編者按：土地關(guān)系是農(nóng)村最基礎(chǔ)的生產(chǎn)關(guān)系，以土地制度為核心的基本經(jīng)營制度是黨在農(nóng)村的政策基石。自改革開放以來，國家堅(jiān)持土地家庭承包經(jīng)營制度，并保持承包關(guān)系長期穩(wěn)定不變，既為解決全國人民的吃飯問題奠定了制度基礎(chǔ)，也為保持農(nóng)村長期穩(wěn)定奠定了制度基礎(chǔ)。2019年11月26日，中央授權(quán)新華社發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_了鞏固和完善家庭承包經(jīng)營制度的基本方向，明確了保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的基本原則，明確了農(nóng)村土地承包關(guān)系在第二輪土地承包到期后再延長三十年?！兑庖姟返陌l(fā)布，意義重大，影響深遠(yuǎn)。長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，充分保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，既有利于增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心，又有利于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，還有利于保障農(nóng)村的長治久安。就《意見》出臺(tái)的有關(guān)情況，國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦回答了記者的提問?，F(xiàn)摘要刊登，以饗讀者。

記者：農(nóng)村土地二輪承包馬上到期，廣大農(nóng)民都很關(guān)心延包問題。請問，如何組織實(shí)施才能確保土地承包關(guān)系長久不變的政策落地？

韓長賦：確實(shí)，二輪承包到期后再延長三十年的重大政策宣示以后，各界都非常關(guān)注，尤其是農(nóng)民朋友更加關(guān)心。因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民最大的財(cái)富。我們是在農(nóng)村普遍進(jìn)行土地承包，現(xiàn)在有15億多畝的農(nóng)村承包地，涉及近兩億農(nóng)戶。所以土地如何延包事關(guān)農(nóng)民的切身利益。二輪承包是從1993年開始，到1999年基本完成了。如果按照承包期三十年計(jì)算，從2023年開始，二輪承包就開始大批到期，就要開始延包。延包的高峰期集中在2026年到2028年。實(shí)際上，我國各地方的情況并不完全相同，所以每個(gè)地方的承包起始時(shí)間不是完全一樣、整齊劃一的。

關(guān)于承包到期后如何延包的問題，《意見》明確規(guī)定：一是堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，要確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。二是延包的起點(diǎn)以各地第二輪土地承包到期開始計(jì)算，承包期還是三十年。

為確保土地承包關(guān)系長久不變政策的落地，我們主要做了三方面的工作：一是把證書發(fā)到農(nóng)民手中。從2014年起，我們開始推進(jìn)承包地的確權(quán)登記頒證，經(jīng)過六年來的集中攻堅(jiān)，這項(xiàng)工作已經(jīng)基本完成，目前發(fā)證率超過94%。下一步要繼續(xù)抓好收尾工作，做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)，要把現(xiàn)在農(nóng)戶的承包地明確下來。二是健全配套法律政策。按照新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，抓緊修訂完善《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)配套法律法規(guī)和政策措施。三是開展延包試點(diǎn)。我們準(zhǔn)備在一部分縣，主要是先到期的縣開展第二輪土地承包到期后的延包試點(diǎn)，并通過試點(diǎn)來摸索經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)基層探索延包的具體辦法。關(guān)于延包，在大面積操作實(shí)行之前，中央以及有關(guān)部門還會(huì)出臺(tái)指導(dǎo)意見。

記者：這些年，很多農(nóng)民進(jìn)城落戶了。請問，這些進(jìn)城農(nóng)民的承包地應(yīng)該如何處置？

韓長賦：隨著城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城，全國現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民大約是2.88億人，其中舉家進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的有3000多萬戶。所以有的村里好多房子閑著，存在“空心村”現(xiàn)象。其中，相當(dāng)一部分農(nóng)民在城里落戶了，但是多數(shù)人過年過節(jié)時(shí)還會(huì)回村里?？偟膩碇v，舉家進(jìn)城落戶的農(nóng)戶越來越多，這種現(xiàn)象越來越普遍。

進(jìn)城農(nóng)戶的承包地如何處置，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。我們在土地問題上，充分尊重農(nóng)民的意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇?！兑庖姟访鞔_提出，現(xiàn)階段不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民，一方面，可以引導(dǎo)他們在依法自愿有償?shù)脑瓌t下，將承包地轉(zhuǎn)讓或者退還集體，前提是自愿有償。另一方面，也可以保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)或者通過代耕托管等方式發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。對(duì)長期棄耕拋荒承包地的，《意見》明確規(guī)定，發(fā)包方可以依法采取措施予以糾正。

記者：《意見》提到，要落實(shí)好土地承包關(guān)系長久不變就要做好承包土地確權(quán)登記頒證的工作。據(jù)我了解，中央2014年提出要用五年時(shí)間基本完成這項(xiàng)工作。請問，這項(xiàng)工作目前進(jìn)展如何？

