是比金子還寶貴的軟實(shí)力。政府部門(mén)主動(dòng)變身為“店小二”，把企業(yè)、群眾辦事的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)、難點(diǎn)作為自己工作的著力點(diǎn)，積極放下身段、俯下身子，擴(kuò)大“放管服”改革，優(yōu)化提升服務(wù)水平。就目前徐州市的營(yíng)商環(huán)境而言，政策法規(guī)配套不健全、市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不充分、“放管服”改革落地不扎實(shí)等問(wèn)題已明顯影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，亟待突破解決。完善和改進(jìn)營(yíng)商環(huán)境，不僅需要充分認(rèn)識(shí)構(gòu)建“親”、“清”新型政商關(guān)系的重要意義，也要做到“親”、“清”一個(gè)都不能偏廢、一個(gè)也不能少，需要在建設(shè)服務(wù)型政府、依法行政和法律制度落實(shí)等方面做出更多堅(jiān)實(shí)努力。

關(guān)鍵詞：法治化營(yíng)商環(huán)境;民營(yíng)企業(yè);政商關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：F42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編碼：1672-3163（2020）01-00071-06

營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，是積極有效開(kāi)展合作交流、參與和提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要依據(jù)。世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》被認(rèn)為是投資的風(fēng)向標(biāo)，依據(jù)該報(bào)告，優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境，可以促進(jìn)投資0.3%的年增長(zhǎng)率，促使GDP0.36%的年增長(zhǎng)率?！?019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》表明，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境相比2008年提升了32位，位列全球第46名，第一次進(jìn)入前50名?！?020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》顯示，我國(guó)連續(xù)第二年躋身全球營(yíng)商環(huán)境改善最大的經(jīng)濟(jì)體排名前十，位列190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中的第31位。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，提升營(yíng)商環(huán)境，顯得尤為重要。

一、當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的時(shí)代背景

營(yíng)商環(huán)境，按照世界銀行的定義，就是伴隨企業(yè)活動(dòng)全過(guò)程，包括在建設(shè)許可、獲得電力和信貸、財(cái)產(chǎn)登記、執(zhí)行合同、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、跨境貿(mào)易、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、納稅、關(guān)閉合約及執(zhí)行等方面遵循的政策法規(guī)所需的時(shí)間和成本的總和。具體而言，包括影響企業(yè)活動(dòng)的社會(huì)要素、經(jīng)濟(jì)要素、政治要素和法律要素等諸方面。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，已經(jīng)成為解放生產(chǎn)力、提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力的主要途徑，成為衡量一個(gè)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要軟實(shí)力。

黨的十九大報(bào)告明確指出，要“激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神，鼓勵(lì)更多社會(huì)主體投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”。2018年國(guó)務(wù)院首次常務(wù)會(huì)議的第一個(gè)議題就是進(jìn)一步部署優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。近期，全國(guó)各地又紛紛出臺(tái)系列政策舉措，聚焦改善營(yíng)商環(huán)境，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。其中河北省人大專(zhuān)門(mén)為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境立法，表決通過(guò)了《河北省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》;山東省領(lǐng)導(dǎo)牽頭掛帥，強(qiáng)力推進(jìn)優(yōu)化企業(yè)開(kāi)辦、不動(dòng)產(chǎn)登記、工程建設(shè)項(xiàng)目審批等十大專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng);湖北全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，敞開(kāi)市場(chǎng)大門(mén);江蘇省在2018年出臺(tái)了《聚焦企業(yè)關(guān)切大力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境行動(dòng)方案》。

為什么現(xiàn)階段我國(guó)如此重視營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化營(yíng)造？

首先，是全面深化改革的客觀要求。從40年改革開(kāi)放大背景來(lái)看，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境就是政府的自我改革、自我革命，是執(zhí)政能力、執(zhí)政體系的進(jìn)一步完善?！盁o(wú)論是轉(zhuǎn)變政府職能，還是‘放管服改革，亦或建設(shè)服務(wù)型政府，都需要一個(gè)實(shí)打?qū)嵉淖ナ?，從目前的情況看，營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化改革便是這個(gè)有力的抓手?！?/p>

其次，是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然趨勢(shì)。一方面，部分新的企業(yè)、新的業(yè)態(tài)、新的模式要成長(zhǎng)起來(lái)，自然需要新的市場(chǎng)規(guī)則，也就是為市場(chǎng)準(zhǔn)入提供更加便利的環(huán)境。另一方面，部分企業(yè)尤其是僵尸企業(yè)也要退出市場(chǎng)，要有合理的退出機(jī)制。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，一進(jìn)一出，在當(dāng)前這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化有非常高的契合度。

