刁偉濤 ，任占尚 ，朱 軍

（1. 青島理工大學(xué) 商學(xué)院，山東 青島 266520； 2. 南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

政府信息公開(kāi)是提升國(guó)家治理能力、建設(shè)陽(yáng)光法治政府的應(yīng)有之義，政府信息公開(kāi)狀況以及如何推進(jìn)信息公開(kāi)也一直被全社會(huì)所關(guān)注。隨著規(guī)模龐大的地方政府債務(wù)被納入預(yù)算，社會(huì)公眾、國(guó)內(nèi)外的研究人員和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)等對(duì)地方債務(wù)信息公開(kāi)的訴求也日益強(qiáng)烈。如何推進(jìn)地方債務(wù)的信息公開(kāi)，不僅關(guān)系到監(jiān)督制約政府舉債行為、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作用的有效發(fā)揮，而且也對(duì)提升地方政府治理水平和治理能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

雖然有關(guān)我國(guó)政府信息公開(kāi)的研究較多，但對(duì)于地方債務(wù)信息公開(kāi)的研究卻并充分?，F(xiàn)有的相關(guān)研究主要集中在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的地方財(cái)政透明度研究（蔣洪和劉小兵，2009；劉小兵等，2010；楊丹芳等，2012；鄭春榮等，2014；溫嬌秀，2015；鄧淑蓮，2016；鄧淑蓮等，2018），這些研究將地方債務(wù)作為財(cái)政信息的組成部分，采取科學(xué)系統(tǒng)的打分體系對(duì)我國(guó)各省份的財(cái)政透明度狀況進(jìn)行了評(píng)估，在一定程度上涉及了地方債務(wù)信息公開(kāi)問(wèn)題。而隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，學(xué)者們對(duì)地方債務(wù)信息在預(yù)決算中的公開(kāi)狀況和在地方債券發(fā)行信息中的披露狀況進(jìn)行了評(píng)估（刁偉濤，2017；高艷和趙婉辰，2018；刁偉濤等，2019）。同時(shí)，對(duì)于政府信息公開(kāi)影響因素的研究也逐步深入（馬亮，2012；黃艷茹等，2017；崔露方等，2017；呂凱波和司慧琳，2018）。上述研究在一定程度上將衡量或反映公眾參與的因素納入考慮，初步分析了不同方式的公眾參與對(duì)政府信息公開(kāi)的影響。

國(guó)外學(xué)者更多側(cè)重于公眾參與在政府決策和提供公共服務(wù)中的作用研究。早期的研究大多集中于對(duì)公眾參與類(lèi)型的劃分和改善方面，Arnstein（1969）首次將公眾參與的類(lèi)型劃分為“不參與”“表面參與”“強(qiáng)有力的參與”三種維度和八種方式；Connor（1988）對(duì)公眾參與類(lèi)型進(jìn)一步細(xì)致劃分，并對(duì)特定的公眾參與方式與適用情形進(jìn)行了對(duì)應(yīng)；King等（1998）認(rèn)為公民和政府之間角色的相互轉(zhuǎn)變，以及公民自身由被動(dòng)參與到主動(dòng)參與的轉(zhuǎn)變，能夠有效促進(jìn)公眾參與的效果。國(guó)外對(duì)公眾參與效果的評(píng)估同樣存在一系列問(wèn)題：公眾參與這一概念的模糊性與復(fù)雜性、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法的缺失以及可靠測(cè)量工具的缺乏等（Rosener，1981）；傳統(tǒng)的評(píng)估模式往往流于形式而忽略了政策對(duì)被研究對(duì)象的實(shí)質(zhì)影響，或者由于方法本身的局限性導(dǎo)致難以進(jìn)行有效的因果識(shí)別（Khagram和Thomas，2010）。近年來(lái)，利用實(shí)驗(yàn)方法研究公眾參與問(wèn)題的文獻(xiàn)開(kāi)始出現(xiàn)：通過(guò)實(shí)地實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)市政管理者可以通過(guò)電話(huà)邀請(qǐng)的方式來(lái)提高市民會(huì)議的出席率（Hock等，2013）；通過(guò)實(shí)驗(yàn)方法研究了政府辦事流程的復(fù)雜度對(duì)公眾滿(mǎn)意度的影響（Tummers等，2015）；通過(guò)因子分析實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)當(dāng)政府未能滿(mǎn)足公民的訴求時(shí)，可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)彌補(bǔ)公民對(duì)政府的信任感（Thomassen等，2017）。

結(jié)合已有的國(guó)內(nèi)外研究，本文認(rèn)為，推進(jìn)政府信息公開(kāi)可以總結(jié)為“兩個(gè)渠道、一個(gè)結(jié)合”：兩個(gè)渠道分別為頂層設(shè)計(jì)下的政策制定與組織實(shí)施、公眾參與下的社會(huì)推動(dòng)和輿論監(jiān)督；而一個(gè)結(jié)合則是以上兩個(gè)渠道的相互促進(jìn)和協(xié)同作用。這是影響政府信息公開(kāi)的兩個(gè)框架性因素，對(duì)這兩個(gè)因素實(shí)際作用的研究基本是定性化或規(guī)范分析，定量化或?qū)嵶C研究并不多見(jiàn)，更為重要的是，受限于所使用的技術(shù)方法，大部分的實(shí)證研究更多的只是揭示了相關(guān)關(guān)系而非因果關(guān)系，也缺乏對(duì)因果關(guān)聯(lián)和渠道機(jī)制的識(shí)別和分析（韓嘯等，2018）。

