陳平

在貫徹新發(fā)展理念、注重高質(zhì)量發(fā)展的大背景下，城市發(fā)展已由外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式增長(zhǎng)，城市有機(jī)更新正成為城市發(fā)展的主要方式。2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記視察上海時(shí)強(qiáng)調(diào)，城市規(guī)劃建設(shè)要像對(duì)待老人一樣，尊重和善待城市中的老建筑，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路子?？梢哉f(shuō)，城市有機(jī)更新是現(xiàn)階段優(yōu)化城市存量資源配置、引導(dǎo)土地集約高效利用、改善人居環(huán)境質(zhì)量的最重要手段。城市有機(jī)更新是一項(xiàng)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在推進(jìn)過(guò)程中，應(yīng)注重系統(tǒng)思維、歷史傳承、精致精細(xì)、集約節(jié)約、民主協(xié)商、拓寬思路等，打造經(jīng)得起時(shí)間和歷史檢驗(yàn)的精品工程，不斷增強(qiáng)城市的綜合承載能力，更好地彰顯城市的獨(dú)特魅力，提高群眾的獲得感、幸福感、滿(mǎn)意度。

注重系統(tǒng)思維，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

城市是一個(gè)綜合體，必須運(yùn)用系統(tǒng)思維，把有機(jī)更新與城市的歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等諸多因素結(jié)合起來(lái)。要處理好當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。通盤(pán)考慮、系統(tǒng)謀劃，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)確定有機(jī)更新地塊的歷史文化保護(hù)與利用、用地性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和建筑風(fēng)貌等主要規(guī)劃指標(biāo)，編制好地塊建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，引導(dǎo)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)布局更加合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，城市形態(tài)更加優(yōu)美，在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上探求城市的更新發(fā)展。要處理好整體與局部的關(guān)系。從城市到建筑，從整體到局部，如同生物體一樣，是有機(jī)聯(lián)系、和諧共處的。城市有機(jī)更新要順應(yīng)城市的肌理，采用適當(dāng)規(guī)模、合理尺度，按照城市內(nèi)在的秩序和規(guī)律，結(jié)合改造的內(nèi)容和要求，妥善布局空間關(guān)系，使得城市改造區(qū)的環(huán)境與城市整體環(huán)境相一致，各組成部分符合城市的整體要求。要處理好投入與產(chǎn)出的關(guān)系。把城市有機(jī)更新與推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，通過(guò)引進(jìn)科技企業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)更新，實(shí)現(xiàn)“騰籠換鳥(niǎo)”。

注重歷史傳承，留住城市記憶

一個(gè)城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊(yùn)，是城市生命的一部分。要延續(xù)歷史文脈。只有把城市有機(jī)更新同保護(hù)歷史遺跡、保存歷史文脈統(tǒng)一起來(lái)，把城市有機(jī)更新與歷史文化資源活化利用結(jié)合起來(lái)，才能在保護(hù)中利用，在利用中保護(hù)，最大限度發(fā)揮歷史文化資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。堅(jiān)持“全面保護(hù)、應(yīng)保盡保”的原則，深入挖掘城市文化和歷史遺存蘊(yùn)含的哲學(xué)思想、人文精神、價(jià)值觀念、道德規(guī)范等，把具有代表性的歷史文化項(xiàng)目，由點(diǎn)成線(xiàn)、連線(xiàn)成片，形成“城、河、山、塔、寺、民居”融為一體的城市文化景觀，既改善人居環(huán)境，又讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體。要順應(yīng)原有風(fēng)貌。按照“修舊如舊、建新如故、恢復(fù)原貌”的方法，實(shí)施老城風(fēng)貌區(qū)改造，基本保持原有建筑的輪廓不變，對(duì)其建筑立面進(jìn)行保護(hù)和更新，適當(dāng)注入現(xiàn)代元素，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色和建筑風(fēng)格。要貼近地方民俗。充分體現(xiàn)地方的民俗特色，無(wú)縫銜接原住戶(hù)的日常生活，描繪傳統(tǒng)街坊生活，延續(xù)“城市記憶”，講好“本地故事”，在建設(shè)中“讓城市留住記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁”。

注重精致精細(xì)，提升功能品質(zhì)

堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，注重細(xì)節(jié)，用“繡花功夫”和“工匠精神”推動(dòng)城市有機(jī)更新。改造基礎(chǔ)設(shè)施。完善公共配套設(shè)施，健全地下管網(wǎng)，實(shí)施道路整治，全面打通道路微循環(huán)系統(tǒng)，序化城市空間環(huán)境。在規(guī)劃許可的條件下，采取“三原”原則（即原址、原高度、原面積），對(duì)獨(dú)幢或成片區(qū)的危房險(xiǎn)房進(jìn)行改造，解決老舊小區(qū)設(shè)施“殘、破、缺”問(wèn)題，積極構(gòu)建分布均衡、結(jié)構(gòu)合理、環(huán)境優(yōu)美的城區(qū)園林綠地系統(tǒng)。實(shí)施微更新。利用城市邊邊角角的微小空間，如道路兩側(cè)綠化中分帶，小區(qū)大門(mén)兩側(cè)，建筑物立面墻體等，見(jiàn)縫插針增添綠地、補(bǔ)植綠化;在空地、道路轉(zhuǎn)角，增設(shè)閱讀休閑驛站，添置便民設(shè)施、文體設(shè)施，滿(mǎn)足生活需求，提升居民的幸福感、獲得感。提升管理精細(xì)度。大力開(kāi)展文明城市、衛(wèi)生城市創(chuàng)建和垃圾分類(lèi)工作，實(shí)施“碧水、藍(lán)天、綠地、寧?kù)o”生態(tài)環(huán)保行動(dòng)，打造網(wǎng)格化智能管理平臺(tái)，著力提升城市細(xì)管、眾管、智管水平。