第三，是政府轉(zhuǎn)變管理模式的現(xiàn)實(shí)需要。目前，我國(guó)形成了超過(guò)1億的市場(chǎng)主體規(guī)模，如何營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境從而服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展大局，決定了對(duì)高質(zhì)量監(jiān)管的行政管理模式需求，而最可行、最便捷的途徑便是營(yíng)商環(huán)境改革。以往，政府治理績(jī)效如何，GDP說(shuō)了算，這是一種自上而下的評(píng)價(jià)方式。而營(yíng)商環(huán)境好不好，關(guān)鍵看市場(chǎng)便利度和公眾獲得感，這是來(lái)自政府之外自下而上的評(píng)估。因此，營(yíng)商環(huán)境的好壞已成為建設(shè)法治型政府、服務(wù)型政府的“試金石”。

二、當(dāng)前徐州市營(yíng)商環(huán)境存在的主要問(wèn)題及表現(xiàn)

營(yíng)商環(huán)境到底怎么樣，民營(yíng)企業(yè)最有發(fā)言權(quán)。目前全國(guó)市場(chǎng)主體中民營(yíng)企業(yè)占已90%以上，徐州市民營(yíng)企業(yè)比重也接近這一比例。它們既是營(yíng)商環(huán)境的受益者，同時(shí)也是營(yíng)商環(huán)境的塑造者?！按航喯戎保駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)無(wú)處不在的分布特點(diǎn)，使得它們對(duì)營(yíng)商環(huán)境的感觸最直接、最真切，也最全面。在一定意義上，民營(yíng)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中遇到的困難和阻礙是對(duì)當(dāng)前營(yíng)商環(huán)境最客觀的訴求和反映。

（一）公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)機(jī)制沒(méi)有完全形成，民營(yíng)企業(yè)期盼更好的獲得感

一是政策不透明。利好性的政策沒(méi)有預(yù)兆性，主管部門(mén)也沒(méi)有主動(dòng)公開(kāi)，導(dǎo)致企業(yè)既無(wú)法知曉，也無(wú)從查起，等按照上級(jí)要求準(zhǔn)備好材料，政策往往已經(jīng)過(guò)期，享受不到利好性政策帶來(lái)的好處。少部分跟政府人員關(guān)系密切，導(dǎo)致了尋租現(xiàn)象。如根據(jù)《徐州市名校優(yōu)生引進(jìn)計(jì)劃實(shí)施辦法》，徐州市對(duì)引進(jìn)名優(yōu)畢業(yè)生的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，但具體申報(bào)需要各引進(jìn)企業(yè)主動(dòng)完成。根據(jù)調(diào)研，引進(jìn)有博士、碩士的部分民營(yíng)企業(yè)，對(duì)該政策不夠了解，人社部門(mén)也未能對(duì)企業(yè)進(jìn)行政策宣導(dǎo)，很多企業(yè)未能按時(shí)、按程序申報(bào)，而政策相對(duì)公開(kāi)后，但又變?yōu)榇髮W(xué)生招引，且申報(bào)系統(tǒng)至今尚未完全設(shè)計(jì)上線，企業(yè)申報(bào)程序等也發(fā)生了變化。如在徐州公共建設(shè)工程領(lǐng)域，不少招投標(biāo)項(xiàng)目設(shè)置投標(biāo)期較短，且公示范圍狹窄，加上程序繁瑣、申請(qǐng)困難，一些有實(shí)力的中小企業(yè)因?yàn)闀r(shí)間、渠道等原因，造成知曉度不高，未能及時(shí)參與形成公平競(jìng)爭(zhēng)。

二是政策不開(kāi)放。調(diào)研表明，一些壟斷行業(yè)開(kāi)放度不足，“彈簧門(mén)”“玻璃門(mén)”“旋轉(zhuǎn)門(mén)”依然存在，使企業(yè)不能享有平等的存在感和話語(yǔ)權(quán)，很難爭(zhēng)取到應(yīng)有的權(quán)益。如特種設(shè)備檢驗(yàn)行業(yè)的開(kāi)放度極低，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入該行業(yè)難度很大，夾縫中求生存現(xiàn)象普遍。在行政審批、工程建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)、公共項(xiàng)目招投標(biāo)、財(cái)政資金補(bǔ)貼等重要領(lǐng)城和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也同樣存在諸多難題，托人情、打招呼等現(xiàn)象仍然存在，這種隱形變異的官商交往也助長(zhǎng)了以權(quán)謀私現(xiàn)象發(fā)生。

