章建華 唐正鵬

摘 要：人口老齡化是我國社會發(fā)展過程中的一個鮮明發(fā)展趨勢，也是政府在社會治理中所面臨的一個重要課題。在十九屆四中全會精神提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，政府在養(yǎng)老服務(wù)中扮演什么角色、履行什么職責(zé)是本次課題研究的重點。課題組分析了天心區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中政府的履職情況，總結(jié)了政府在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)中的“越位”、“錯位”以及“缺位”現(xiàn)象，分析了原因，并在此基礎(chǔ)上從基礎(chǔ)設(shè)計、體系建設(shè)、政策支持和資金投入四個方面，對政府在養(yǎng)老服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的主要職能進行了歸納和整理，以期能為有關(guān)政府部門履職盡責(zé)提供有益參考。

人口老齡化的日益加深、老年人服務(wù)需求的不斷增長，需要更加完善、更加科學(xué)的養(yǎng)老體系。但在現(xiàn)階段，市場以及政府能夠供應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)，很難與老齡化增長的速度相匹，難以滿足老年人的養(yǎng)老需求，存在嚴(yán)重的服務(wù)缺位問題。政府作為社會保障的主要承擔(dān)者，是提供養(yǎng)老服務(wù)的重要主體之一，承擔(dān)著不可替代的重要職能和主導(dǎo)責(zé)任。

一、政府在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)中的履職現(xiàn)狀（以天心區(qū)為例）

1、法規(guī)政策持續(xù)完善。2013年，國務(wù)院推出《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，2019年再次下發(fā)《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，在此期間省、市政府先后制定《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，尤其在2019年初市政府專門下發(fā)了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》。

2、服務(wù)體系基本形成。天心區(qū)歷來重視養(yǎng)老服務(wù)的陣地建設(shè)，想方設(shè)法增加資金投入，不斷完善區(qū)、街、社區(qū)三級基礎(chǔ)設(shè)施，尤其注重提高社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，落實新建小區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，整體的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施逐步完備。

3、服務(wù)功能逐年提升。鼓勵社會資本深度參與區(qū)養(yǎng)老事業(yè)，先后引進了“康乃馨”、“朝夕養(yǎng)老”等國內(nèi)行業(yè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)知名品牌，推行專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、親情化運營與服務(wù)，帶動全區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)整體提升。借鑒上海、浙江成功模式，擬在即將建成的區(qū)社會福利中心試點“公辦民營”模式，通過承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營等方式，將區(qū)福利中心的運營權(quán)依法依規(guī)交給有實力、有責(zé)任、有影響的企業(yè)、社會組織，力爭用政府最優(yōu)的投入惠及更多的老年群體，打造精品示范養(yǎng)老項目。

4、服務(wù)氛圍日漸濃厚。天心區(qū)重視“尊老、敬老、愛老、助老”的美德傳承，政府方面經(jīng)由微信平臺、網(wǎng)絡(luò)宣傳以及舉辦活動等方式，宣傳積極的養(yǎng)老服務(wù)理念，引導(dǎo)人們樹立正確的養(yǎng)老觀念。在日常工作中，重視對“孝道”文化的建設(shè)與培養(yǎng)，突出助老、敬老等相關(guān)的道德宣傳活動，每年“感動天心”十大人物中都會推出3名廉孝典型，推動孝敬老人成為全社會共識。同時，鼓勵非營利機構(gòu)、志愿者奉獻出力量，定期組織各類針對老年人的志愿服務(wù)活動，以實際行動營造孝老愛親的良好氛圍。

綜上可知，天心區(qū)政府能夠在養(yǎng)老服務(wù)工作中主動有效地踐行自身需承擔(dān)的工作職能，并且積極發(fā)揮政府的引導(dǎo)以及支撐作用。但是，鑒于政府工作相對特殊以及養(yǎng)老服務(wù)涉及到的內(nèi)容極為復(fù)雜，使得政府在職能定位方面仍舊存在偏差問題，一些職能并未在實際養(yǎng)老工作中得以有效落實。

