程萍 吳瑞

新冠病毒引發(fā)的疫情，給人類社會(huì)帶來了巨大災(zāi)難。這樣的歷史性大災(zāi)難導(dǎo)致的社會(huì)系統(tǒng)的震蕩和變化，不僅考驗(yàn)著執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和水平，也考驗(yàn)著每一個(gè)人的人性和理性。

從宏觀視角審視，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在人類命運(yùn)共同體和國(guó)家利益的高度做出的決策和戰(zhàn)略部署，展現(xiàn)出中國(guó)共產(chǎn)黨人的胸懷和擔(dān)當(dāng)，也展示出中國(guó)人民的智慧和付出，是中國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)最有效控制疫情并最終奪取防疫抗疫攻堅(jiān)戰(zhàn)勝利的法寶。從微觀視角考察，所有人都看到了一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)：誰(shuí)也沒有想到，恰逢春節(jié)闔家團(tuán)聚之際，短短的十幾天內(nèi)，14 億中國(guó)人放棄了紛繁復(fù)雜的社會(huì)身份和活動(dòng)，回歸家庭，作為居民聚集在居住地所在的城鄉(xiāng)社區(qū)，把社區(qū)工作和社區(qū)工作者（基層干部）推到了抗疫的最前沿。

突發(fā)疫情暴露出的社區(qū)治理突出問題

自2000年11月中辦國(guó)辦批轉(zhuǎn)下發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》為標(biāo)志實(shí)施社區(qū)改革以來，經(jīng)過近20年的發(fā)展，截至2018年底，全國(guó)有城市居委會(huì)10.8萬(wàn)個(gè)，農(nóng)村村委會(huì)54.2萬(wàn)個(gè)。這一數(shù)字表明，在社會(huì)治理創(chuàng)新的改革背景下，我國(guó)基本構(gòu)建起以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托、以居民自治為目標(biāo)的基層管理體制。

程萍 中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授、博士生導(dǎo)師、管理學(xué)博士。中國(guó)未來研究會(huì)一帶一路專業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)。

此次疫情，無疑是對(duì)社區(qū)建設(shè)和治理成效的一次大考。通過這次大考，可以看出我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)存在的突出問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）社區(qū)治理理念跟不上時(shí)代發(fā)展步伐，行政化傾向與治理現(xiàn)代化的要求和目標(biāo)差距較大。在城市，自治理念淡薄，自治認(rèn)知與能力不足;在農(nóng)村，停留在各自為戰(zhàn)、村鄰自保的農(nóng)耕思維和管理模式上。

城市社區(qū)最突出的問題是行政化傾向削弱了居委會(huì)居民自治的基本功能。一方面，在突發(fā)災(zāi)難面前，作為居民自治組織的居委會(huì)工作不是以居民為中心，仍然是圍繞上級(jí)意圖轉(zhuǎn)，沒有上級(jí)指示，幾乎不會(huì)自主開展工作，在突發(fā)事件中不能迅速有效地應(yīng)對(duì)困境;另一方面，在越來越行政化的運(yùn)行模式影響下，居民難以形成自治意識(shí)，甚至強(qiáng)化了“有事找政府”的傳統(tǒng)思維，基層矛盾向地方政府集中。武漢市是國(guó)家民政部最早的社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)城市之一，但在新冠病毒發(fā)現(xiàn)、擴(kuò)散和封城初期，醫(yī)療資源已經(jīng)極度緊張，重癥患者無法得到救治，沒有有效的分類隔離，居家隔離的生活必需品無保障……較強(qiáng)的“行政化”思維，使得居委會(huì)等社區(qū)組織自治自救意識(shí)淡薄，社區(qū)工作人員和基層干部缺乏擔(dān)當(dāng)，行動(dòng)無力。