三是政策不協(xié)調(diào)。各個(gè)職能部門(mén)下發(fā)的政策文件不統(tǒng)一，形成了多、碎、散現(xiàn)象，客觀上造成了條線分割、各自發(fā)令，前后不銜接、部門(mén)不協(xié)同、相關(guān)不相融的狀況。例如企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制放開(kāi)后，工商登記的靈活性使市場(chǎng)主體迅猛增加，但因環(huán)境建設(shè)、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保一刀切政策，導(dǎo)致市場(chǎng)主體不得不停滯，大量企業(yè)因此停業(yè)停產(chǎn)甚至關(guān)閉。如國(guó)家稅制改革及出臺(tái)的企業(yè)稅制優(yōu)惠政策，旨在促進(jìn)企業(yè)積極性，大力發(fā)展生產(chǎn)力，然而具體到實(shí)際操作中，稅務(wù)部門(mén)對(duì)企業(yè)發(fā)票每月限量發(fā)放，到月底更是“一票難求”，導(dǎo)致企業(yè)因?yàn)闆](méi)有發(fā)票而喪失訂單，嚴(yán)重影響發(fā)展經(jīng)營(yíng)。

（二）“放管服”改革要求落實(shí)不到位，民營(yíng)企業(yè)期盼更優(yōu)的服務(wù)感

構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系以來(lái)，民營(yíng)企業(yè)成長(zhǎng)環(huán)境趨于健康;一系列簡(jiǎn)政放權(quán)的措施，激活了市場(chǎng)，便捷了市場(chǎng)主體。在鼓樓區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局注冊(cè)登記大廳，“放管服”改革成效尤為顯著，電子屏上滾動(dòng)的企業(yè)名稱(chēng)和辦事信息直觀清晰，使前來(lái)辦理注冊(cè)登記的企業(yè)幾乎不需要排隊(duì)，基本都在5分鐘內(nèi)辦完業(yè)務(wù)，相比之前更加簡(jiǎn)化高效，但仍有相當(dāng)問(wèn)題需要重視。

一是不想放。不少民營(yíng)企業(yè)反映，基層仍然把中央的“放管服”改革當(dāng)作權(quán)力使用，多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管沒(méi)有根除，監(jiān)管不公、濫管過(guò)度現(xiàn)象依然存在，讓企業(yè)疲于應(yīng)付;一些“放管服”改革單位存在“人進(jìn)事不進(jìn)、事進(jìn)權(quán)不進(jìn)”的現(xiàn)象，部門(mén)窗口僅有“收發(fā)室”、“中轉(zhuǎn)站”功能，只能咨詢(xún)不能辦事。有的部門(mén)電子政務(wù)水平不高、員工操作能力偏弱，在線辦理事項(xiàng)極為有限。落實(shí)到支持中小微企業(yè)發(fā)展上，又是照搬上級(jí)政策文件，針對(duì)性、自主性、靈活性措施較少。很多時(shí)候看到政策，無(wú)法享受;看到空間，不能進(jìn)入;看到機(jī)會(huì)，難以把握，不能做到“非管即放”。

二是放不開(kāi)。一些核心事項(xiàng)改革推進(jìn)力度緩慢，政府部門(mén)間數(shù)據(jù)庫(kù)不共享、不互通，職能部門(mén)可能出于財(cái)政壓力、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)責(zé)壓力等考慮，客觀上還設(shè)有門(mén)檻。有些審批權(quán)下放后，由于基層設(shè)備、人員、技術(shù)和場(chǎng)地空間欠缺，承接能力不足，致使下放的審批事項(xiàng)時(shí)間拖得更長(zhǎng)。如新成立的徐州市綜合性服務(wù)平臺(tái)，集中了行政審批權(quán)，但授權(quán)不充分、運(yùn)行不規(guī)范、放權(quán)不開(kāi)明。