二、政府在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)中的職能定位誤區(qū)

現(xiàn)階段，國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)工作的主體仍舊是政府，需要在政府主導(dǎo)的情況下推動養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。政府主導(dǎo)的工作模式能夠更大程度上展現(xiàn)出政府具有的行政力量，積極調(diào)動更多的社會資源參與到養(yǎng)老服務(wù)工作，優(yōu)質(zhì)高效地做好與養(yǎng)老服務(wù)緊密相關(guān)的組織保障以及物質(zhì)基礎(chǔ)。

1、指導(dǎo)監(jiān)督“越位”。政府在具體的行政工作中超出原有的權(quán)限與職能范圍，包攬很多不應(yīng)由政府行使的職能就是“越位”現(xiàn)象。不可否認，政府對于養(yǎng)老服務(wù)需要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，但是并非意味著政府要直接展開事務(wù)性的服務(wù)工作事項?，F(xiàn)階段，政府部門卻包攬各種實際性的事務(wù)工作。例如，天心區(qū)相關(guān)街道與部門，直接負責(zé)社區(qū)志愿者活動以及文化活動等承辦以及組織的事宜。

2、2、行政關(guān)系“錯位”。在政府機構(gòu)與社會組織互動過程中，其應(yīng)有的服務(wù)監(jiān)督以及指導(dǎo)協(xié)助關(guān)系，變相為命令與服從以及領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系時，就是行政關(guān)系的“錯位”。此時，社會組織就變相成為了政府的二級機構(gòu)，自身的運轉(zhuǎn)等權(quán)力都受到政府的干預(yù)與影響。

3、實施落實“缺位”。政府在行政期間，因為不能夠很好地扮演自身需要承擔(dān)的角色，沒有履行好需要擔(dān)負的職責(zé)的情況就是“缺位”現(xiàn)象。

（1）在實際工作中，隨著人口老齡化的進一步加深，這種服務(wù)投入需求越來越大。作為為省會城區(qū)的天心區(qū)，雖然近年來每年養(yǎng)老投入過億，也已將該項服務(wù)投入劃歸預(yù)算范疇，但仍存在資金投入不足、資金使用的隨意性較大等問題。當(dāng)政府無法投入足夠的資金注入養(yǎng)老服務(wù)，必然造成社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老設(shè)施缺乏，相關(guān)服務(wù)項目開展受到限制，制約了養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展。

（2）管理不到位。養(yǎng)老服務(wù)是一個很復(fù)雜的社會體系，涉及到社會生活的方方面面，包含了多個服務(wù)主體，在服務(wù)內(nèi)容方面也相對多樣。這些各不相同的服務(wù)內(nèi)容，因為性質(zhì)不同而分屬到各個行政部門進行管理，如此極易造成職能混亂、管理無序的問題?，F(xiàn)階段，表現(xiàn)最為突出的是政策法規(guī)不健全，養(yǎng)老體系職能尚未理順，使得政府在實際管理當(dāng)中，部分需要管的事項沒有管，不需要管的卻又亂管，使養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的勃勃生機受到了影響。

（3）扶持不到位。在養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)中，社會組織也是一個很關(guān)鍵的責(zé)任主體，對于養(yǎng)老服務(wù)工作的長遠發(fā)展和成長有著不可替代的重要作用。但是，現(xiàn)階段針對社會組織方面的資金資助以及政策扶持都不夠完善，沒有相適應(yīng)的政策措施來積極維護社會組織實現(xiàn)良好的發(fā)展，尤其是資金支持的缺乏，使得社會組織難以健康發(fā)展和壯大。