考慮到實(shí)驗(yàn)方法在進(jìn)行因果關(guān)系識(shí)別和渠道機(jī)制分析上具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，本文利用財(cái)政部頒布《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》這一頂層設(shè)計(jì)的時(shí)機(jī)，并及時(shí)抓住從政策頒布到落地實(shí)施這個(gè)短暫的窗口期，構(gòu)造了一次地方政府債務(wù)信息公開(kāi)領(lǐng)域內(nèi)的隨機(jī)實(shí)驗(yàn)。實(shí)驗(yàn)以我國(guó)地方債券的36個(gè)省級(jí)發(fā)債主體為對(duì)象，以債務(wù)信息申請(qǐng)公開(kāi)作為具體的公眾參與形式，利用雙重差分法量化評(píng)估了頂層設(shè)計(jì)、公眾參與以及二者結(jié)合對(duì)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)的推動(dòng)作用。另外，本文也進(jìn)行了隨機(jī)實(shí)驗(yàn)的后續(xù)跟蹤研究，不僅評(píng)估了公眾參與即時(shí)性的短期影響，也評(píng)估了公眾參與持續(xù)性的長(zhǎng)期影響。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)信息的公開(kāi)歷程與現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)地方政府債務(wù)信息一直是不公開(kāi)、不透明的，這一狀況的主要原因在于地方政府沒(méi)有舉借債務(wù)的法定權(quán)利。2015年之后，上述狀況開(kāi)始發(fā)生變化。直接起因可以追溯到2014年下半年，主要體現(xiàn)在兩個(gè)事件上：一是《中華人民共和國(guó)預(yù)算法修正案》的表決通過(guò)，省級(jí)政府通過(guò)發(fā)行債券舉債融資的“前門(mén)”打開(kāi)了，與此相對(duì)應(yīng)，新《預(yù)算法》在第十四條中也明確規(guī)定，財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)“本級(jí)政府……舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明”；二是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》的發(fā)布，在意見(jiàn)中明確提出要完善地方政府債務(wù)公開(kāi)制度，“建立地方政府性債務(wù)公開(kāi)制度，加強(qiáng)政府信用體系建設(shè)。各地區(qū)要定期向社會(huì)公開(kāi)政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督”。

實(shí)際上，將地方債務(wù)納入預(yù)算后，地方債務(wù)自然成為預(yù)決算公開(kāi)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，與此同時(shí)，省級(jí)政府在債券市場(chǎng)上發(fā)行政府債券自然也應(yīng)進(jìn)行相關(guān)的信息披露，對(duì)于上述兩方面應(yīng)該公開(kāi)的地方債務(wù)具體內(nèi)容，財(cái)政部在相關(guān)文件中陸續(xù)有一系列明確要求。從2015-2018年地方政府債務(wù)信息公開(kāi)工作的推進(jìn)和實(shí)施效果來(lái)看，整體而言，地方政府債務(wù)的公開(kāi)有了很大的提高（刁偉濤等，2019），但是具體到兩個(gè)事項(xiàng)，卻一直沒(méi)有得到明顯提升：一是在預(yù)算執(zhí)行報(bào)告或報(bào)表中公開(kāi)上年末的債務(wù)余額，二是省級(jí)政府對(duì)于分地區(qū)債務(wù)信息（下轄地市和直管縣政府）的公開(kāi)。

對(duì)于上述這兩個(gè)事項(xiàng)的公開(kāi)，在2018年12月之前，財(cái)政部并沒(méi)有做明確的要求。但是，2018年12月20日財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）〉的通知》，在第五條的預(yù)決算公開(kāi)中明確要求：“縣級(jí)以上地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)……隨同預(yù)算公開(kāi)上一年度本地區(qū)、本級(jí)及所屬地區(qū)地方政府債務(wù)限額及余額（或余額預(yù)計(jì)執(zhí)行數(shù)）”；在第七條的新增一般債券發(fā)行公開(kāi)中明確要求：“省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)一般債務(wù)情況，包括本地區(qū)一般債務(wù)限額及余額、地區(qū)分布、期限結(jié)構(gòu)等”；同時(shí)在第八條的新增專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行公開(kāi)中明確要求：“省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)情況，包括本地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額及余額、地區(qū)分布、期限結(jié)構(gòu)等”?？梢钥闯?，這是對(duì)上述兩個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行公開(kāi)的明確要求，并明確自2019年1月1日起實(shí)施。

對(duì)于地方政府的預(yù)決算公開(kāi)，我國(guó)各級(jí)地方政府的2018年預(yù)算執(zhí)行和2019年預(yù)算情況，基本都是在2019年的1-2月提交本級(jí)人大審議并會(huì)主動(dòng)公開(kāi)，因此分析地方政府在2018年預(yù)算執(zhí)行和2019年預(yù)算情況中對(duì)于2018年政府債務(wù)余額的公開(kāi)狀況，就可以大致評(píng)估財(cái)政部上述政策的貫徹實(shí)施效果，進(jìn)而反映自上而下的政策制定與組織實(shí)施對(duì)政府信息公開(kāi)的推動(dòng)作用。如何評(píng)估自下而上的公眾參與和社會(huì)監(jiān)督對(duì)于地方債務(wù)信息在預(yù)決算中公開(kāi)的推動(dòng)作用，本文通過(guò)依申請(qǐng)公開(kāi)這一方式來(lái)體現(xiàn)公眾參與，同時(shí)考慮到因果效應(yīng)的可識(shí)別，進(jìn)一步構(gòu)造了一次隨機(jī)實(shí)驗(yàn)，即在目標(biāo)地方政府樣本中隨機(jī)劃分為一個(gè)實(shí)驗(yàn)組和一個(gè)對(duì)照組，并且只向?qū)嶒?yàn)組的樣本提交依申請(qǐng)公開(kāi)，通過(guò)觀察實(shí)驗(yàn)組的結(jié)果并與對(duì)照組進(jìn)行對(duì)照，從而評(píng)估公眾參與和社會(huì)監(jiān)督對(duì)政府信息公開(kāi)的推動(dòng)作用。我們還將頂層設(shè)計(jì)和公眾參與兩種方式進(jìn)行綜合考慮和評(píng)估，分析二者的相互促進(jìn)和協(xié)同作用。

三、隨機(jī)實(shí)驗(yàn)的分組、方法和時(shí)機(jī)選擇

隨機(jī)實(shí)驗(yàn)的基本思路是通過(guò)將樣本進(jìn)行隨機(jī)分組，進(jìn)行干預(yù)或施加影響的稱(chēng)之為實(shí)驗(yàn)組，不進(jìn)行干預(yù)的稱(chēng)之為對(duì)照組。由于實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組在進(jìn)行實(shí)驗(yàn)之前是沒(méi)有統(tǒng)計(jì)性差別的，通過(guò)將進(jìn)行干預(yù)之后的實(shí)驗(yàn)組結(jié)果與對(duì)照組進(jìn)行比較，就可以識(shí)別出干預(yù)的實(shí)際效果（趙西亮，2017；范子英，2018）。同時(shí)，本文將影響政府信息公開(kāi)的兩種渠道或作用機(jī)制區(qū)分開(kāi)來(lái)，將信息公開(kāi)的提升區(qū)分為自上而下的頂層設(shè)計(jì)所施加的影響和自下而上的公眾參與所施加的影響，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步度量了二者疊加的效果，以對(duì)政府信息公開(kāi)形成更為全面和精準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)。另外，不僅及時(shí)觀察了隨機(jī)試驗(yàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行中公開(kāi)債務(wù)信息的即時(shí)性或一次性效果，還跟蹤觀察了其在半年之后對(duì)決算公開(kāi)的持續(xù)性影響，形成了對(duì)頂層設(shè)計(jì)、公眾參與和地方債務(wù)信息公開(kāi)三者之間內(nèi)在關(guān)系的精準(zhǔn)識(shí)別。