三是不敢放。上面放了權(quán)，怕下面亂作為、或被問(wèn)責(zé)，使執(zhí)法人員在行政執(zhí)法時(shí)不敢放、不敢服。如一些中小民營(yíng)企業(yè)頻繁專(zhuān)項(xiàng)檢查，少數(shù)執(zhí)法人員態(tài)度生硬、方法死板，極易激化矛盾，導(dǎo)致企業(yè)不理解、難配合，執(zhí)法人員也易被問(wèn)責(zé)。如某局以防范崗位風(fēng)險(xiǎn)為由層層設(shè)障，辦理一項(xiàng)事宜，卻要求企業(yè)提供勞動(dòng)合同、勞動(dòng)者職稱(chēng)、勞動(dòng)資質(zhì)證書(shū)等非法定職責(zé)范圍內(nèi)不相關(guān)的材料，企業(yè)敢怒不敢言。又如某企業(yè)僅生產(chǎn)檢查，就接受7家單位近15次的檢查;非公數(shù)據(jù)的調(diào)研，就接受了8家單位的先后摸底，令企業(yè)疲憊不堪、怨聲載道，這和“有求必應(yīng)、無(wú)事不擾”的服務(wù)機(jī)制背道而馳。

（三）政策法規(guī)缺乏配套規(guī)定，民營(yíng)企業(yè)期待更大的安全感

行政法律法規(guī)設(shè)立本意，傾向于保護(hù)公眾利益最大化。但具體實(shí)施過(guò)程中情況千變?nèi)f化，很多法條缺少可操作性，在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)了執(zhí)法尺度不一、量罰困難等現(xiàn)象。如對(duì)違反《食品安全法》的罰款額度，很多違法行為起點(diǎn)罰為五萬(wàn)元。一方面，根據(jù)“四個(gè)最嚴(yán)”要求，市場(chǎng)監(jiān)管局往往對(duì)經(jīng)營(yíng)困難或經(jīng)營(yíng)額較小主體處五萬(wàn)元的從輕底線罰，在減輕處罰情節(jié)不具備的情況下不適用減輕處罰。另一方面，法院多從營(yíng)商環(huán)境、社會(huì)糾紛解決角度出發(fā)，裁量尺度和考慮因素明顯不一致，多個(gè)案件出現(xiàn)減輕處罰的改判。鑒于法條對(duì)減輕和從輕的具體情形規(guī)定并不明確，省級(jí)部門(mén)制定具體裁量標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行中表現(xiàn)不一，致使該類(lèi)罰款面臨尺度混亂、執(zhí)行困難、法條威懾性不足的問(wèn)題，導(dǎo)致法律不接地氣和執(zhí)行的尷尬性。

最高法、最高檢對(duì)服務(wù)和保障民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，營(yíng)造保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益的法治環(huán)境的精神明確，但在具體執(zhí)行過(guò)程中缺少靈活性。對(duì)于剛成立的小公司、新公司，通過(guò)尋找法律空白和不規(guī)范來(lái)降低成本。對(duì)一些情節(jié)輕微的不規(guī)范行為，按照罪刑法定、疑罪從無(wú)的原則進(jìn)行處理，以發(fā)展的眼光看問(wèn)題，往往更能體現(xiàn)“兩高”文件精神。

（四）國(guó)際化趨勢(shì)對(duì)規(guī)范運(yùn)營(yíng)需求與企業(yè)缺乏規(guī)范性的矛盾突出，民營(yíng)企業(yè)期待更實(shí)的存在感

未來(lái)政商關(guān)系的趨勢(shì)，只會(huì)更加公平開(kāi)放、清澈透明;企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展，日趨回歸核心競(jìng)爭(zhēng)力，“靠產(chǎn)品”“靠管理”和“靠創(chuàng)新”必將取代“靠規(guī)則”“靠政府”。營(yíng)商環(huán)境國(guó)際化，要求建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)、高效、規(guī)范的市場(chǎng)秩序，建立與國(guó)際接軌的營(yíng)商規(guī)則、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但目前現(xiàn)狀并不能適應(yīng)“一帶一路”、“走出去”的大戰(zhàn)略。例如，市場(chǎng)主體行為規(guī)范化缺失，導(dǎo)致“被法人”“被高管”現(xiàn)象明顯增多，長(zhǎng)期無(wú)實(shí)際運(yùn)營(yíng)或吊銷(xiāo)狀態(tài)的僵尸企業(yè)仍然存在，嚴(yán)重影響市場(chǎng)信用度。

