劉茜湘

（上海建科環(huán)境技術(shù)有限公司，上海200032）

1 引言

我國現(xiàn)行排污許可證制度在很大程度上參考了美國的排污許可證制度，通過對2種制度的深入研究和橫向?qū)Ρ?，能夠提煉美國排污許可證制的優(yōu)點和經(jīng)驗，為我國制度的完善提出建議，同時，能協(xié)助深入理解政策導(dǎo)向，對排污許可證業(yè)務(wù)的開展、企業(yè)環(huán)境服務(wù)形成閉環(huán)，并對上海市的環(huán)境管理、環(huán)境（咨詢）服務(wù)行業(yè)的發(fā)展方向做出一定的前瞻性預(yù)判。

2 排放標準體系的制定

隨著全球經(jīng)濟化與技術(shù)化的高速發(fā)展，標準化活動無論是在國內(nèi)還是在國際上的用途都愈發(fā)重要，因此，提高標準化的質(zhì)量和水平成為一個國家提升國際地位的重要因素。

2.1 美國

美國的標準體系與其聯(lián)邦民主制度是對應(yīng)匹配的。首先，美國政府不設(shè)專門的全國性標準化管理機構(gòu)，對美國國家標準起管理和協(xié)調(diào)作用的是民間組織——美國國家標準學(xué)會（ANSI），并且和由ANSI認證的標準制定組織（SDO）以及美國國家標準與技術(shù)研究所（NISI）共同構(gòu)成標準制定管理體系。美國的標準體系主要分為強制性標準與自愿性標準。在美國，自愿性標準和強制性標準的區(qū)別并不明顯，政府機構(gòu)在制定法律法規(guī)時，可以引用民間標準制定組織制定的標準，這些自愿性標準一旦被寫入合同，或被政府機關(guān)采用作為保護公眾健康、安全和環(huán)境的法律法規(guī)的一部分時，便成為強制性標準。

2.2 中國

中國作為當今世界發(fā)展最快的國家之一，對國家標準化的重視程度也越來越高。新中國成立以來，我國的標準體系經(jīng)過多輪修改完善，已形成適合中國國情，并且有很強系統(tǒng)性的標準體系。

我國標準體系的管理和控制是由國家標準化管理委員會統(tǒng)一進行的，其以國家標準為基礎(chǔ)，實施全生命周期的管理職能，具體包括我國標準與法律的起草修訂、組織國家標準的制定與修訂、指導(dǎo)地方和行業(yè)標化工作、監(jiān)督國家標準的貫徹執(zhí)行。同時，還承擔(dān)了標準化工作經(jīng)費發(fā)放、宣傳教育、參與國際合作交流等行政職能，并且負責(zé)與世界貿(mào)易組織技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議（WTO/TBT協(xié)議）執(zhí)行和銜接的相關(guān)工作。

2.3 差異

由此可見，美國標準體系呈現(xiàn)出一種“由下至上”的形態(tài)。與其他國家相比，美國國家標準體系的特點在于權(quán)利高度分散，具體體現(xiàn)在重視私營機構(gòu)解決方案，高度信任私營機構(gòu)在合格評定活動中的監(jiān)督及非監(jiān)督功能。這種制度為標準使用者及利益相關(guān)者提供了更多的話語權(quán)與更強的權(quán)威性，同時，也依賴于強大的司法體制、品牌認可、公共媒體以及共同的社會責(zé)任，是典型的基礎(chǔ)制度支撐上層制度的構(gòu)架。

中美兩國對標準化都是重視的，標準化在國家建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展等方面都有至關(guān)重要的作用。美國在標準化活動中表現(xiàn)的“由下至上”的特點與我國有很大的不同。在標準化活動中，美國提倡由市場掌握主動權(quán)，在民間機構(gòu)制定標準的基礎(chǔ)上，遵循自愿性以及協(xié)商一致的原則，強化政府的參與。而我國在標準化活動中，政府處在一個相對主導(dǎo)的位置，改革開放后，民間機構(gòu)逐漸受邀參與標準制定，基本還是處于“自上而下”的體制中。