（一）隨機(jī)實(shí)驗(yàn)的樣本選擇和隨機(jī)分組

雖然在財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）〉的通知》中，涉及的地方債務(wù)公開(kāi)主體是縣級(jí)以上地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)，但是考慮到該通知是直接下發(fā)給36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市的財(cái)政部門(mén)①對(duì)于新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政局，本文暫時(shí)不予考慮。，因此貫徹實(shí)施的直接主體是省級(jí)財(cái)政部門(mén)，省級(jí)以下財(cái)政部門(mén)對(duì)于該辦法的貫徹實(shí)施可能還需要上級(jí)部門(mén)進(jìn)一步下發(fā)文件，因此綜合考慮，本文選擇36個(gè)省級(jí)發(fā)債主體的財(cái)政部門(mén)為研究對(duì)象。

接下來(lái)對(duì)36個(gè)省級(jí)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行隨機(jī)分組，即劃分為實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組。為了盡量保證實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組的可比性，本文首先確定兩個(gè)組的樣本在36個(gè)省級(jí)政府中各占一半，均為18個(gè)。之后，理論上應(yīng)在36個(gè)樣本中隨機(jī)抽樣18個(gè)，但是本文認(rèn)為這樣不加控制地簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣，一次性抽樣的誤差可能會(huì)比較大，為了盡量避免這一問(wèn)題，采取分層隨機(jī)抽樣。本文認(rèn)為，地方債務(wù)信息的公開(kāi)狀況和水平，在東部、中部和西部地區(qū)以及南方和北方地區(qū)之間可能存在差異，但是在東部、中部和西部地區(qū)內(nèi)部以及南方和北方地區(qū)內(nèi)部可能并無(wú)顯著差異，因此應(yīng)該將樣本抽樣盡量在東部、中部和西部地區(qū)以及南方和北方地區(qū)平均分布。其次，在36個(gè)省級(jí)政府中存在省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市四種類(lèi)型，其債務(wù)信息公開(kāi)狀況可能也有所不同，因此要使隨機(jī)抽樣在上述四種類(lèi)型的省級(jí)政府中也盡量平均分布。最后，考慮到在2017年的決算公開(kāi)中，實(shí)際上已經(jīng)有11個(gè)省級(jí)政府（見(jiàn)表1中黑體字）公開(kāi)了分地區(qū)的債務(wù)余額信息，這11個(gè)省級(jí)政府與其余25個(gè)省級(jí)政府在2018年預(yù)算執(zhí)行中是否會(huì)公開(kāi)分地區(qū)的債務(wù)信息，也可能是存在差異的，因此也要盡量保證隨機(jī)抽樣在上述兩類(lèi)省級(jí)政府中平均分布。綜合考慮后最終得到表1中的抽樣結(jié)果。

表 1 36個(gè)省級(jí)政府人為分組隨機(jī)抽樣表

由表1可知，在未公開(kāi)2017年分地區(qū)債務(wù)余額的25個(gè)省級(jí)政府中，實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組之比為13∶12，已公開(kāi)的11個(gè)省級(jí)政府中，實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組之比為5∶6。就地域分布來(lái)看，北方地區(qū)實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組之比為9∶8，南方地區(qū)實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組之比為9∶10。總體來(lái)看，36個(gè)省級(jí)政府中實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組之比為18∶18。從實(shí)驗(yàn)組的抽取結(jié)果來(lái)看，本次分組在保證隨機(jī)性的前提下，很好地實(shí)現(xiàn)了地域間的平衡。

（二）隨機(jī)實(shí)驗(yàn)的方法和時(shí)機(jī)選擇

如何產(chǎn)生一次針對(duì)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)的自下而上公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，本文選擇依申請(qǐng)公開(kāi)這一方式。依申請(qǐng)公開(kāi)是除了主動(dòng)公開(kāi)之外的另外一種政府信息公開(kāi)形式或渠道，通過(guò)向財(cái)政部門(mén)提交公開(kāi)2018年分地區(qū)政府債務(wù)余額的申請(qǐng)，可以形成一次對(duì)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)的自下而上公眾參與和社會(huì)監(jiān)督。

實(shí)驗(yàn)方法確定之后，再進(jìn)一步確定合適的實(shí)驗(yàn)時(shí)機(jī)。財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）〉的通知》的時(shí)間是2018年12月20日，并明確要求自2019年1月1日起實(shí)施。我國(guó)省級(jí)和計(jì)劃單列市政府的2018年預(yù)算執(zhí)行和2019年預(yù)算情況報(bào)告，基本都是在2019年的1月中下旬向人大提交審議，通過(guò)人大審議后按照要求在20個(gè)工作日內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)，一般是在2月中下旬，因此這段時(shí)間無(wú)疑是進(jìn)行實(shí)驗(yàn)并保證實(shí)驗(yàn)效果的窗口期，即隨機(jī)實(shí)驗(yàn)要在2018年12月20日到2019年1月中下旬之間進(jìn)行。本文確定統(tǒng)計(jì)2019年1月8日實(shí)驗(yàn)組中的18個(gè)樣本的依申請(qǐng)公開(kāi)提交和辦理答復(fù)等情況（見(jiàn)表2）。

表 2 實(shí)驗(yàn)組18個(gè)樣本郵寄和答復(fù)等情況記錄

① 為了保證省級(jí)財(cái)政部門(mén)收到申請(qǐng)，在1月8日白天，通過(guò)順豐快遞向18個(gè)省級(jí)財(cái)政部門(mén)郵寄了紙質(zhì)的公開(kāi)申請(qǐng)，在1月8日晚上，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)在線(xiàn)依申請(qǐng)公開(kāi)系統(tǒng)又提交了11個(gè)申請(qǐng)（7個(gè)省級(jí)財(cái)政部門(mén)沒(méi)有在線(xiàn)依申請(qǐng)公開(kāi)系統(tǒng)）。