企業(yè)法務(wù)戰(zhàn)略是企業(yè)生存發(fā)展的職能戰(zhàn)略，現(xiàn)代社會(huì)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域涉及問(wèn)題越復(fù)雜、越高端，越需要健全的法治體系。由于大量中小企業(yè)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)法律顧問(wèn)或法務(wù)部門(mén)，缺乏對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和規(guī)范的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制。僅以2018年為例，徐州市與企業(yè)有關(guān)的糾紛案件律師代理率僅為44.74%，充分表明當(dāng)前中小企業(yè)對(duì)于法務(wù)重要性的忽視。

三、徐州市營(yíng)商環(huán)境存在問(wèn)題的主要原因及分析

（一）體制因素：政府和市場(chǎng)的關(guān)系并未完全理順

市場(chǎng)信息是市場(chǎng)參與者決策的主要依據(jù)。調(diào)研表明，越是行政干預(yù)多、改革滯后的領(lǐng)域，市場(chǎng)信息越容易被掩蓋和滯后，政商關(guān)系就越容易被扭曲。一些部門(mén)落實(shí)全面深化改革決策部署不到位，與政府和市場(chǎng)的關(guān)系理不順、走不直、滲不透，職能權(quán)限界定不清晰有很大的關(guān)系。

市場(chǎng)相關(guān)政策信息傳達(dá)不完全、不均衡、不對(duì)稱(chēng)，大多部門(mén)對(duì)上級(jí)政策、文件直接轉(zhuǎn)發(fā)，不了解不理解，如很多應(yīng)該減免的稅收和審批項(xiàng)目，你不問(wèn)他不說(shuō)，你不細(xì)問(wèn)他不細(xì)說(shuō)，如果企業(yè)不主動(dòng)提出來(lái)，有的部門(mén)在本已知道應(yīng)該減免的情況下，還會(huì)繼續(xù)收費(fèi)和審批，遇到企業(yè)咨詢(xún)就踢皮球。非公企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入以及獲取各類(lèi)生產(chǎn)要素等方面更渴望平等待遇，以充分享受生產(chǎn)要素配置，把握市場(chǎng)發(fā)展方向，這是市場(chǎng)的基本功能。政府應(yīng)當(dāng)明確與市場(chǎng)主體的關(guān)系，根據(jù)市場(chǎng)需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，鼓勵(lì)、指導(dǎo)、引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)方向。作為一線服務(wù)于企業(yè)的政府職能部門(mén)，對(duì)中央及上級(jí)部門(mén)的戰(zhàn)略方針及政策指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)研究透徹，及時(shí)傳遞，制定適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的“實(shí)戰(zhàn)實(shí)用”的策略，確保政策落地，絕不讓政策躺在“抽屜”里。

（二）傳統(tǒng)習(xí)慣：部分領(lǐng)導(dǎo)干部不作為思維根深蒂固

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前部分領(lǐng)導(dǎo)干部在和民營(yíng)企業(yè)打交道時(shí)，存在三類(lèi)相對(duì)突出的問(wèn)題。一是不愿為，有的認(rèn)為只要和民營(yíng)企業(yè)打交道就有被圍獵的風(fēng)險(xiǎn)，幫民營(yíng)企業(yè)辦事就會(huì)有嫌疑，不愿和企業(yè)多交往;有的認(rèn)為廉政風(fēng)險(xiǎn)好把握，行政風(fēng)險(xiǎn)不好把握，一旦出問(wèn)題就要受處分、被追責(zé)，寧愿少干事，不愿被問(wèn)責(zé)。二是不作為，有些人迫于反腐高壓態(tài)勢(shì)，想著既然幫企業(yè)辦事沒(méi)有好處可拿了，不能腐了，也就不敢腐了、不想腐了，那還不如不干;有些人則認(rèn)為干得越多風(fēng)險(xiǎn)越大、犯錯(cuò)幾率越高，存在著被問(wèn)責(zé)追究的可能，就想辦法推卸責(zé)任、消極作為。三是不會(huì)為，有些人不是不想“親”，而是不會(huì)“親”，老辦法不管用，新辦法不會(huì)用，軟辦法不敢用，不知道邊界劃定在哪里、服務(wù)提供在哪里、權(quán)力運(yùn)用在哪里，陷入了思想僵化、知識(shí)老化、本領(lǐng)退化的窘境。