在農(nóng)村，忽視現(xiàn)代社會(huì)的大系統(tǒng)整體協(xié)調(diào)、約束性法律適用范圍擴(kuò)大化是兩個(gè)突出問題。疫情防控早期，看到最多的信息是各村自行封村封路，修欄桿，筑圍墻，挖斷公路……這些做法雖然有一定效果，但與現(xiàn)代化的治理理念相去甚遠(yuǎn)，客觀上對(duì)現(xiàn)代化的交通網(wǎng)、物流網(wǎng)、應(yīng)急運(yùn)輸網(wǎng)、通訊網(wǎng)等國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)行也產(chǎn)生了阻礙作用。在落實(shí)居家隔離、外出戴口罩等防疫措施方面，村（居）干部片面地理解法規(guī)政策，無邊界擴(kuò)大約束范圍，導(dǎo)致村民（居民）應(yīng)有的合法權(quán)益受到侵害等，都是與現(xiàn)代治理理念相悖的做法。

（二）社區(qū)工作人員嚴(yán)重不足，綜合素質(zhì)參差不齊，專業(yè)化的社工組織和社工奇缺，志愿者隊(duì)伍建設(shè)跟不上社會(huì)發(fā)展需要。

有幾個(gè)數(shù)字，很能夠說明問題。截至2018年底，全國(guó)有城市居委會(huì)成員57.9萬(wàn)人。我國(guó)城市社區(qū)規(guī)模在700—3000戶之間的約占85%以上，一二線城市5000戶以上的超大型社區(qū)約有3%。如果以10.8萬(wàn)個(gè)城市居委會(huì)計(jì)算，平均一個(gè)居委會(huì)有5.36名工作人員。即使是 700戶的社區(qū)，居委會(huì)成員與戶數(shù)之比大約是1：130，以平均一戶3人計(jì)算，服務(wù)人口將近 400 人。

在網(wǎng)上查到 10 年前一篇文章，介紹美國(guó)專業(yè)社工占總?cè)丝诘谋壤秊?‰，日本為5‰，加拿大為2.2‰。再查看國(guó)家民政部《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，我國(guó)持證社工僅占14億人口的大約0.3‰。差距之大，可見一斑。

武漢最感人志愿者汪勇讓人們意識(shí)到，志愿者是社會(huì)公益事業(yè)中的一支重要力量，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的一支重要力量。目前，我國(guó)的志愿者和志愿者組織發(fā)展比較落后，與社會(huì)需求差距很大，截至2018年底，社區(qū)志愿服務(wù)組織（團(tuán)體）僅有12.9萬(wàn)個(gè)。

（三）社會(huì)組織作用發(fā)揮有限，缺乏應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和參與協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是政府通過購(gòu)買服務(wù)重點(diǎn)培育和扶持發(fā)展的社區(qū)公益服務(wù)類社會(huì)組織離預(yù)期目標(biāo)有較大差距。

政府對(duì)社區(qū)的慰老撫幼、扶貧解困、助孤助殘、生活保障類型的社會(huì)組織服務(wù)的購(gòu)買，是實(shí)實(shí)在在的政府資金支持。在這樣的背景下，社會(huì)組織在這次突如其來的疫情中的表現(xiàn)和作為，遠(yuǎn)不能使人民群眾滿意。在武漢疫情暴發(fā)早期，難以看到政府以購(gòu)買服務(wù)扶持的社會(huì)組織及時(shí)參與社區(qū)防疫，組織服務(wù)對(duì)象自救互救的信息和事例。各地也有積極參與防疫抗疫的社會(huì)組織事例，但與政府的改革目標(biāo)，社會(huì)的期盼，群眾的需求，還有較大差距。

（四）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不足，沒有調(diào)動(dòng)和使用應(yīng)急資金與物資的機(jī)制與能力，公共服務(wù)能力和應(yīng)急能力較弱，難以擔(dān)負(fù)一線應(yīng)急重責(zé)。

在突如其來的新冠疫情面前，我們可以看到武漢市乃至湖北省各市縣的醫(yī)療資源嚴(yán)重不足，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）由于資質(zhì)、設(shè)備和醫(yī)護(hù)人員水平等因素制約，幾乎不能發(fā)揮作用。這不僅是武漢的問題，2018年末，全國(guó)共有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）3.5萬(wàn)個(gè)，以10.8萬(wàn)個(gè)城市居委會(huì)計(jì)算，差不多3個(gè)居委會(huì)管轄的區(qū)域有一個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）。其他地區(qū)和城市如果遇到重大疫情，在應(yīng)急機(jī)制不完善不到位的情況下，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）能夠發(fā)揮的作用并不比武漢樂觀。