這種差異主要來源于國家體制以及標準體系發(fā)展路線的差別。美國是聯(lián)邦制資本主義國家，而我國是民主集中制社會主義國家，因此，在國家制度方面，中美存在的差異導(dǎo)致了2個國家在各方面政策包括標準化制度上存在的不同；另外，美國的標準體系制度發(fā)展時間較長，是在其他各項法規(guī)制度的支撐下，在戰(zhàn)時應(yīng)運而生的體系制度，并經(jīng)過長時間的發(fā)展和完善，形成了現(xiàn)在適合美國國情的體系制度。而我國標準體系是在為解決社會經(jīng)濟發(fā)展、對外貿(mào)易等需求的情況下建立的，具有很強的針對性和實用性。

自建國至今，我國已經(jīng)基本建立了較為健全的、符合我國國情的標準體系，但不可否認的是，現(xiàn)行體系仍有不斷完善的潛力。目前，最突出的問題即我國標準化體系與以歐美、日本的發(fā)達國家為主導(dǎo)的國際標準體系存在諸多矛盾，如制定采用原則、流程、執(zhí)行和管理等方面。我國標準體系如何在確保科學(xué)合理地服務(wù)于我國人民的基礎(chǔ)上，適應(yīng)全球標準體系是值得不斷探索的課題。

3 標準化管理結(jié)構(gòu)

3.1 美國

美國的標準體制為非政府體制，但是由于政府的加入，能夠更加科學(xué)地制定并使用該標準體制。該標準體系的制定引入了“市場驅(qū)動、民間主導(dǎo)”理念，要求市場在進行標準化活動時，必須充分掌握主導(dǎo)權(quán)，并嚴格秉持協(xié)商一致及自愿性原則，由美國民間機構(gòu)作為標準建議、起草、投票、發(fā)行整個制定過程的主導(dǎo)。同時，這一過程也需要政府的積極參與，主動與民間機構(gòu)相關(guān)成員以平等的姿態(tài)協(xié)商，充分體現(xiàn)了政府的行政權(quán)力。在民間機構(gòu)的基礎(chǔ)上，政府的參與對制定標準具有強化作用，能夠充分體現(xiàn)標準制定機制“自下而上”的特點，美國這種標準化理念，是由自由市場經(jīng)濟體制下“大市場、小政府”的經(jīng)濟發(fā)展理念衍生出來的。美國聯(lián)邦政府于1997年頒布了NTTAA《國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓與進步條例（公法104-113）》，該法律條例規(guī)定：聯(lián)邦機構(gòu)都應(yīng)采用由自愿性協(xié)調(diào)一致標準組織制定的標準代替政府唯一性標準。該條例還指出：在沒有合適的標準適合該組織的時候，“聯(lián)邦政府部門的員工應(yīng)參與自愿協(xié)調(diào)一致標準制定組織（SDO）的活動，以便這些標準制定組織完全了解聯(lián)邦政府對標準的需求以及政府的作用，并在其最終的標準文本中考慮這些政府的需求和政府的作用”。并且，賦予美國國家標準技術(shù)研究院（NIST）協(xié)調(diào)聯(lián)邦機構(gòu)標準政策的權(quán)利。該條例建立了協(xié)調(diào)機制，完善了管理機構(gòu)，通過將自愿標準納入政府標準和技術(shù)法規(guī)的方式，保證了其標準的有效性。

通過ANSI（美國國家標準學(xué)會），美國政府系統(tǒng)和民間系統(tǒng)相互配合，私人部門與公共部門共同制定標準，起到了連接各系統(tǒng)之間的橋梁作用。在2004年制定的HR1086《標準發(fā)展組織促進法》的公法108-237中定義標準制定組織（SDOs）為：計劃、發(fā)展、建立或協(xié)調(diào)自愿協(xié)商一致標準的組織，其使用的制定標準的程序符合開放、利益平衡及一致性特點，且滿足正當程序的基本要求。

美國標準制定的整個過程都具有嚴格的制定流程，首先，需要由工作組完成標準的起草工作，并將其送交至分技術(shù)委員會（SC），由SC進行第一次投票表決，通過后送至主技術(shù)委員會（TC）進行第二次投票表決（此次投票表決比第一次投票表決的范圍大），表決通過后將標準提交至標準化技術(shù)委員會進行審議，通過后方可正式發(fā)行。其中，SC和TC在投票過程中，一旦存在反對票，整個投票程序都要停止，直到消除反對票。