三、存在職能定位誤區(qū)的原因分析

（1）對于養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)而言，表現(xiàn)最為突出的就是“越位”現(xiàn)象。政府將很多本該交給社會組織以及企業(yè)展開工作的養(yǎng)老服務(wù)都包辦下來，并且針對養(yǎng)老服務(wù)方面的管制約束較強，無法準(zhǔn)確把握“管”與“放”兩者之間的“度”。如果管得太嚴(yán)苛，行政審批太過復(fù)雜，社會組織就會失去發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的動力;如果管得太松，放得太寬，又難以確保社會組織提供的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，造成老年人合法權(quán)益無法有效維護。若是始終無法控制好兩者之間“度”的問題，那么養(yǎng)老服務(wù)也必將深陷發(fā)展的困境。

（2）未能準(zhǔn)確厘清市場機制與政府作用雙方的關(guān)系。養(yǎng)老服務(wù)在本質(zhì)上屬于稀缺公共產(chǎn)品，傳統(tǒng)層面上將公共產(chǎn)品歸入到政府提供服務(wù)的范疇，八十年底以前的很長時間，我國政府一直對養(yǎng)老服務(wù)是全面接管、一手包辦，對養(yǎng)老服務(wù)投入了大量資源和成本，為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但發(fā)展成效差強人意。然而，養(yǎng)老服務(wù)有其明顯的市場性特征，不少養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容更適合交給政府以外的其他市場主體來完成，如此就需要依靠市場機制，并激發(fā)其市場主體作用。政府與企業(yè)都是市場能夠發(fā)揮作用的重要主體，唯有企業(yè)能夠自主扮演自身需要充當(dāng)?shù)纳鐣巧那闆r下，市場機制方能夠更好地展現(xiàn)其影響價值，政府才能順利達成職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。如果僅僅依靠市場或者政府單方面的力量，很大程度上是不能夠?qū)θ找嬖黾拥酿B(yǎng)老需要進行有效的滿足，市場機制與政府作用的關(guān)系得不到妥善的處理，必然妨礙政府職能的有效發(fā)揮。

（3）未能有效處理“供”和“需”兩者間的關(guān)系。由政府充當(dāng)主導(dǎo)力量而實現(xiàn)的公辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)能夠提供更加舒服的環(huán)境，養(yǎng)老床位的需求相對較高，并且相較私營機構(gòu)而言具備價格以及服務(wù)質(zhì)量方面的優(yōu)勢保障，故而會出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象。但是，考慮到當(dāng)前人們對于養(yǎng)老問題還存在觀念上的認識不足，以及養(yǎng)老機構(gòu)安排的位置都相對較遠等因素的影響，部分地區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)還存在“空床”問題，還存在服務(wù)功能不全、服務(wù)能力不足、服務(wù)設(shè)施缺乏等問題，還難以有效滿足老人的養(yǎng)老需要。與此同時，政府近年來大力支持大中專院校著手養(yǎng)老管理專業(yè)的人才培養(yǎng)工作，為社會培養(yǎng)出具有專業(yè)實力的護理人才，但是基于薪酬待遇以及工作偏見等方面的影響，護理人員隊伍出現(xiàn)了非常嚴(yán)重的流失問題。如此，供需無法達成良好的匹配效果，妨礙著養(yǎng)老服務(wù)地有序展開。

四、科學(xué)確定政府在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)中的職能定位

我們必須認識到，在養(yǎng)老服務(wù)中政府是“掌舵者”，而不是“劃槳者”，需要轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟時代大包大攬的做法，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，需要放權(quán)給私營養(yǎng)老機構(gòu)和非營利組，支持和扶植他們發(fā)展。具體說來需要在以下幾方面合理定位職能。

