劉峻源 陶小冬

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，習(xí)近平總書記始終高度重視，多次召開會(huì)議、多次聽取匯報(bào)、作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢(shì)頭。這為各級(jí)黨委和政府全面動(dòng)員、全面部署、全面加強(qiáng)疫情防控工作，指明了方向，提供了遵循。

1月31日，世界衛(wèi)生組織宣布將新型冠狀病毒感染的肺炎疫情列為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，這是自2003年以來我國(guó)發(fā)生的又一次突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)性公共衛(wèi)生事件管理中，我國(guó)在城市公共衛(wèi)生、應(yīng)急防控機(jī)制、大數(shù)據(jù)收集等城市建設(shè)管理方面仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，如大城市醫(yī)療資源配置過度集中，數(shù)量和規(guī)模不足，布局不均衡，就近就醫(yī)和分級(jí)診療要求難以實(shí)現(xiàn);大量患者“醫(yī)療擠兌”，大醫(yī)院接診不堪重負(fù)，而基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮量大面廣的優(yōu)勢(shì)，其首診和“看門人”作用未得到有效發(fā)揮;現(xiàn)有應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案存在資源供需錯(cuò)位、響應(yīng)慢、時(shí)間成本高等問題。因此，應(yīng)完善分級(jí)服務(wù)醫(yī)療體系，科學(xué)做好城市醫(yī)療設(shè)施規(guī)劃，加快城市空間防控體系建設(shè)，提升城市空間治理能力，從而有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。

完善分級(jí)服務(wù)醫(yī)療體系。分級(jí)分類診療是指根據(jù)疾病大小、種類、緊急程度，分別到相應(yīng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行診療。目的是按照疾病的輕重緩急及治療的難易程度進(jìn)行分級(jí)，不同級(jí)別的醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)不同疾病的治療，各有所長(zhǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)從全科到專業(yè)化的醫(yī)療過程。做好分級(jí)分類診療，需從兩方面著手。一是突出基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵作用。把高端的醫(yī)療資源配置適當(dāng)下沉，加強(qiáng)區(qū)級(jí)和社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人員和設(shè)施配置，賦予適當(dāng)分工和職責(zé)，提高其“全科”和“首診”作用。通過建立集中與分散相結(jié)合的醫(yī)療防治體系，發(fā)揮基層醫(yī)療中心的作用，有效減輕大醫(yī)院門診的“擁堵”，規(guī)避因候診群聚導(dǎo)致的交叉感染。根據(jù)城市規(guī)劃，對(duì)應(yīng)不同地理單元，滿足服務(wù)人口規(guī)模，進(jìn)一步明確區(qū)級(jí)和社區(qū)醫(yī)院的規(guī)劃建設(shè)要求，提升規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立完整的分級(jí)服務(wù)醫(yī)療體系。二是實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源布局合理均衡。醫(yī)療設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模、用地應(yīng)與其服務(wù)范圍和人口相適應(yīng)，將一定數(shù)量和質(zhì)量的醫(yī)療設(shè)施依等級(jí)疏散分布在各區(qū)和街道，研究確定醫(yī)療設(shè)施分級(jí)服務(wù)體系與城市空間結(jié)構(gòu)層級(jí)的關(guān)系，形成適應(yīng)分級(jí)診療的布局體系，便于分級(jí)診療，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源布局的公平合理。

科學(xué)做好城市醫(yī)療設(shè)施規(guī)劃。一是強(qiáng)化醫(yī)療服務(wù)設(shè)施的強(qiáng)制性地位。根據(jù)城市發(fā)展規(guī)模，超前謀劃，提高醫(yī)療設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)測(cè)醫(yī)療設(shè)施所需規(guī)模，并預(yù)留彈性。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和大型公共衛(wèi)生事件的頻發(fā)，應(yīng)將應(yīng)急醫(yī)院建設(shè)納入到國(guó)土空間規(guī)劃編制內(nèi)容中。在國(guó)土空間規(guī)劃中，統(tǒng)籌考慮大型應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施的規(guī)劃布局，預(yù)留出足夠的土地空間。應(yīng)急醫(yī)院可根據(jù)實(shí)際情況靈活承擔(dān)傳染病?？漆t(yī)院、傳染病研究中心、療養(yǎng)院等相關(guān)功能。二是最大程度整合各級(jí)醫(yī)療資源。將大醫(yī)院前期候診、取樣、檢測(cè)這一交叉感染風(fēng)險(xiǎn)最大的環(huán)節(jié)下放到社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)院，構(gòu)筑起應(yīng)對(duì)大量求診病人的第一道防線。在編制城市醫(yī)療設(shè)施布局規(guī)劃時(shí)，可按照市、區(qū)、社區(qū)進(jìn)行功能分區(qū)，建立完整的自上而下的分級(jí)服務(wù)醫(yī)療體系。針對(duì)短期內(nèi)醫(yī)護(hù)力量不足的問題，也可采取大醫(yī)院和基層醫(yī)院在診療、醫(yī)師、床位、設(shè)備、技術(shù)、管理等方面實(shí)行聯(lián)動(dòng)的方式，保障公共醫(yī)療資源在各層級(jí)間的流動(dòng)。三是建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)劃應(yīng)對(duì)體系。細(xì)化落實(shí)醫(yī)療設(shè)施布局規(guī)劃，確保醫(yī)療設(shè)施用地和建設(shè)要求落到實(shí)處。特別是保障區(qū)級(jí)和社區(qū)醫(yī)療設(shè)施的用地和建設(shè)需求，驗(yàn)證并完善規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)的可行性和適用性，在規(guī)劃管理實(shí)施中進(jìn)行剛性控制。同時(shí)，考慮重大公共衛(wèi)生事件的可能性，在醫(yī)療設(shè)施布局規(guī)劃的基礎(chǔ)上，預(yù)留戰(zhàn)略彈性用地，應(yīng)對(duì)城市發(fā)展的不確定性。這些彈性用地既可以為優(yōu)化提升城市的重要功能預(yù)留戰(zhàn)略空間，實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，又可應(yīng)對(duì)不時(shí)之需，為城市安排應(yīng)急避難設(shè)施場(chǎng)地。