② 所有省級(jí)財(cái)政部門(mén)均收到了申請(qǐng)（在線(xiàn)提交或紙質(zhì)郵寄或者兩種途徑都收到），以?xún)煞N途徑中較早收到的時(shí)間為準(zhǔn)，同時(shí)，如果在申請(qǐng)答復(fù)中沒(méi)有明確說(shuō)明收悉申請(qǐng)的日期，則默認(rèn)為：通過(guò)在線(xiàn)申請(qǐng)系統(tǒng)提交，會(huì)在第二天收到；通過(guò)順豐快遞郵寄，一般是第二天到達(dá)收發(fā)室或傳達(dá)室并在第三日送達(dá)辦公室或相關(guān)科室，西藏比較偏遠(yuǎn)，比一般省份要多花兩天。

③ 答復(fù)時(shí)間如果有兩個(gè)，前一個(gè)是告知延期答復(fù)的時(shí)間，后一個(gè)是最終答復(fù)的時(shí)間。

④ 收到申請(qǐng)都是在召開(kāi)人代會(huì)之前，只有西藏自治區(qū)、大連市和廈門(mén)市例外，但是都在2018年預(yù)算執(zhí)行和2019年預(yù)算報(bào)告向全社會(huì)公開(kāi)之前。

四、模型設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)說(shuō)明

上文提到，雖然我國(guó)地方政府債務(wù)信息的公開(kāi)在2016-2018年已經(jīng)得到顯著提升，但是具體到兩個(gè)事項(xiàng)卻一直沒(méi)有得到改觀或提升：一是在預(yù)算執(zhí)行報(bào)告或報(bào)表中公開(kāi)上年末的債務(wù)余額，二是省級(jí)政府對(duì)下轄地市和直管縣政府債務(wù)信息的公開(kāi)。截至2018年的實(shí)際狀況是，大多數(shù)省級(jí)政府要等到在決算中公開(kāi)年末的政府債務(wù)余額，但是年度決算的完成并公開(kāi)一般是在7月份之后甚至更晚，從信息公開(kāi)的及時(shí)性來(lái)說(shuō)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而實(shí)際上，債務(wù)余額在當(dāng)年的12月31日就已經(jīng)確定了，1月初就可以基本統(tǒng)計(jì)匯總完成，并可以在年度預(yù)算中公開(kāi)，但是大部分地方政府并沒(méi)有這么做，主要原因可能在于財(cái)政部并沒(méi)有明確要求。另外，1月份統(tǒng)計(jì)匯總的上年債務(wù)余額數(shù)據(jù)可能并不完全準(zhǔn)確，往往是預(yù)計(jì)執(zhí)行數(shù)，可能是出于謹(jǐn)慎的考慮，很大比例的地方政府不會(huì)在預(yù)算執(zhí)行報(bào)告或報(bào)表中公開(kāi)上年末的債務(wù)余額。而對(duì)于公開(kāi)下轄地市政府和省直管縣級(jí)政府的債務(wù)信息，多數(shù)地方政府更是沒(méi)有去做。究其原因，可能是地方政府對(duì)“一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算”和“誰(shuí)制作、誰(shuí)公開(kāi)”這兩個(gè)原則的理解不夠準(zhǔn)確，而更重要的原因可能是財(cái)政部沒(méi)有明確要求。

但是在《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》中，財(cái)政部就上述兩個(gè)問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)提出了明確的要求：“縣級(jí)以上地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)……隨同預(yù)算公開(kāi)上一年度本地區(qū)、本級(jí)及所屬地區(qū)地方政府債務(wù)限額及余額（或余額預(yù)計(jì)執(zhí)行數(shù)）。”上述兩個(gè)事項(xiàng)在2019年的公開(kāi)應(yīng)該會(huì)有較大提升，當(dāng)然這個(gè)論斷還需要實(shí)際情況或數(shù)據(jù)來(lái)印證；同時(shí)，向?qū)嶒?yàn)組內(nèi)的省級(jí)財(cái)政部門(mén)的依申請(qǐng)公開(kāi)也指向這兩個(gè)事項(xiàng)，以準(zhǔn)確識(shí)別和全面分析頂層設(shè)計(jì)、公眾參與以及二者結(jié)合對(duì)上述兩個(gè)事項(xiàng)公開(kāi)的影響。

另外，需要說(shuō)明的是，《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》對(duì)分地區(qū)的地方債務(wù)余額在決算中的公開(kāi)也做了明確要求：“縣級(jí)以上地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)……隨同決算公開(kāi)上年末本地區(qū)、本級(jí)及所屬地區(qū)地方政府債務(wù)限額、余額決算數(shù)等。”由此帶來(lái)的問(wèn)題是，地方債務(wù)余額在決算中的公開(kāi)是否也會(huì)明顯提高呢？更為重要的是，考慮到進(jìn)行隨機(jī)實(shí)驗(yàn)的時(shí)間與決算公開(kāi)的時(shí)間間隔較長(zhǎng)，是否可以通過(guò)跟蹤觀察地方債務(wù)信息在決算中公開(kāi)的狀況來(lái)評(píng)估公眾參與的持續(xù)性長(zhǎng)期影響，而不僅僅觀察預(yù)算執(zhí)行中公開(kāi)的即時(shí)性短期影響。

（一）指標(biāo)選擇和構(gòu)造

考慮地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法的相關(guān)條款和內(nèi)容，本文選擇分地區(qū)的債務(wù)余額作為核心指標(biāo)，并且明確包括一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)兩個(gè)事項(xiàng)。評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)采取0/1分制，若省級(jí)政府公開(kāi)分地區(qū)債務(wù)余額，包括一般債務(wù)余額和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額，評(píng)為1分；若只公開(kāi)了分地區(qū)的債務(wù)余額，但未進(jìn)一步細(xì)分一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，則評(píng)為0.6分；若沒(méi)有公開(kāi)分地區(qū)債務(wù)余額，則設(shè)為0分。評(píng)分指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源主要是各省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)在官網(wǎng)上發(fā)布的相應(yīng)年份預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算報(bào)告及其附表。