韓長賦：開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作是黨中央做出的一項(xiàng)重大決策部署。開展這項(xiàng)工作的初衷，就是要穩(wěn)定土地承包關(guān)系，給農(nóng)民吃“定心丸”，同時(shí)把土地承包的情況進(jìn)一步搞清楚。這項(xiàng)工作，在2014年以前就已開始試點(diǎn)，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和中央有關(guān)部門組織開展試點(diǎn)，從2014年開始全面推開。到2018年年底，這項(xiàng)確權(quán)工作已經(jīng)基本完成。

通過確權(quán)登記，我們清楚地了解到我國有15億多畝承包地，有11億塊地塊，很多地方土地單塊面積還是不大。清理了2億多農(nóng)戶的檔案資料?？梢哉f通過這次確權(quán)登記摸清了家底，解決了長期以來農(nóng)村土地四至不清、面積不準(zhǔn)、權(quán)屬不明等問題。

記者：二輪承包以來，由于人口的增減和自然災(zāi)害等一系列原因，一些農(nóng)戶存在無地或者少地的狀況。請問，《意見》強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，這些無地和少地的農(nóng)戶權(quán)益該如何保障？

韓長賦：我們對(duì)這個(gè)問題高度重視，通過各地進(jìn)行的初步調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，大體上這部分農(nóng)戶占總農(nóng)戶的0.94%，不到1%?！兑庖姟穼?duì)此作出了明確規(guī)定：第二輪承包到期后，應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，現(xiàn)有承包地在二輪承包期期滿以后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，有自然災(zāi)害損毀等特殊情形時(shí)，可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，按照法定程序可以在個(gè)別農(nóng)戶間做適當(dāng)調(diào)整，但是要依法依規(guī)、從嚴(yán)掌握。

為保障無地、少地農(nóng)戶的基本權(quán)益，各地也在研究和探索。一方面，有條件的地方可以通過集體預(yù)留的機(jī)動(dòng)地，二輪承包的時(shí)候允許集體有條件可以留不超過5%的機(jī)動(dòng)地;還有新開墾的耕地，以及原承包戶依法自愿交回的耕地，還有承包農(nóng)戶消亡了，集體依法收回的耕地，通過這些耕地來解決。另一方面，可以幫助無地、少地的農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)來耕種土地，也可以流轉(zhuǎn)其他進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地。此外，還要在地外做文章，因?yàn)槲覀儾荒軆H僅依靠無限地分割耕地來解決這些問題。我國的基本國情是人多地少，所以還要從地外做文章，幫助無地、少地的農(nóng)戶提高就業(yè)技能、提供就業(yè)服務(wù)、廣辟就業(yè)門路。我們不僅鼓勵(lì)農(nóng)民工外出進(jìn)城打工，也鼓勵(lì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展倉儲(chǔ)保鮮、冷鏈物流、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電商等，包括鄉(xiāng)村旅游，擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)和增收的門路。當(dāng)然，可能還有確實(shí)生活無著落、有實(shí)際困難的農(nóng)民，我們則為他們提供基本的社會(huì)保障。

記者：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。請問，這兩者之間是否有矛盾呢？

韓長賦：這兩者并不矛盾。2016年，中央印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，在農(nóng)村實(shí)行土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。“三權(quán)分置”的制度安排，實(shí)際上是順應(yīng)了城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要使用機(jī)械，也需要適度規(guī)模經(jīng)營，所以土地經(jīng)營權(quán)需要流轉(zhuǎn)起來;還因?yàn)橥恋亟?jīng)營權(quán)本身也是生產(chǎn)要素，作為要素，它也應(yīng)該更有效地配置。

當(dāng)然，流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)土地，是承包農(nóng)戶自己的意愿，任何組織和個(gè)人不能強(qiáng)迫承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)或者不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。流轉(zhuǎn)的期限不能超過第二輪承包剩余期限，土地流轉(zhuǎn)了，法律規(guī)定，必須搞農(nóng)業(yè)，不能從事非農(nóng)建設(shè)。在堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流動(dòng)起來，激發(fā)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度活力，這實(shí)際上也是對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善。

《意見》強(qiáng)調(diào)了“兩不變，一穩(wěn)定”，既可以進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，使農(nóng)民放心地流轉(zhuǎn)土地，也能讓新型經(jīng)營主體有穩(wěn)定的預(yù)期，能夠放心地流入土地，加大農(nóng)業(yè)投入，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。這兩者的關(guān)系可以簡單地表述為：穩(wěn)定是為了更好地放活，放活是為了長久的穩(wěn)定。只有土地承包關(guān)系穩(wěn)定了，才能確保“三權(quán)分置”得以確立，并且穩(wěn)步實(shí)施。如果承包權(quán)變來變?nèi)?，?jīng)營權(quán)就沒有了基礎(chǔ)。只有實(shí)行“三權(quán)分置”，放活土地經(jīng)營權(quán)，承包關(guān)系才能保持長久穩(wěn)定，這樣農(nóng)戶的承包權(quán)才能更好地實(shí)現(xiàn)，土地才能夠得到充分有效地利用。

（本刊記者摘編）