加大城市空間防控系統(tǒng)建設(shè)力度。一是建立城市重大公共衛(wèi)生事件防控系統(tǒng)。傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生專項(xiàng)規(guī)劃，重點(diǎn)關(guān)注醫(yī)療資源總量發(fā)展、服務(wù)體系建設(shè)、醫(yī)療資源利用效率和基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)配置等。而現(xiàn)在要突破傳統(tǒng)“均等”原則中關(guān)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)覆蓋范圍的局限，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件設(shè)置應(yīng)急預(yù)案，并及時(shí)作出響應(yīng)。同時(shí)，以公共安全為導(dǎo)向，著力建設(shè)集中與分散相結(jié)合的城市多級(jí)空間防控體系。二是合理確定定點(diǎn)準(zhǔn)備醫(yī)療機(jī)構(gòu)。在未發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，定點(diǎn)準(zhǔn)備醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)以自身為單位，加強(qiáng)人員訓(xùn)練、物資準(zhǔn)備以及提升醫(yī)療服務(wù)水平。當(dāng)發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，定點(diǎn)準(zhǔn)備醫(yī)療機(jī)構(gòu)則轉(zhuǎn)為“現(xiàn)役”醫(yī)院，依托設(shè)備水平高、規(guī)模大、床位充足等條件，集中全市及地區(qū)優(yōu)質(zhì)醫(yī)護(hù)人員、藥品與器械設(shè)備等醫(yī)療資源，提供統(tǒng)一的隔離、觀察、診療、治療、康復(fù)等醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，并調(diào)配醫(yī)院自身及其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)各科室的醫(yī)療資源，以便及時(shí)進(jìn)行病理檢驗(yàn)和分析等。三是建立均勻的社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)防控機(jī)制。社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)平時(shí)以基本診療職能為主，兼具養(yǎng)老和康養(yǎng)功能。在面對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，可采用“鄰里單元”理念，制定相對(duì)均勻的社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)防控機(jī)制。依托社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行分散預(yù)防、居家防控、居家觀察、居家隔離等措施，并由社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療資源發(fā)放、患者統(tǒng)計(jì)匯總、咨詢與轉(zhuǎn)診等基層服務(wù)，積極發(fā)揮基層公共衛(wèi)生防疫職能。

以雙構(gòu)平臺(tái)助推城市治理能力提升。一是推動(dòng)健康與防疫空間雙效疊加。通過公共衛(wèi)生學(xué)、醫(yī)學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、地理學(xué)等學(xué)科理論，把城市空間環(huán)境的主動(dòng)性“健康支持”和被動(dòng)性“可防疫”融為一體、雙效疊加。在健康支持評(píng)價(jià)方面，動(dòng)態(tài)開展“健康影響評(píng)估”，準(zhǔn)確描述城市不同區(qū)域空間環(huán)境的健康程度以及改進(jìn)提升的可能性。在可防疫空間評(píng)價(jià)方面，考慮通過合理遴選相關(guān)指標(biāo)建立“可防疫指數(shù)”評(píng)價(jià)體系，以此來評(píng)價(jià)城市空間在傳染性疾病防疫方面存在的缺陷與不足，從而為下一步更新規(guī)劃設(shè)計(jì)提供明確的整治方向。二是搭建公共疾控?cái)?shù)據(jù)與國(guó)土空間規(guī)劃的雙構(gòu)平臺(tái)。通過監(jiān)測(cè)疾病類型、細(xì)化社區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，共同合作建立“公共健康-空間規(guī)劃”雙構(gòu)數(shù)據(jù)平臺(tái)，搭建起城市居民健康狀況和城市空間的關(guān)聯(lián)體系。通過雙構(gòu)平臺(tái)的建構(gòu)，進(jìn)一步引導(dǎo)城鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃，合理布局物質(zhì)生產(chǎn)和流通空間，建立疫情時(shí)期基本生活物資的生產(chǎn)和流通體系，以及均衡、合理布局公共衛(wèi)生應(yīng)急救治醫(yī)療體系，避免患者集中在少數(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。在疫情爆發(fā)過程中，雙構(gòu)平臺(tái)可以有效整合信息、動(dòng)態(tài)監(jiān)控疫情進(jìn)展，有利于合理劃定疫區(qū)等級(jí)和社區(qū)防控，精確規(guī)劃?rùn)z查網(wǎng)絡(luò)布點(diǎn)。三是提升面向公共健康的城市治理能力。一方面，建立城市應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急體系，在特殊時(shí)期建立分區(qū)、分片的管理機(jī)制，使交通、醫(yī)療、后勤供應(yīng)等有條不紊地進(jìn)行。另一方面，建立社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防的體系，建立聯(lián)動(dòng)的社區(qū)安全與綜合治理措施，使居民在災(zāi)難突發(fā)時(shí)期可以有備無患、減少恐慌。

（作者單位：南通大學(xué)江蘇長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶研究院、南通市婦幼保健院）責(zé)任編輯：孫秋香