為了分別評(píng)估公民參與對(duì)地方債務(wù)信息在預(yù)算執(zhí)行中公開(kāi)的影響，以及在決算中公開(kāi)的影響，本文分別觀測(cè)并記錄了36個(gè)省級(jí)政府2015-2018年分地區(qū)債務(wù)信息在當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中和決算中的公開(kāi)得分。表3列示了分地區(qū)債務(wù)信息在當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的公開(kāi)得分，表4列示了分地區(qū)債務(wù)信息在當(dāng)年決算中的公開(kāi)得分。

從分地區(qū)債務(wù)信息在預(yù)算執(zhí)行中的公開(kāi)情況來(lái)看，得分較低，三年的得分總和分別為0分、3分和3分（見(jiàn)表5），而2018年有很大的提升，36個(gè)省級(jí)政府中有23個(gè)做到了分地區(qū)債務(wù)信息的

公開(kāi)，說(shuō)明財(cái)政部關(guān)于地方政府債務(wù)信息公開(kāi)的試行辦法與公民的依申請(qǐng)公開(kāi)確實(shí)對(duì)政府債務(wù)信息主動(dòng)公開(kāi)有一定的促進(jìn)作用。進(jìn)一步區(qū)分為對(duì)照組和實(shí)驗(yàn)組來(lái)看，2018年對(duì)照組中有8個(gè)樣本主動(dòng)公開(kāi)了分地區(qū)債務(wù)信息，而實(shí)驗(yàn)組的提升更為明顯，有15個(gè)做到了分地區(qū)債務(wù)信息的公開(kāi)，提升效果比對(duì)照組大約高了一倍。因?yàn)閷?duì)照組只受到財(cái)政部政策的影響，而實(shí)驗(yàn)組則同時(shí)受到財(cái)政部的公開(kāi)要求和公民依申請(qǐng)公開(kāi)的影響，因此可以初步推測(cè)出，財(cái)政部的公開(kāi)要求和公民依申請(qǐng)公開(kāi)對(duì)政府債務(wù)信息的主動(dòng)公開(kāi)均具有一定的促進(jìn)作用。

表 3 36個(gè)省級(jí)政府2015-2018年分地區(qū)債務(wù)信息公開(kāi)得分（預(yù)算執(zhí)行）

表 4 36個(gè)省級(jí)政府2015-2018年分地區(qū)債務(wù)信息公開(kāi)得分（決算）

從分地區(qū)債務(wù)信息在決算中的公開(kāi)情況來(lái)看，得分有所提升但也不是很高，三年的得分總和分別為1.6分、4.6分和10.6分（見(jiàn)表6），而2018年有很大的提升，36個(gè)省級(jí)政府中有30個(gè)做到了分地區(qū)債務(wù)信息的公開(kāi)，比2018年的預(yù)算執(zhí)行公開(kāi)也進(jìn)一步提高。其中，對(duì)照組中有12個(gè)樣本主動(dòng)公開(kāi)了分地區(qū)債務(wù)信息，比2017年提升了一倍，而實(shí)驗(yàn)組的提升更為明顯，大概提升了兩倍。因?yàn)閷?duì)照組只受到財(cái)政部政策的影響，而實(shí)驗(yàn)組則同時(shí)受到財(cái)政部政策和公民依申請(qǐng)公開(kāi)的影響，考慮到依申請(qǐng)公開(kāi)的公眾參與和決算公開(kāi)大概相距半年左右，由此可以初步推測(cè)公民參與對(duì)政府債務(wù)信息主動(dòng)公開(kāi)的影響是具有一定持續(xù)性的。

表 5 2015-2018年政府分地區(qū)主動(dòng)公開(kāi)得分（預(yù)算執(zhí)行）匯總

表 6 2015-2018年政府分地區(qū)主動(dòng)公開(kāi)得分（決算）匯總

（二）雙重差分模型設(shè)計(jì)

本文采用了雙重差分法來(lái)識(shí)別省級(jí)政府主動(dòng)公開(kāi)信息時(shí)受到依申請(qǐng)公開(kāi)的影響，雙重差分法能夠在評(píng)估政策效果時(shí)具有獨(dú)特的優(yōu)點(diǎn)，通過(guò)雙重差分，可以剔除財(cái)政部政策以及時(shí)間效應(yīng)對(duì)省級(jí)政府分地區(qū)債務(wù)信息主動(dòng)公開(kāi)的影響。我們構(gòu)建雙重差分模型如下：

其中，政府主動(dòng)公開(kāi)信息的得分情況用因變量 score 來(lái)表示；分組變量treated表示各省級(jí)政府是否屬于實(shí)驗(yàn)組（1代表實(shí)驗(yàn)組，0代表對(duì)照組）；時(shí)間變量t表示政府主動(dòng)公開(kāi)得分的年份，2018年（受到依申請(qǐng)公開(kāi)影響）為1，2015-2017年（未受依申請(qǐng)公開(kāi)影響）為0，為了識(shí)別依申請(qǐng)公開(kāi)的凈影響作用，設(shè)置了分組變量與時(shí)間變量的交互項(xiàng)did（did=treated×t）。在雙重差分模型中，β1表示實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組在實(shí)驗(yàn)之前的差異，β2表示對(duì)照組在實(shí)驗(yàn)前后的變化，β3則表示剔除組間個(gè)體差異和時(shí)間影響后依申請(qǐng)公開(kāi)對(duì)主動(dòng)公開(kāi)的凈影響。需要進(jìn)一步說(shuō)明的是，因?yàn)閷?shí)驗(yàn)組與對(duì)照組的選取是完全隨機(jī)的，可以看做一項(xiàng)隨機(jī)實(shí)驗(yàn)，實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組樣本的選取要比準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)或自然實(shí)驗(yàn)更能滿(mǎn)足隨機(jī)性，因此模型中不再引入其他控制變量。

五、識(shí)別條件檢驗(yàn)

在利用雙重差分評(píng)估施加干預(yù)的效果之前，需要滿(mǎn)足兩個(gè)前提條件：一是要滿(mǎn)足實(shí)驗(yàn)組的選取具有隨機(jī)性，樣本的選取過(guò)程不能受到其他因素干擾；二是要保證實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組在受到依申請(qǐng)公開(kāi)申請(qǐng)之前具有相似特征，即應(yīng)該具有平行趨勢(shì)，因此在進(jìn)行雙重差分之前要先檢驗(yàn)是否滿(mǎn)足這兩個(gè)識(shí)別條件（王立勇和高玉胭，2018）。