（三）思維方式：依法行政在政府部門(mén)尚未深入人心

“絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗?！碑?dāng)前，公平透明的市場(chǎng)秩序還沒(méi)建立起來(lái)，重要原因是依法行政的理念沒(méi)有樹(shù)立起來(lái)、依法行政的要求沒(méi)有落實(shí)到位，導(dǎo)致法治規(guī)則被潛規(guī)則所替代，法律的尊嚴(yán)和制度的權(quán)威在潛規(guī)則面前變得軟弱無(wú)力。但在實(shí)際生活中，不少部門(mén)對(duì)政策落實(shí)不好、效果不彰，變“放管服”為抓權(quán)。有的部門(mén)仍然一口遮天、吃拿卡要、拖阻梗塞。有些基層執(zhí)法部門(mén)對(duì)大政方針認(rèn)識(shí)不到位，執(zhí)行有偏差。有時(shí)新政策出臺(tái)后，各基層部門(mén)在實(shí)踐中為求快而忽視影響，也偏離了初衷。在政策制定方面，前期調(diào)研不夠，沒(méi)有充分聽(tīng)取企業(yè)意見(jiàn)，對(duì)政策實(shí)際影響考慮不周，沒(méi)有給企業(yè)留出必要的適應(yīng)期。有些政策相互不協(xié)調(diào)，政策效應(yīng)同向疊加，導(dǎo)致一些初衷向好的政策產(chǎn)生了抵消作用。面對(duì)權(quán)力的制約，市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制仍需進(jìn)一步開(kāi)放，既要對(duì)外開(kāi)放，更要對(duì)內(nèi)開(kāi)放，進(jìn)一步縮減市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，推動(dòng)“非禁即入”普遍落實(shí)，構(gòu)建公平統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確、透明高效的市場(chǎng)監(jiān)管制度。加強(qiáng)對(duì)工作人員的監(jiān)督，可以借鑒吸收企業(yè)管理中的考核機(jī)制，按照“時(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”的要求，請(qǐng)企業(yè)家和廣大服務(wù)對(duì)象進(jìn)行打分考核，將其評(píng)價(jià)結(jié)果作為工作考核的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。

（四）市場(chǎng)環(huán)境：穩(wěn)定誠(chéng)信的市場(chǎng)環(huán)境尚未形成

市場(chǎng)環(huán)境也是企業(yè)經(jīng)營(yíng)面臨的一道大坎。穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境，是企業(yè)期盼的定心丸，但多變的政策、新官不理舊賬等因素，仍是限制企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定規(guī)范經(jīng)營(yíng)的重要因素。如企業(yè)廠址的屢次搬遷、政策的朝令夕改等因素，扼殺了“百年老店”、“百年名企”的形成。

失信也是導(dǎo)致企業(yè)家對(duì)營(yíng)商環(huán)境信心不足的重要因素。在許多民企與政府合作的項(xiàng)目中，一旦政府出現(xiàn)欠款，企業(yè)往往處于弱勢(shì)地位，要債不易，甚至有的企業(yè)因政府欠款導(dǎo)致資金回流困難而被拖垮。雖然各級(jí)政府工作報(bào)告中都提出，政府要帶頭講誠(chéng)信守契約，決不能“新官不理舊賬”，然而仍有很多部門(mén)拖欠賬款。在政府公信力遭遇挑戰(zhàn)和影響的同時(shí)，部分企業(yè)家甚至陷入“走一步看一步”的迷茫，或者打鋌而走險(xiǎn)的擦邊球，導(dǎo)致企業(yè)生不定根、居無(wú)定所、信心不足。

四、優(yōu)化提升徐州市營(yíng)商環(huán)境的對(duì)策建議

（一）構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，厘清政商邊界

營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，關(guān)鍵和核心在于“親”“清”新型政商關(guān)系的構(gòu)建。所謂“清”，本質(zhì)是廉潔，就是對(duì)政商往來(lái)中“權(quán)力尋租、吃拿卡要”和“為官不為”等問(wèn)題，列出“負(fù)面清單”，劃定紅線。所謂“親，本質(zhì)是服務(wù)，就是政府要尊重企業(yè)的主體地位，按照市場(chǎng)的原則去服務(wù)企業(yè)，打造出親商、重商、扶商的營(yíng)商環(huán)境，讓企業(yè)心無(wú)旁騖謀發(fā)展;政府人員要坦蕩真誠(chéng)地與民營(yíng)企業(yè)交往，做解難救急的服務(wù)員，通過(guò)系列“放管服改革”，真正為企業(yè)“松綁解枷”送溫暖?！罢笔敲艿闹饕矫妫屨\(chéng)信服務(wù)理念深入人心，帶頭做到言必行、行必果，做出的承諾和政策及時(shí)兌現(xiàn)。政與商，既要加強(qiáng)合作，又要堅(jiān)守原則;既不畏首畏尾，也不觸碰紅線、邊界。