政府機構(gòu)可以用表1中的6種方式對已經(jīng)制定的標準進行采用。

3.2 中國

在中國，標準化活動屬于政府行為，由政府主導(dǎo)，行政部門負責(zé)流程的推進，主要采用的手段為專家商定和行政宣傳。同時，我國民間機構(gòu)也逐漸加入標準的制定過程中，但多數(shù)都由政府及相關(guān)部門相邀而來，無法實現(xiàn)自由、公開參與。為了更好地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需求，我國于2000年提出了新的標準制定理念，即“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場導(dǎo)向”，鼓勵企業(yè)積極參與，但仍然呈現(xiàn)出“自上而下”的標準制定機制的整體特征。

表1 美國國家標準采用方式

4 標準化制定程序

4.1 美國

美國國家標準體系的構(gòu)成主要分為3個部分。即美國國家標準學(xué)會ANSI、ANSI認可的標準制定組織SDOs和美國國家標準技術(shù)研究院NIST，ANSI不負責(zé)起草標準，由其認可的標準制定組織SDOs，或自愿交由ANSI審核的組織制定?？傮w來說，美國國家標準是由美國國家標準學(xué)會ANSI批準，由其認可的標準制定組織SDOs具體修訂后開始運作的標準體系。ANSI所認可的標準制定組織制定出的相關(guān)標準，各個不同的組織、機構(gòu)、政府部門都可以從中選擇適合該組織機構(gòu)的標準并予以使用，而不是采用“一刀切”的方式將標準強加于所有的組織機構(gòu)。美國執(zhí)行標準理事會（Ex SC）主要負責(zé)制定、維護與美國國家標準相關(guān)的規(guī)范和程序。每5年要對已發(fā)布的ANSI標準復(fù)審一次，被審核的標準制定機構(gòu)需要對審核付費。

編制ANSI標準可以采用以下3種方式進行：（1）投票調(diào)查法。即相關(guān)單位負責(zé)標準的擬定草案，由專業(yè)團體或?qū)＜彝镀?，隨后將結(jié)果上報至ANSI設(shè)立的標準評審會審議批準。（2）委員會法。由ANSI技術(shù)委員會及其他機構(gòu)委員會派代表擬訂標準草案，并由全體委員投票表決，標準評審會最后對標準草案進行審核，批準后方可發(fā)行。（3）可以從各個協(xié)會或?qū)I(yè)學(xué)會中選取較為成熟且具有重大意義的相關(guān)標準，由ANSI技術(shù)委員會進行審核，將其提升至國家標準（ANSI），并在保有原專業(yè)標準代號的同時，冠以ANSI標準代號和分類號。比如，美國機械工程師協(xié)會（ASME）的關(guān)于鋼管的標準代號為ANSI/ASMEB36.10M—2015。

4.2 中國

中國國家標準制定程序被劃分為預(yù)階段、立項階段、起草階段、征求意見階段、審查階段、批準階段、出版階段、復(fù)審階段及廢止階段九個階段。對于以下2種情況，可以采取快速程序來制定國家標準。（1）中國其他級別標準的轉(zhuǎn)化項目或修訂現(xiàn)有國家標準的項目，可以省略起草階段和征求意見階段，直接由立項階段進入審查階段；（2）對于等同采用、等效采用國際標準或國外先進標準的制定和修改的項目，可以省略起草階段，直接從立項階段進入征求意見階段[1]。

4.3 差異

在中國，制定行業(yè)或國家標準時，需要嚴格按照建議、立項、起草、表決、審批和發(fā)行的流程進行制定。而在安排制定過程中，制定、審批和發(fā)行的3個環(huán)節(jié)的管理和運行是分別進行的，且在實際運行過程中，標準化技術(shù)委員會缺乏足夠的代表性，難以充分將整個行業(yè)技術(shù)思想和建議融入標準的具體項目條款中，需要提升標準的覆蓋面及市場適應(yīng)性。對于美國，為了確保公眾利益不受影響，通常在制定標準時嚴格履行協(xié)會的公開、公平、一致等保護程序，確保所有被影響和感興趣的公民都有機會參與標準的制定。美國國家標準程序的制定充分參考了公眾的意見和建議，并參考和回應(yīng)了公眾批評家及團體投票成員的意見。若任何參與者認為ANSI標準制定過程中沒有嚴格根據(jù)正當程序和原則進行時，可以通過上訴獲得相應(yīng)權(quán)利。