注重集約節(jié)約，盤(pán)活用地資源

高度重視土地資源科學(xué)合理利用，提高城市土地利用效率，在集約節(jié)約與打造精品之間找到最佳平衡點(diǎn)。用好現(xiàn)量。盤(pán)點(diǎn)現(xiàn)有建設(shè)用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理、綜合投入產(chǎn)出效益低、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的部分，建立城市低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，編制低效用地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)施城市土地低效用地再開(kāi)發(fā)。根據(jù)建筑的高度、密度和類(lèi)型，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共建筑的使用效率達(dá)到最優(yōu)化，盡可能縮減成本和空間，提升整體效益。盤(pán)活存量。緊貼城市原有肌理，對(duì)現(xiàn)有的老寫(xiě)字樓、老廠(chǎng)房、棚戶(hù)區(qū)加以升級(jí)改造，成片區(qū)整體提升環(huán)境品質(zhì)，為發(fā)展創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)騰出載體空間。改造提升老城區(qū)城市產(chǎn)業(yè)中心區(qū)、特色商業(yè)街和商貿(mào)綜合體，使業(yè)態(tài)空間更廣闊、布局更優(yōu)化、載體功能更完善，不斷提升城市的人氣、商氣和財(cái)氣。做優(yōu)增量。推進(jìn)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用，建立健全從總體規(guī)劃到專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃再到控制性詳規(guī)的城市地下空間規(guī)劃體系，向地下要土地、要空間、要資源，推動(dòng)城市地上地下立體發(fā)展。

注重民主協(xié)商，引導(dǎo)公眾參與

城市有機(jī)更新的最終目的，在于讓老百姓更加宜居宜業(yè)，其建設(shè)成效的好與壞，老百姓最有發(fā)言權(quán)。因此，實(shí)施城市有機(jī)更新，應(yīng)最大限度鼓勵(lì)群眾參與，充分發(fā)揚(yáng)民主，群策群力、共建共享。營(yíng)造濃厚氛圍。通過(guò)政府網(wǎng)站、報(bào)紙刊物、微博微信等載體，廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，主動(dòng)信息公開(kāi)，使城市有機(jī)更新的理念更加深入人心。積極推進(jìn)示范點(diǎn)建設(shè)，定期組織“最美街角”“最美樓宇”“最美陽(yáng)臺(tái)”評(píng)選，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與的積極性。廣泛聽(tīng)取民意。充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者人才薈萃、智力密集的優(yōu)勢(shì)，集思廣益、博采眾長(zhǎng)。定期召開(kāi)居民議事會(huì)，問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，辦老百姓最急需的事、最想辦的事、最支持的事，確保他們對(duì)城市有機(jī)更新的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)。引導(dǎo)居民參與。創(chuàng)新居民參與渠道，實(shí)行“部門(mén)問(wèn)策、專(zhuān)家議策、社會(huì)征策、規(guī)劃委員會(huì)決策、陽(yáng)光亮策”的城市有機(jī)更新工作機(jī)制，建立“社區(qū)規(guī)劃師”制度，把群眾請(qǐng)進(jìn)規(guī)劃室、施工現(xiàn)場(chǎng)全程參與，積極引導(dǎo)原住民直接參與歷史建筑保護(hù)更新。

注重拓寬思路，突破制約瓶頸

城市有機(jī)更新是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，尤其是當(dāng)前，同時(shí)面臨政策法規(guī)不完善、財(cái)政資金緊缺的雙重挑戰(zhàn)，必須解放思想，大膽創(chuàng)新，想盡一切辦法突破制約瓶頸。用足用好政策。充分運(yùn)用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等引導(dǎo)性和扶持性政策，加快土地利用整理和二次開(kāi)發(fā)，促進(jìn)城市空間布局調(diào)整優(yōu)化。破解資金難題。城市有機(jī)更新投資大、周期長(zhǎng)，難以做到單一區(qū)塊靜態(tài)平衡，可以在一定范圍內(nèi)按項(xiàng)目的不同性質(zhì)進(jìn)行整合打包，尋求統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)和綜合的資金平衡。實(shí)行“非禁即入”，采取市場(chǎng)化的方式，建立多元投入和更新基金及其投資回報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)民間資本投入，探索推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。探索資產(chǎn)證券化路徑，為城市有機(jī)更新持續(xù)提供資金支持。創(chuàng)新運(yùn)作模式。建立“政府、市場(chǎng)、市民、社會(huì)”四位一體協(xié)同機(jī)制和“規(guī)劃者、建設(shè)者、使用者、管理者、需求者”五位一體的協(xié)同機(jī)制，按照規(guī)劃參與更新改造，探索城市有機(jī)更新區(qū)域內(nèi)房屋產(chǎn)權(quán)盤(pán)活機(jī)制，鼓勵(lì)居民、企業(yè)在統(tǒng)一設(shè)計(jì)且基本符合規(guī)劃的前提下，自主改造或參與改造。采取“自愿”和“漸進(jìn)”的模式，讓原住居民自愿選擇，可遷可留，對(duì)于愿意搬遷的居民，妥善做好安置;對(duì)于愿意留下來(lái)的居民，做好房屋修繕和功能改造，在保護(hù)原有生活方式的同時(shí)，提升生活品質(zhì)。

（作者系中共南京市秦淮區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：包詠菲