（二）健全營(yíng)商法律和政策配套體系，夯實(shí)安商基礎(chǔ)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，通過(guò)法律制度規(guī)范市場(chǎng)秩序、保障市場(chǎng)主體權(quán)益是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)條件和顯著特點(diǎn)。健全營(yíng)商環(huán)境法律制度、以法治方式推進(jìn)保障營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)進(jìn)程，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的最佳選擇。國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例（草案）》，將近年來(lái)“放管服”改革的有效經(jīng)驗(yàn)做法上升到法規(guī)層面，并對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，為各類(lèi)市場(chǎng)主體投資興業(yè)提供制度保障。從即將出臺(tái)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境專(zhuān)門(mén)行政法規(guī)開(kāi)始，結(jié)合徐州實(shí)際，制定具有明確標(biāo)準(zhǔn)及操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，真正將全國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)借鑒落實(shí)到徐州，從而為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供保障。

一是形成體系化、梯度化營(yíng)商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，不宜只突出一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，宜包容各市區(qū)各行業(yè)的營(yíng)商環(huán)境差別，既要考慮到國(guó)際化規(guī)則，也要考慮民營(yíng)企業(yè)自身的感受，更要避免淪為新一輪自上而下的目標(biāo)責(zé)任考核，層層加碼最后致基層不堪重負(fù)。例如，環(huán)境治理中，為降低環(huán)境污染指數(shù)，未先分析各地區(qū)導(dǎo)致嚴(yán)重污染的原因，未確定各類(lèi)企業(yè)環(huán)境檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，為完成行政業(yè)績(jī)考核各地區(qū)全部一刀切，以罰單的多少作為考核標(biāo)準(zhǔn)，使稅收和發(fā)展顧此失彼，企業(yè)更是苦不堪言。

二是以法治協(xié)同引導(dǎo)城市打造營(yíng)商高地。在我國(guó)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)邁上法治化新臺(tái)階之際，恰好也是世界銀行增加中國(guó)新樣本城市之時(shí)，徐州更應(yīng)當(dāng)借助區(qū)位優(yōu)勢(shì)把握機(jī)會(huì)，積極向全國(guó)龍頭城市學(xué)習(xí)，以法引導(dǎo)發(fā)展方向，制定政策舉措。

三是建立科學(xué)合理的立法規(guī)劃和立法評(píng)價(jià)機(jī)制。針對(duì)目前一些領(lǐng)域立法滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，要達(dá)到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目的，亟需立法前做充分調(diào)研，立法時(shí)法條列舉考慮充分，配套規(guī)章和政策輔以完善，立法后做好立法效果評(píng)價(jià)和評(píng)估，切實(shí)實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法，通過(guò)營(yíng)商環(huán)境法律體系的建設(shè)為社會(huì)主義法律體系建設(shè)積累可行的立法經(jīng)驗(yàn)。例如設(shè)立政策法規(guī)建議網(wǎng)上平臺(tái)，收集企業(yè)或群眾在實(shí)踐中對(duì)立法缺失或落后的情況反饋，充分征集意見(jiàn)，使立法行之有效。

（三）努力打造高效服務(wù)型政府，營(yíng)造重商氛圍

營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境，必備前提是提升政府服務(wù)意識(shí)，加大服務(wù)舉措。應(yīng)牢固樹(shù)立“企業(yè)就是發(fā)展、政府就是服務(wù)”的理念，探索為企服務(wù)制度化、常態(tài)化工作機(jī)制，主動(dòng)幫商、安商、富商。繼續(xù)深化“放管服”改革，加快“一站式受理”、“最多跑一趟”進(jìn)程，學(xué)習(xí)并引入一流城市的政府服務(wù)技能，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”概念，將網(wǎng)絡(luò)與政府服務(wù)充分融合，占領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)高地，實(shí)現(xiàn)從“一站式服務(wù)”到“一網(wǎng)通辦理”的智慧政府轉(zhuǎn)變。提高企業(yè)享受政策的便利性和快捷性，提高市場(chǎng)主體的滿意度和獲得感，打造領(lǐng)先的營(yíng)商環(huán)境。