（一）隨機(jī)性檢驗(yàn)

前文從分組結(jié)果的地域分布初步論證了分組結(jié)果具有隨機(jī)性，為了進(jìn)一步從實(shí)證角度驗(yàn)證分組結(jié)果是隨機(jī)的，我們借助中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度指數(shù)①該指數(shù)描述了我國(guó)各省（自治區(qū)、直轄市）2016年度的財(cái)政信息向公眾公開(kāi)的程度，該打分體系科學(xué)系統(tǒng)，可以借助該指標(biāo)來(lái)衡量分組的隨機(jī)性。雖然缺少5個(gè)計(jì)劃單列市的財(cái)政透明度指數(shù)，但影響基本不大。（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，2018；見(jiàn)表7），運(yùn)用t檢驗(yàn)來(lái)衡量本文的實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組是否具有顯著的差異性，若實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組之間差異不顯著，則認(rèn)為我們的分組具有隨機(jī)性；反之，則隨機(jī)性條件不滿(mǎn)足。由于中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度指數(shù)僅包括31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市政府，不包括5個(gè)計(jì)劃單列市政府，因此納入本文分析的實(shí)驗(yàn)組有17個(gè)樣本，對(duì)照組有14個(gè)樣本。

表8給出t檢驗(yàn)的結(jié)果，可以看出，無(wú)論是單側(cè)檢驗(yàn)還是雙側(cè)檢驗(yàn)，結(jié)果均不顯著，即不能拒絕實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組的財(cái)政透明度指數(shù)沒(méi)有顯著性差異的原假設(shè)，這也從實(shí)證角度進(jìn)一步印證了分組是隨機(jī)的，即滿(mǎn)足識(shí)別條件一。

（二）平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

1. 在預(yù)算執(zhí)行中公開(kāi)得分的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

圖1描繪了實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組2015-2018年的政府分地區(qū)債務(wù)信息在預(yù)算執(zhí)行中主動(dòng)公開(kāi)得分的走勢(shì)。從圖1可以直觀看出，2015-2017年兩組之間的走勢(shì)基本一致，但是2017年之后走勢(shì)明顯分化，并且實(shí)驗(yàn)組比對(duì)照組的增長(zhǎng)趨勢(shì)更加劇烈，初步的原因分析是實(shí)驗(yàn)組受到了依申請(qǐng)公開(kāi)的額外影響。

進(jìn)一步，我們從實(shí)證角度進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，參照王立勇和高玉胭（2018），利用2015-2017年的子樣本，其中2015年t=1，2016年t=2，2017年t=3，對(duì)模型進(jìn)行回歸，若did系數(shù)不顯著，則說(shuō)明實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組的平行趨勢(shì)假設(shè)成立?；貧w結(jié)果顯示，did=-0.033，P值為0.498，估計(jì)系數(shù)不顯著，平行趨勢(shì)條件成立，即滿(mǎn)足識(shí)別條件二。

2. 在決算中公開(kāi)得分的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

圖2描繪了實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組2015-2018年的政府分地區(qū)債務(wù)信息在決算中主動(dòng)公開(kāi)得分的走勢(shì)。從圖2可以直觀看出，2015-2017年兩組之間的走勢(shì)基本一致，但是2017年之后走勢(shì)明顯分化，并且實(shí)驗(yàn)組比對(duì)照組的增長(zhǎng)趨勢(shì)更加顯著，初步分析是由于實(shí)驗(yàn)組受到了依申請(qǐng)公開(kāi)的額外影響。

表 7 中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度指數(shù)（2018）

表 8 t檢驗(yàn)結(jié)果

圖 1 實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組分地區(qū)債務(wù)信息主動(dòng)公開(kāi)得分（預(yù)算執(zhí)行）變化趨勢(shì)

圖 2 實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組分地區(qū)債務(wù)信息主動(dòng)公開(kāi)得分（決算）變化趨勢(shì)

進(jìn)一步采用與上文相同的方法進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，did=-0.020，P值為0.815，不顯著，通過(guò)平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，仍然滿(mǎn)足識(shí)別條件二。

六、實(shí)證結(jié)果與穩(wěn)健性檢驗(yàn)

（一）實(shí)證結(jié)果

1. 地方債務(wù)信息在預(yù)算執(zhí)行中公開(kāi)的實(shí)證結(jié)果

對(duì)雙重差分模型進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果如表9所示。其中，第（1）列是對(duì)36個(gè)省級(jí)政府進(jìn)行的回歸。為了進(jìn)一步體現(xiàn)公民申請(qǐng)對(duì)之前未主動(dòng)公開(kāi)省級(jí)政府的效果，又分別對(duì)2017年決算中沒(méi)有公開(kāi)分地區(qū)債務(wù)余額的21個(gè)省級(jí)政府與4個(gè)直轄市和計(jì)劃單列市（如第（2）列所示），以及2017年決算中沒(méi)有公開(kāi)分地區(qū)債務(wù)余額的21個(gè)省級(jí)政府（如第（3）列所示）分別進(jìn)行了回歸?；貧w結(jié)果顯示，第（1）、（3）列的did系數(shù)在5%的水平上顯著為正，第（2）列的did系數(shù)更是在1%水平上為正，說(shuō)明依申請(qǐng)公開(kāi)能夠有效促進(jìn)政府信息的主動(dòng)公開(kāi)。

表 9 預(yù)算執(zhí)行中地方債務(wù)信息公開(kāi)狀況的實(shí)證結(jié)果

本文又進(jìn)一步分地域研究了依申請(qǐng)公開(kāi)對(duì)政府分地區(qū)主動(dòng)公開(kāi)的影響。其中，第（4）列對(duì)北方13個(gè)省級(jí)政府進(jìn)行了回歸，第（5）列對(duì)北方13個(gè)省級(jí)政府和4個(gè)直轄市與計(jì)劃單列市進(jìn)行回歸，第（6）列對(duì)南方14個(gè)省級(jí)政府進(jìn)行回歸，第（7）列對(duì)南方14個(gè)省級(jí)政府、5個(gè)直轄市和計(jì)劃單列市進(jìn)行回歸。回歸結(jié)果顯示，第（5）列的did系數(shù)在10%的水平上顯著為正，第（4）列的did系數(shù)接近在10%的水平上顯著為正；而第（6）、（7）列的did系數(shù)卻不顯著，體現(xiàn)了依申請(qǐng)公開(kāi)對(duì)北方地區(qū)省級(jí)政府的影響效果要優(yōu)于南方地區(qū)。