1989年12月26日七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議討論通過的《城市居民委員會(huì)組織法》將社區(qū)居委會(huì)定義為居民自治組織，30多年的實(shí)踐中，困擾居委會(huì)的問題很多，除如何實(shí)現(xiàn)自治這一根本目標(biāo)外，沒有財(cái)權(quán)和基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施及設(shè)備的采買及調(diào)配權(quán)，一直是居委會(huì)難以發(fā)揮更大作用的重要制約因素。居委會(huì)不是法人組織，財(cái)務(wù)不獨(dú)立，在應(yīng)對(duì)重大和緊急危機(jī)事件中的最大掣肘顯而易見。

（五）社區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不夠，重復(fù)與缺漏并存，統(tǒng)一采集、分類、共享、更新等機(jī)制不健全，離大數(shù)據(jù)決策對(duì)數(shù)據(jù)的“精細(xì)化”要求差距較大。

社區(qū)是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的第一來源，其準(zhǔn)確性直接影響決策的有效性。來自一線的居干和社工認(rèn)為，造成數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確這一問題的原因主要有4條：一是社區(qū)治理缺少系統(tǒng)思維和機(jī)制，基本上是哪類問題突出，上級(jí)要求較嚴(yán)，就階段性地突擊解決哪類問題，突擊性地采集相應(yīng)信息;二是信息統(tǒng)計(jì)渠道條塊分割，沒有建立常住居民完整信息統(tǒng)一管理、分類查詢的主責(zé)機(jī)構(gòu)和共享機(jī)制，專業(yè)部門各自為戰(zhàn)，多頭重復(fù);三是社區(qū)居委會(huì)工作千頭萬(wàn)緒，人手不足，社工身兼數(shù)職，哪個(gè)部門任務(wù)急先應(yīng)對(duì)哪個(gè)部門，沒有時(shí)間和精力沉下心對(duì)基礎(chǔ)信息進(jìn)行挨家挨戶細(xì)致準(zhǔn)確地采集和更新;四是流動(dòng)人口多頭管理，動(dòng)態(tài)變化大，重復(fù)登記和漏登記的情況不少，定時(shí)查訪制度難以落實(shí)，導(dǎo)致動(dòng)態(tài)信息更新不及時(shí)。

加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的思考和建議

武漢疫情早期應(yīng)對(duì)失策的現(xiàn)實(shí)警示我們，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大廈的構(gòu)建中，社區(qū)作為基石，其重要性無論怎樣強(qiáng)調(diào)都不為過?；蝿t大廈固。從進(jìn)一步完善社區(qū)治理體制、機(jī)制、隊(duì)伍以及公共服務(wù)設(shè)施等入手，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，提高社區(qū)認(rèn)同，夯實(shí)國(guó)家治理基礎(chǔ)，將疫情帶來的損失和對(duì)人民群眾的身心傷害變成全民參與基層治理的動(dòng)力和行動(dòng)，是當(dāng)務(wù)之急。為此，建議國(guó)家及有關(guān)部門從本次防疫抗疫大戰(zhàn)中積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，可從以下幾個(gè)方面對(duì)社區(qū)治理和建設(shè)進(jìn)行全面規(guī)劃部署，下大力量夯實(shí)基礎(chǔ)。

（一）認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記“以人民為中心”思想，讓人民群眾真正參與到治理之中，成為社區(qū)治理的主人，在實(shí)踐中提升依法自治的能力和水平。