我國(guó)正在加快建立以信用承諾、信息公示為特點(diǎn)的新型監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建公共聯(lián)合征信系統(tǒng)。在此環(huán)境下，應(yīng)注重企業(yè)信用建設(shè)及引導(dǎo)，建立統(tǒng)一的企業(yè)、個(gè)人信用信息公共數(shù)據(jù)，積極推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信、電子商務(wù)誠(chéng)信、個(gè)人誠(chéng)信等重點(diǎn)領(lǐng)域誠(chéng)信建設(shè)，將企業(yè)信息公示系統(tǒng)與個(gè)人征信系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)對(duì)守信和失信行為的聯(lián)獎(jiǎng)聯(lián)懲。對(duì)失信企業(yè)信息通過(guò)平臺(tái)及時(shí)推送，并通過(guò)便捷的信用查詢(xún)渠道，降低制度性交易成本，降低企業(yè)交易風(fēng)險(xiǎn)，靠“軟環(huán)境”抵消“硬成本”，使本地區(qū)企業(yè)獲得更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。

（四）多措并舉降低企業(yè)成本，疏通富商通道

深入探索企業(yè)稅費(fèi)的可降低空間。充分考慮經(jīng)濟(jì)周期和環(huán)保要求，分類(lèi)、分步實(shí)施降稅措施，妥善解決“營(yíng)改增”所致實(shí)際稅負(fù)增加問(wèn)題，清理取消不合理行政性收費(fèi)，推出制度性、見(jiàn)實(shí)效的清費(fèi)舉措。

大幅降低民營(yíng)企業(yè)融資成本。開(kāi)展金融服務(wù)民營(yíng)企業(yè)和關(guān)注中小微企業(yè)行動(dòng)，銀保監(jiān)局和商業(yè)銀行同向推動(dòng)民企貸款政策落實(shí)，著力解決對(duì)民營(yíng)企業(yè)抽貸、壓貸、斷貸和高息過(guò)橋等突出問(wèn)題，針對(duì)性擴(kuò)大信貸投放。

完善保障企業(yè)人才需求的激勵(lì)措施。將民營(yíng)企業(yè)人力資源開(kāi)發(fā)納入政府人才規(guī)劃，通過(guò)組建管理型人才和技術(shù)型人才培訓(xùn)交流平臺(tái)，積極為民營(yíng)企業(yè)中的科技人才創(chuàng)造良好的工作、生活條件，引導(dǎo)企業(yè)建立有利于激發(fā)潛能、自主創(chuàng)新的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，有效緩解結(jié)構(gòu)性用工矛盾，降低用工成本。例如針對(duì)企業(yè)高新技術(shù)人才的優(yōu)惠政策，關(guān)鍵在于進(jìn)一步加大力度、加強(qiáng)監(jiān)督，避免滋生腐敗。

（五）加大民營(yíng)企業(yè)政策傾斜保護(hù)力度，培育親商土壤

全面清理各種規(guī)范性文件不符合產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)、企業(yè)平等保護(hù)的各項(xiàng)規(guī)定，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，通過(guò)源頭追溯、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、在線識(shí)別等，提高執(zhí)法保護(hù)效率，對(duì)保護(hù)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)做出正確引導(dǎo)。

建立政府與民企的常態(tài)化溝通制度機(jī)制，及時(shí)了解和掌握民營(yíng)企業(yè)訴求，提高服務(wù)的精準(zhǔn)性和及時(shí)性;及時(shí)查處并公布一批行政壟斷案件，堅(jiān)決糾正濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。

加強(qiáng)對(duì)企業(yè)家的正面宣傳，對(duì)優(yōu)秀企業(yè)家給予適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)榮譽(yù)激勵(lì)，使他們有一定的成就獲得感，提高企業(yè)家社會(huì)地位和責(zé)任擔(dān)當(dāng);建立企業(yè)維權(quán)機(jī)制，組建民營(yíng)企業(yè)投訴中心，為企業(yè)提供法律咨詢(xún)和服務(wù)，保障其享受到相應(yīng)的權(quán)益。“水深則魚(yú)悅，城強(qiáng)則賈興”，通過(guò)民營(yíng)企業(yè)政策落實(shí)和政策傾斜，必將有效激發(fā)市場(chǎng)活力，帶動(dòng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱潮，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

責(zé)任編輯：蔣建忠