2. 地方債務(wù)信息在決算中公開(kāi)的實(shí)證結(jié)果

上文對(duì)2015-2017年省級(jí)政府對(duì)分地區(qū)債務(wù)信息的公開(kāi)評(píng)估是基于預(yù)算執(zhí)行的，考慮到部分省級(jí)政府是在決算中公開(kāi)分地區(qū)的債務(wù)信息的，因此在決算中的公開(kāi)也反映了部分公開(kāi)狀況，且依申請(qǐng)公開(kāi)活動(dòng)可能對(duì)某些省份的影響具有時(shí)滯，即雖然可能不會(huì)立即對(duì)政府的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告公開(kāi)產(chǎn)生影響，但有可能對(duì)其后續(xù)的決算報(bào)告的公開(kāi)產(chǎn)生影響，因此對(duì)決算公開(kāi)的跟蹤結(jié)果進(jìn)一步進(jìn)行實(shí)證研究。

表10列示了我們后續(xù)跟蹤研究的實(shí)證結(jié)果，其中第（1）-（7）列所代表的樣本與前文一致。第（1）-（3）列的did系數(shù)依然顯著，說(shuō)明結(jié)論是穩(wěn)健的。第（4）、（5）列以北方樣本回歸的did系數(shù)顯著為正，而第（6）、（7）列以南方樣本回歸的did系數(shù)均不顯著，表明確實(shí)存在依申請(qǐng)公開(kāi)對(duì)北方地區(qū)省級(jí)政府的影響效果要優(yōu)于南方地區(qū)的現(xiàn)象。

表 10 決算中地方債務(wù)信息公開(kāi)狀況的實(shí)證結(jié)果

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1. 更換政府主動(dòng)公開(kāi)得分衡量指標(biāo)

本文進(jìn)一步將政府地方債務(wù)余額分地區(qū)主動(dòng)公開(kāi)得分替換為省級(jí)（包括全省和省本級(jí)）債務(wù)余額主動(dòng)公開(kāi)得分（score），在申請(qǐng)公開(kāi)分地區(qū)債務(wù)余額的同時(shí)，實(shí)際上對(duì)省級(jí)政府債務(wù)余額的公開(kāi)也提出了申請(qǐng)，因此可以基于同樣的方法進(jìn)行分析。省級(jí)政府債務(wù)余額主動(dòng)公開(kāi)得分（score）包括全省債務(wù)余額主動(dòng)公開(kāi)得分（score1）和省本級(jí)政府債務(wù)余額主動(dòng)公開(kāi)得分（score2），其中score=score1+score2。評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)與分地區(qū)主動(dòng)公開(kāi)得分標(biāo)準(zhǔn)一致，且主要研究2017年和2018年的公開(kāi)情況，本節(jié)不再詳細(xì)列出每個(gè)省份的具體得分?jǐn)?shù)據(jù)，而是給出描述性統(tǒng)計(jì)和實(shí)證結(jié)果（見(jiàn)表11）。

表 11 2017-2018年省級(jí)政府主動(dòng)公開(kāi)得分匯總

表12的穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果表明，省級(jí)主動(dòng)公開(kāi)得分的did系數(shù)均為正，雖然P值大于0.1，但還是與0.1比較接近，表明在接近10%的水平上顯著，即對(duì)省級(jí)債務(wù)信息的依申請(qǐng)公開(kāi)也可以促進(jìn)其主動(dòng)公開(kāi)。需要說(shuō)明的是，其顯著性要明顯小于分地區(qū)的債務(wù)信息公開(kāi)，這一點(diǎn)實(shí)際上也有客觀原因，即省級(jí)政府對(duì)全省和省本級(jí)債務(wù)余額信息的公開(kāi)在2018年之前是比較好的，因此已經(jīng)沒(méi)有多大的上升空間，這也反映出政府信息的自上而下要求與自下而上申請(qǐng)只有相向而行、上下合力才能達(dá)到更好效果。

2.安慰劑檢驗(yàn)：假設(shè)提前依申請(qǐng)公開(kāi)發(fā)生年份

為了證明政府債務(wù)信息主動(dòng)公開(kāi)的提升不是由其他非觀測(cè)性因素造成的，下面對(duì)主要模型，即對(duì)36個(gè)省級(jí)政府分地區(qū)公開(kāi)的樣本進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)。假設(shè)我們的依申請(qǐng)公開(kāi)活動(dòng)發(fā)生在實(shí)際年份2019年之前：（1）假設(shè)提前1年發(fā)生，則2015年t=0，2016年t=0，2017年t=1，2018年t=1；（2）假設(shè)提前2年發(fā)生，則2015年t=0，2016-2018年t=1。若did系數(shù)依然顯著，則說(shuō)明沒(méi)有依申請(qǐng)公開(kāi)活動(dòng)，政府信息的主動(dòng)公開(kāi)情況也會(huì)好轉(zhuǎn)；若不顯著，則說(shuō)明依申請(qǐng)公開(kāi)確實(shí)能夠促進(jìn)政府信息的主動(dòng)公開(kāi)。表13的安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果表明，提前依申請(qǐng)公開(kāi)的時(shí)間之后，did系數(shù)均不再顯著，說(shuō)明依申請(qǐng)公開(kāi)是造成實(shí)驗(yàn)組得分高于對(duì)照組得分的唯一原因，因此結(jié)論是穩(wěn)健的。

表 12 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

表 13 安慰劑檢驗(yàn)