一是進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)“兩委一站”職責(zé)，幫助居委會(huì)依法回歸居民自治組織的本質(zhì)屬性，在居民自主參與社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮更大作用。社區(qū)黨委在為社區(qū)治理保駕護(hù)航的前提下，應(yīng)重點(diǎn)引領(lǐng)和支持居委會(huì)在引導(dǎo)居民高質(zhì)量參與社區(qū)公共事務(wù)上下功夫。社區(qū)服務(wù)站應(yīng)作為居委會(huì)的重要工作平臺(tái)和抓手，幫助居委會(huì)實(shí)現(xiàn)居民自治和為居民服務(wù)的各項(xiàng)功能，而不是忙著應(yīng)付各種上級(jí)布置的檢查評(píng)比。居委會(huì)應(yīng)非常明確自身居民自治組織的屬性，以反映居民呼聲、代表居民利益、組織居民自治、實(shí)現(xiàn)居民滿意為己任，在不斷提高居民參與社區(qū)公共事務(wù)的范圍、程度、能力和水平上下功夫，而不是樂當(dāng)“居民的頭兒，政府的腿兒”，甚至希望成為“二政府”。二是賦予居委會(huì)一定的財(cái)務(wù)和物資調(diào)配使用自主權(quán)，優(yōu)先建立社區(qū)應(yīng)急物資和應(yīng)急資金儲(chǔ)備與使用制度，有條件的區(qū)街政府可以考慮建立應(yīng)急儲(chǔ)備金制度，及時(shí)幫助居委會(huì)解決應(yīng)急專項(xiàng)資金和物資問題，讓居民有自治的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)支撐，增強(qiáng)在重大災(zāi)害中的自救互救實(shí)力和能力。

（二）建立重大安全事件的社區(qū)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確第一責(zé)任人。

一是細(xì)化“社區(qū)吹哨部門報(bào)到”制度，明確每一類應(yīng)急事件的責(zé)任主體和第一責(zé)任人，避免“有報(bào)到制度，無責(zé)任主體”帶來的推諉、扯皮、缺位、錯(cuò)位等現(xiàn)象。二是將本次疫情期間區(qū)街干部下沉指導(dǎo)和加強(qiáng)社區(qū)工作的做法常態(tài)化，形成長(zhǎng)效制度和機(jī)制，區(qū)街干部定點(diǎn)定期深入社區(qū)，形成長(zhǎng)期穩(wěn)固的聯(lián)系，做到心中有數(shù)，遇有突發(fā)事件，才能保證在第一時(shí)間做出正確判斷和決策，指導(dǎo)社區(qū)有效應(yīng)對(duì)。三是充分利用現(xiàn)代化手段，建立社區(qū)管理和服務(wù)的電子檔案系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)呼應(yīng)系統(tǒng)，以互聯(lián)網(wǎng)、微信群等平臺(tái)為依托，將社區(qū)工作人員與所有住戶直接聯(lián)系起來，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)通告情況，交流信息，調(diào)查需求，收集建議，反饋意見等。

（三）加強(qiáng)社工隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍“兩個(gè)隊(duì)伍”建設(shè)，擴(kuò)大規(guī)模，提高質(zhì)量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

加強(qiáng)社工隊(duì)伍建設(shè)需要從 5 個(gè)方面著手：一是全面落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》文件精神，保證居干和社工待遇，保護(hù)他們的權(quán)益，提高社工的社會(huì)認(rèn)知度和職業(yè)地位。二是擴(kuò)大社區(qū)居干和社工編制，城市社區(qū)居干與居民戶數(shù)比不低于 1：50，并保持人員相對(duì)穩(wěn)定。三是創(chuàng)新居干和社工隊(duì)伍進(jìn)入機(jī)制，增加社區(qū)管理和服務(wù)急需的各類專業(yè)人才崗位，優(yōu)化社工隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，讓專業(yè)的人在專業(yè)的崗位做專業(yè)的事。四是重視居干和社工專業(yè)人才的培養(yǎng)，有條件的高校和高職院校增加社工專業(yè)和招生名額，建立社工專業(yè)畢業(yè)生到社區(qū)就業(yè)的直接通道，解決社工人才與社區(qū)需求不對(duì)稱問題。五是盡快改革和完善社工職稱的評(píng)聘制度，增加高級(jí)社工師評(píng)聘，提高社工專業(yè)化職業(yè)化水平，使社工成為高校熱門專業(yè)和社會(huì)熱門職業(yè)。