5 與W TO/TBT銜接差異

WTO/TBT的國際標準發(fā)展原則是透明、開放、公平一致、有效性、連貫性、發(fā)展性。ANSI認可/批準標準的基本要求：公開、透明、協(xié)商一致、正當?shù)某绦颉⒐健?/p>

5.1 美國

美國參與主導(dǎo)了包括WTO/TBT在內(nèi)的各大國際貿(mào)易規(guī)則的制定，使其將本國現(xiàn)有的法規(guī)標準體系的原則和運作方式等融入WTO/TBT的相關(guān)要求，保證美國在國際貿(mào)易中能占據(jù)有利地位。美國具有完善的標準體系，最上層是標準法規(guī)，作為美國標準提起的長期指導(dǎo)，規(guī)定了各行各業(yè)標準制定的基本原則；之后是對應(yīng)的具體標準，根據(jù)科學(xué)技術(shù)的進步快速更新。美國的這套體系現(xiàn)有的WTO/TBT體系高度統(tǒng)一，美國通過ANSI作為應(yīng)對WTO/TBT的總指揮，由于這種法律法規(guī)、標準體系的相通性，ANSI能對TBT協(xié)議的各類標準靈活應(yīng)對。在通過詢問窗口NCSCI得到通知之后，ANSI能迅速協(xié)助標準制定方對標準進行調(diào)整。

在環(huán)境方面，排污許可證制度的核心內(nèi)容之一便是排放標準的確定。排放標準也不例外地內(nèi)嵌于美國整個標準體系中。目前，由于環(huán)境不能直接作為貿(mào)易商品流入國際市場，因此，環(huán)境標準主要通過“綠色技術(shù)壁壘”體現(xiàn)，相對排污許可的排放限制并未直接體現(xiàn)出來。

5.2 中國

我國加入世界貿(mào)易組織后，技術(shù)性貿(mào)易壁壘對我國國際貿(mào)易的發(fā)展形成了很大阻力。首先，我國的法律法規(guī)體系與其要求差別巨大，技術(shù)法規(guī)和技術(shù)標準的概念從根本上便有差異。我國的技術(shù)法規(guī)和技術(shù)標準均具有強制性，而WTO/TBT則更重視法規(guī)的強制性，在具體標準的選擇上具有自愿性，致使我國必須從各個角度進行解釋和調(diào)整，以適應(yīng)國際協(xié)議。近年來，我國的管理思路也在逐步向國際靠攏，采用完善法規(guī)體系作為指導(dǎo)，再利用標準體系具體管控。以排污許可證制度來說，我國的排污許可標準限值采用現(xiàn)有環(huán)境管理領(lǐng)域的統(tǒng)一一套標準，這種管理思路無疑也是借鑒了美國的由上之下的方式。

5.3 差別

從歷史來講，美國作為WTO/TBT的制定方之一，必然想利于本國貿(mào)易的、契合本國標準體系的方向編制，因此，二者必然是高度契合的。對于后來者的我國，需要在保全我國標準體系符合國情的特色，并盡量適應(yīng)國際體系。同時，在我國貿(mào)易飛速發(fā)展的今天，我國能爭取到更在標準制定上的話語權(quán)，使其向有利我國方向發(fā)展。考慮我國排污許可證制度學(xué)習(xí)美國框架，也必然為將來與WTO/TBT的銜接上提供更好的橋梁。

6 結(jié)語

目前，上海市按照國家推動排污許可制改革相關(guān)步驟，穩(wěn)步推動許可證制度，已然在制度建設(shè)、技術(shù)體系支撐等方面開展了一系列的工作。當前，法規(guī)制度體系建設(shè)、技術(shù)支撐體系建設(shè)已初具規(guī)模，今后的工作重點正逐步從頂層設(shè)計延伸到規(guī)范許可證核發(fā)和落實按證排污，同時根據(jù)制度的實施效果，相應(yīng)法律法規(guī)也在不斷調(diào)整完善。