（三）對(duì)實(shí)驗(yàn)結(jié)論的詮釋

通過(guò)上述對(duì)實(shí)驗(yàn)結(jié)果的實(shí)證分析和穩(wěn)健性檢驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，頂層設(shè)計(jì)和公眾參與對(duì)于地方債務(wù)信息公開(kāi)都具有明確的促進(jìn)作用，并且二者結(jié)合的效果更為明顯，這一論斷與直觀印象和判斷也是吻合的，相應(yīng)的作用機(jī)制也是明晰的。頂層設(shè)計(jì)對(duì)地方政府公開(kāi)債務(wù)信息提出了具有強(qiáng)制力的明確要求，也是公開(kāi)的政策依據(jù)和具體操作的指引。公眾參與則向地方政府債務(wù)信息公開(kāi)進(jìn)一步施加了壓力，這種壓力主要體現(xiàn)在社會(huì)輿論監(jiān)督上，也加大了信息公開(kāi)的動(dòng)力，公眾的訴求增強(qiáng)了對(duì)信息公開(kāi)工作意義的理解和價(jià)值認(rèn)同。同時(shí)，頂層設(shè)計(jì)更多的是原則要求或指引規(guī)范，往往不會(huì)涉及具體細(xì)節(jié)，而不特定公眾訴求更多的是具體的、細(xì)節(jié)的，因此公眾參與也往往會(huì)彌補(bǔ)具體工作中可能存在的不及時(shí)、不到位或相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。因此，只要公眾參與的具體訴求與頂層設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)要求是方向一致的，就可以形成相互疊加的合力，共同推動(dòng)地方債務(wù)信息公開(kāi)。

七、結(jié)論及政策建議

本文通過(guò)隨機(jī)實(shí)驗(yàn)方法，量化評(píng)估了頂層設(shè)計(jì)下的政策實(shí)施、公眾參與下的公眾監(jiān)督以及二者共同作用下對(duì)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)的推動(dòng)作用，并進(jìn)行了跨度在半年以上的跟蹤研究。評(píng)估結(jié)果顯示：（1）頂層設(shè)計(jì)和公眾參與對(duì)信息公開(kāi)都具有明顯的推動(dòng)作用，雖然作用程度和具體機(jī)制有所差異，但是二者結(jié)合的效果更為顯著。（2）地方政府對(duì)債務(wù)信息公開(kāi)制度的貫徹力度會(huì)因公眾參與而顯著加大，貫徹及時(shí)性也明顯提高。（3）公眾參與對(duì)地方債務(wù)信息的主動(dòng)公開(kāi)不僅具有即時(shí)短暫的一次性影響，從決算公開(kāi)來(lái)看，也具有持續(xù)性的影響，并且這種持續(xù)有可能是長(zhǎng)期性的。需要說(shuō)明的是，推進(jìn)地方債務(wù)信息公開(kāi)并不是為了公開(kāi)而公開(kāi)，公開(kāi)不是根本目的，而是促進(jìn)地方債務(wù)規(guī)范治理和良性發(fā)展的必要手段和重要途徑。同時(shí)，本文的結(jié)論也不僅適用于地方債務(wù)信息公開(kāi)，對(duì)于更為一般性的政府信息公開(kāi)也具有一定的借鑒和啟示，因此，綜合而言，應(yīng)從地方政府治理水平和治理能力這個(gè)更高的層面考慮信息公開(kāi)問(wèn)題。

基于本文的主要結(jié)論和上述考慮，提出如下政策建議：首先，要進(jìn)一步強(qiáng)化在政府信息公開(kāi)方面的頂層制度設(shè)計(jì)，當(dāng)前的《政府信息公開(kāi)條例》雖然對(duì)信息公開(kāi)進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)和全面要求，但是立法層級(jí)較低，法律效力低于《保密法》和《檔案法》等，在實(shí)踐中可能存在與相關(guān)法律產(chǎn)生沖突或者受到制約的問(wèn)題，同時(shí)存在于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等的信息也基本沒(méi)有被納入公開(kāi)范圍。因此，應(yīng)該在《政府信息公開(kāi)條例》的基礎(chǔ)上，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深化公開(kāi)領(lǐng)域，擴(kuò)展公開(kāi)內(nèi)容，盡快制定《信息公開(kāi)法》。

其次，在政府信息公開(kāi)的公眾參與上，一方面，要加強(qiáng)依申請(qǐng)公開(kāi)的渠道建設(shè)和辦理效率，搭建集約化的網(wǎng)上在線(xiàn)提交公開(kāi)申請(qǐng)平臺(tái)，由專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)查看、轉(zhuǎn)交、溝通和告知等，提高申請(qǐng)平臺(tái)或系統(tǒng)的使用率，同時(shí)加強(qiáng)答復(fù)的規(guī)范性、專(zhuān)業(yè)性和服務(wù)性，具體受理的部門(mén)要與相關(guān)業(yè)務(wù)科室積極溝通對(duì)接。另一方面，完善公眾對(duì)不履行信息公開(kāi)義務(wù)部門(mén)的投訴舉報(bào)途徑，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)在線(xiàn)舉報(bào)的渠道建設(shè)，切實(shí)保障公眾的合法監(jiān)督權(quán)。

再次，要進(jìn)一步強(qiáng)化公眾參與過(guò)程中的申請(qǐng)權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)等，對(duì)目前的行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)進(jìn)行更完善的制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，從而上下合力、相互疊加地貫徹信息公開(kāi)制度的實(shí)施。要進(jìn)一步增加公眾表達(dá)訴求的平臺(tái)和渠道，做好行政復(fù)議、仲裁調(diào)解和網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等方式與行政訴訟的協(xié)調(diào)銜接，同時(shí)將政府信息公開(kāi)與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放等統(tǒng)籌推進(jìn)、有機(jī)融合，有效提升政府信息公開(kāi)的水平以及服務(wù)社會(huì)的能力。

最后，應(yīng)加強(qiáng)和完善政府信息公開(kāi)的社會(huì)治理導(dǎo)向，提升地方政府的公信力和社會(huì)治理水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和社會(huì)穩(wěn)定。信息公開(kāi)也是公民積極有效地參與地方治理中的前提保障，及時(shí)充分的信息公開(kāi)可以促進(jìn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等不同利益主體之間的理性化交流和合作性互動(dòng)。尤其是對(duì)涉及民生安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大或突發(fā)事件，要做到及時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息以保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，不應(yīng)動(dòng)用行政公權(quán)力簡(jiǎn)單粗暴地對(duì)各種信息，尤其是專(zhuān)業(yè)人士的言論認(rèn)定為謠言，要用更為準(zhǔn)確全面的信息公開(kāi)來(lái)消除各種不準(zhǔn)確、不全面的信息及其不良影響，也由此爭(zhēng)取社會(huì)公眾對(duì)采取果斷緊急措施的理解、支持與配合，這樣才能夠有效地應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理。