1、要做好基礎(chǔ)設(shè)計，盡快出臺比較完善的法規(guī)政策與發(fā)展規(guī)劃

由宏觀層面分析可知，現(xiàn)階段國內(nèi)針對養(yǎng)老服務(wù)并未構(gòu)建具備良好約束力以及強制性效果的法規(guī)體系，無法規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)順利展開。在實際操作上，只是依靠部門規(guī)章或地方規(guī)章，及有關(guān)規(guī)范文件等方式來指引養(yǎng)老工作的發(fā)展，但是這些規(guī)章自身的強制力薄弱，實際效果受到很大程度影響，也難以對其中一些根本性以及長期性的問題進行有效的處理。由微觀層面分析而言，政府需要構(gòu)建起支撐養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的各項配套法規(guī)與配套政策，除了醫(yī)療保障相關(guān)制度與養(yǎng)老保障相關(guān)制度外，還需要做好長期護理保險相關(guān)制度的建設(shè)與完善工作。當(dāng)前，政府需盡快完成養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的配套制度建設(shè)，構(gòu)建完備的法規(guī)體系，保障養(yǎng)老服務(wù)能夠有章可循、有法可依。

養(yǎng)老問題普遍具有漸進性、累積性和不可逆轉(zhuǎn)性，需要政府主導(dǎo)、社會參與、部門配合來實現(xiàn)良性發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃重點應(yīng)該包括兩個層面：第一個層面，服務(wù)項目的規(guī)劃。服務(wù)項目規(guī)劃需要立足于老年人的實際服務(wù)需要進行考量，參考老年人相關(guān)的心理支持、生活照料以及醫(yī)療保健等實際需求情況來完成項目的設(shè)計;第二個層面，服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃。服務(wù)設(shè)施規(guī)劃需要更具體、更細致，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)涵蓋建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施的用地規(guī)劃、養(yǎng)老設(shè)施類別設(shè)計等，如醫(yī)療服務(wù)站、養(yǎng)老院、社區(qū)護理中心等。要通過系統(tǒng)的服務(wù)項目規(guī)劃、完善的服務(wù)設(shè)施規(guī)劃，引導(dǎo)解決養(yǎng)老服務(wù)中項目不全和和陣地缺乏的普遍性、基礎(chǔ)性問題。

2、要完善體系建設(shè)，切實提高政府對養(yǎng)老服務(wù)的管理水平

制定科學(xué)合理的評估體系。養(yǎng)老服務(wù)做得好不好，不應(yīng)由政府或機構(gòu)說了算，需要規(guī)范的體系進行測評，這就需要從服務(wù)效果、管理水平、人員配置以及硬件設(shè)施等方面著手，對養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的行業(yè)發(fā)展確定適合的量化指標(biāo)，制定切實可行的估測體系。在評估過程中，既要對接受服務(wù)的老年人進行測評訪問，也要對提供服務(wù)的供應(yīng)者實施評估。接受評估的主體必須多元化，既應(yīng)包括政府、接受服務(wù)的老年人，也需涵蓋新聞媒體、非政府組織、專業(yè)測評機構(gòu)，要實現(xiàn)內(nèi)評與外評的結(jié)合、互補，保障評估結(jié)果更加真實可靠。此外，需要將評估結(jié)果與政府方面的優(yōu)惠扶持政策聯(lián)系起來，針對評估成績優(yōu)異的機構(gòu)優(yōu)先撥付款項，給予免除部分稅費等相關(guān)的政策優(yōu)惠。

對行業(yè)實施必要的有效監(jiān)管。其一，需要構(gòu)建完善的行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)以及服務(wù)監(jiān)管規(guī)章，例如，市政府或市民政部門有必要參考中央和省里的管理辦法，以及先進地區(qū)相關(guān)做法，聯(lián)系本市現(xiàn)有的發(fā)展情況，建立和完善本市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)章;其二，做好日常安全管理培訓(xùn)。老年人的自我保護能力較弱，可能的安全問題較多。要通過座談、報刊、網(wǎng)絡(luò)以及電視媒體等渠道，做好老年人自救以及火災(zāi)知識等相關(guān)的教育宣傳，也要定期邀請消防以及食品等相關(guān)領(lǐng)域的專家，對老年人以及養(yǎng)老機構(gòu)工作人員進行專業(yè)培訓(xùn)。針對出現(xiàn)人身以及食品等安全問題的養(yǎng)老機構(gòu)，需要實施必要的行政問責(zé)，努力保障老年人的生命與財產(chǎn)安全;其三，參考行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，對私營或其他社會組織辦的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)做好評估以及審查工作，針對出現(xiàn)明顯亂紀(jì)行為、有安全隱患的機構(gòu)，堅決實施整改。勒令整改后還不達標(biāo)的，就需要吊銷其經(jīng)營許可并重處重罰。同時，要構(gòu)建行業(yè)黑名單，將違規(guī)企業(yè)劃入范圍，及時對社會進行公布。