針對(duì)我國(guó)志愿服務(wù)氛圍較弱、發(fā)展比較落后的現(xiàn)狀，形成濃厚的全社會(huì)志愿服務(wù)氛圍和加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)迫在眉睫。需從4個(gè)方面入手：一是對(duì)黨員實(shí)行單位、社區(qū)雙報(bào)到制度，以社區(qū)居民中的黨員為主建立社區(qū)黨員志愿者隊(duì)伍。二是組織社區(qū)內(nèi)的適齡退役軍人建立社區(qū)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍。三是發(fā)揮共青團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織作用，建設(shè)社區(qū)青年、外來務(wù)工人員、婦女等不同類別的社區(qū)志愿者隊(duì)伍，服務(wù)于專門人群。四是以專業(yè)人才為核心，建立各種專業(yè)的社區(qū)志愿者組織，在社區(qū)的救助救援、生活保障、心理疏導(dǎo)、知識(shí)普及等方面發(fā)揮專業(yè)作用。

（四）以完善社區(qū)治理體系為導(dǎo)向，圍繞社區(qū)居民自治和服務(wù)需求，進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)組織類別和結(jié)構(gòu)，重視和加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織應(yīng)急服務(wù)能力的培育。

一是改革創(chuàng)新樞紐型社會(huì)組織的組織思路和方式，讓社會(huì)組織真正下沉到社區(qū)和基層，成為直接服務(wù)于人民群眾的組織。二是根據(jù)社區(qū)居委會(huì)需求，圍繞社區(qū)治理和服務(wù)重點(diǎn)，規(guī)劃和完善社區(qū)社會(huì)組織，使其成為居委會(huì)開展工作的抓手和幫手，成為居民有序參與，學(xué)習(xí)自助、他助和互助的平臺(tái)。三是重點(diǎn)選拔勇于擔(dān)當(dāng)、有魄力有能力有體力、吃苦耐勞、長(zhǎng)于解決生活服務(wù)供給問題的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者，培養(yǎng)公益服務(wù)類社會(huì)組織帶頭人。四是改革政府購(gòu)買服務(wù)的評(píng)價(jià)體系，增加應(yīng)急能力和效果考核，重視服務(wù)群體滿意度評(píng)價(jià)，加大評(píng)價(jià)權(quán)重。五是依托群團(tuán)建立的社會(huì)組織要以深入基層、深入城鄉(xiāng)社區(qū)為發(fā)展目標(biāo)和工作重點(diǎn)，認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平同志提出的“去官僚化、去行政化、去貴族化、去娛樂化”要求，成為人民群眾的貼心人。

（五）加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步完善公共服務(wù)設(shè)施，規(guī)劃和建設(shè)重大災(zāi)害應(yīng)急避難場(chǎng)所，優(yōu)化整合全社會(huì)應(yīng)急資源。

這次疫情暴露出來的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心站點(diǎn)不足、設(shè)備不足、場(chǎng)地不足和高水平醫(yī)護(hù)人員不足問題相當(dāng)嚴(yán)重。面對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)帶來的災(zāi)難，第一，從城市層面進(jìn)行整體規(guī)劃和布局，科學(xué)進(jìn)行常態(tài)和突發(fā)事件中的資源整合與分配。第二，對(duì)城市文化體育場(chǎng)館、公園、休閑場(chǎng)所等進(jìn)行應(yīng)急避難升級(jí)改造，建立賓館酒店、綜合超市、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、高校職校等服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)的應(yīng)急征用制度，便于統(tǒng)一調(diào)配和使用資源，劃定聯(lián)系社區(qū)，建立日常溝通機(jī)制。第三，建立駐社區(qū)單位內(nèi)部設(shè)施的緊急征用制度，為所在社區(qū)解決重大災(zāi)害中的避難、隔離、流調(diào)、集中指揮等資源不足問題。第四，在條件允許的社區(qū)，通過新建和改建，增加應(yīng)急公共設(shè)施、設(shè)備和專業(yè)人員的數(shù)量，提高質(zhì)量，發(fā)揮科技優(yōu)勢(shì)，盡量做到一物多用。

疫情還沒結(jié)束，反思還在深化，教訓(xùn)必須汲取。這次防疫抗疫大戰(zhàn)，對(duì)于倒逼各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作重心下移，大煞弄虛作假、形式主義歪風(fēng)，下大力氣加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和基層治理等，都是一次前所未有的警示和敦促。

[作者程萍系中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授、博士生導(dǎo)師、管理學(xué)博士，中國(guó)未來研究會(huì)一帶一路專業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)。作者吳瑞系中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）2018 級(jí)社會(huì)工作專業(yè)碩士研究生]