3、要提供政策支持，努力營造百花齊放的“大養(yǎng)老”局面

加大對市場和非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)的政策扶持力度。養(yǎng)老服務(wù)具有社會化、市場化的特征，政府需要在不動搖自身主導(dǎo)地位的情況下，持續(xù)推動養(yǎng)老服務(wù)面向社會以及市場發(fā)展。對具備良好資質(zhì)的社會養(yǎng)老機構(gòu)，要大膽“放權(quán)”與“授權(quán)”，有效發(fā)揮市場在資源配置中的獨特作用。積極發(fā)展與完善對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持辦法，對于民辦養(yǎng)老機構(gòu)在資金、稅收以及用房等方面給予相應(yīng)的傾斜，幫助其更好地發(fā)展。同時，要破除現(xiàn)階段扶持政策局限在傳統(tǒng)的公益性社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施以及集中型機構(gòu)養(yǎng)老陣地的發(fā)展局面，用“大養(yǎng)老”觀念來破除部門限制，從護理照料、文化教育以及衛(wèi)生保健等方面著手，制定結(jié)構(gòu)合理、門類清晰的政策扶持體系，保障養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)加快繁榮發(fā)展。

同時，還需要積極完善養(yǎng)老護理相關(guān)的人才培養(yǎng)以及就業(yè)政策。第一，將養(yǎng)老護理人才的培養(yǎng)劃歸到全市人才發(fā)展戰(zhàn)略的范疇，支持和協(xié)助大中專院校、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)開展老年服務(wù)、醫(yī)療保健以及護理康復(fù)等相關(guān)的人才培養(yǎng);第二，鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)與院校展開“訂單式”培養(yǎng)，實現(xiàn)老年服務(wù)管理以及老年護理等相關(guān)人才的聯(lián)合培養(yǎng)發(fā)展，鼓勵學(xué)生在畢業(yè)后投身到養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)內(nèi)工作;第三，參考業(yè)內(nèi)人員的工作年限、職級情況等，對從業(yè)人員給予適當(dāng)特殊崗位津貼，并且對于能夠接納護工人才的機構(gòu)提供相應(yīng)的政策優(yōu)惠。

4、要加大資金投入，確保養(yǎng)老事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展

建立逐年增長的養(yǎng)老服務(wù)資金投入機制。養(yǎng)老服務(wù)是一項民心工程、社會工程，其發(fā)展完善需要長期的資金投入，包括政府與社會對養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的資金投入，對轄區(qū)內(nèi)各類服務(wù)機構(gòu)的資金補貼，對有關(guān)社會組織發(fā)展提供的扶植資金，政府購買社會服務(wù)的經(jīng)費等。政府需要構(gòu)建長效的資金投入機制，政府資金必須劃歸到政府財政預(yù)算的范疇。同時，隨著老年人口規(guī)模的持續(xù)增加以及生活水平的不斷提升，人們對待養(yǎng)老方面的服務(wù)需要持續(xù)增多，政府也需要根據(jù)本地GDP和財政增長的情況，有計劃、有比例地持續(xù)加大資金投入，至少要保證養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展基本跟上當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展水平。

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基金項目：2019年度長沙市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目，項目編號2019csskkt12

作者簡介：章建華，男，1968年1月出生，漢族，籍貫湖南韶山市，中級職稱，在職研究生，經(jīng)濟學(xué)專業(yè)。