李瑩

摘要：當(dāng)前的土地利用總體規(guī)劃存在著規(guī)劃缺乏科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和預(yù)見性等問題，導(dǎo)致土地利用不充分、土地浪費(fèi)等現(xiàn)象頻發(fā)。土地利用規(guī)劃的理論、方法以及實施制度亟待創(chuàng)新。本研究致力于建立更加完善的土地規(guī)劃實施保障措施，從法律修繕、行政管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會監(jiān)督、科技保障等層面進(jìn)行討論，期望促進(jìn)沈陽市土地規(guī)劃保障措施不斷更新，實現(xiàn)良好發(fā)展。

Abstract： The current land use master plan has problems such as lack of scientific， coordination and anticipation， resulting in frequent land use and waste of land. The theory， methods and implementation system of land use planning need to be innovated. This research is devoted to the establishment of more comprehensive land planning implementation safeguard measures， discusses the legal repair， administrative management， economic regulation， social supervision， science and technology protection， etc.， and hopes to promote the continuous updating and good development of land planning security measures in Shenyang.

關(guān)鍵詞：總體規(guī)劃編制;土地保障措施;規(guī)劃實施政策;規(guī)劃政策實施手段

Key words： master planning;land security measures;planning implementation policy;planning policy implementation means

中圖分類號：F301? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）04-0048-03

0? 引言

社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速的增長，人口膨脹對土地的需求迅猛增長，然而土地的自然供給是有限的。因而，在現(xiàn)代城市化進(jìn)程加快時期，土地的供需矛盾更加突顯，主要表現(xiàn)在土地用途日益廣泛與土地供給的稀缺、人口快速增長與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間爭奪土地等等。

為了協(xié)調(diào)這種矛盾，根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的總體要求，編制了土地利用總體規(guī)劃，實為規(guī)范和制約各類土地利用活動提供了依據(jù)。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果沒有健全的實施保障措施，仍會出現(xiàn)不按土地利用規(guī)劃辦事的情況。土地利用規(guī)劃是統(tǒng)籌安排各類用地、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，對于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)有著非凡意義。

1? 當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃在實施過程中出現(xiàn)的問題及成因分析

我國的土地利用總體規(guī)劃機(jī)制的自身尚需完善，各部門與組織之間的協(xié)作意識需要進(jìn)一步加強(qiáng)，加之法律、經(jīng)濟(jì)、行政方面的保障措施相對薄弱，這些都會導(dǎo)致規(guī)劃在編制與具體實施過程之間不能良好銜接。

1.1 當(dāng)前規(guī)劃在實施過程中出現(xiàn)的問題

1.1.1 編制機(jī)制本身的缺陷

計劃經(jīng)濟(jì)模式下的“自上而下”是我國目前的土地規(guī)劃的基本方法，即為國家—?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）—市—縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層層下達(dá)，沒有充分調(diào)查各地區(qū)的實際情況，使得規(guī)劃內(nèi)容缺乏實際操作性。同時，“靜態(tài)規(guī)劃”意味較濃，過于追求規(guī)劃目標(biāo)的理想化，隨著影響土地利用的不確定因素日趨增多，想要用一張靜態(tài)的土地規(guī)劃圖解決問題，顯然不合理。

1.1.2 法律、經(jīng)濟(jì)、行政保障措施的薄弱

①法律措施層面。目前《土地管理法》內(nèi)容并不完整，不能規(guī)范各方利益，法律法規(guī)條款不夠細(xì)致全面。因此，法律的制定迫在眉睫，需要步步深化。

②經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)層面。目前國有土地資產(chǎn)很少通過市場配置，經(jīng)常發(fā)生隨意減免地價等現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)不能充分發(fā)揮作用。

③行政管理保障層面。土地利用總體規(guī)劃是一項政府作為，更是國家舉措，受到行政指揮監(jiān)督。但實際上，企業(yè)主很大程度上成為了規(guī)劃決策者，使總體規(guī)劃失去了權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

1.1.3 總體規(guī)劃在實施中缺乏社會監(jiān)督

民眾作為規(guī)劃的原動力，卻缺少對相關(guān)政策的了解。專家不能把規(guī)劃和實際相結(jié)合，很少親自實地考察當(dāng)?shù)厍闆r。規(guī)劃管理上的不透明公開，使百姓沒有適當(dāng)途徑表達(dá)好的建議。

1.2 現(xiàn)行規(guī)劃實施的制約因素分析

規(guī)劃編制理念滯后、編制手段落后、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實，這些都是編制不科學(xué)的原因，因此不能準(zhǔn)確預(yù)測未來土地利用的情況。實際的規(guī)劃實施過程中，有些土地管理者和使用者并不在意現(xiàn)行的規(guī)劃文件，對土地利用總體規(guī)劃不甚了解。只顧自身利益，不管環(huán)境保護(hù)和大趨勢下的規(guī)劃管理。所以必須將規(guī)劃理念的革新進(jìn)行到底，杜絕此類現(xiàn)象發(fā)生。

2? 土地利用規(guī)劃實施保障基本原則

通過對以上各國的先進(jìn)案例研究分析，我們可以得出土地利用規(guī)劃實施保障措施要遵循以下的基本原則——整體性、動態(tài)性、科學(xué)性原則。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建適合沈陽市土地資源發(fā)展的保障措施結(jié)構(gòu)體系框架，促進(jìn)土地資源得到合理應(yīng)用。

2.1 整體性原則

不同結(jié)構(gòu)組合而成的土地利用規(guī)劃實施保障體系，是一個有機(jī)統(tǒng)一體。為了達(dá)到最終目標(biāo)和最佳效果，每個層級的小目標(biāo)要服從整體的大目標(biāo)，從總體協(xié)調(diào)出發(fā)，做好局部的協(xié)調(diào)工作。

2.2 動態(tài)性原則

動態(tài)性原則需要把這個體系及其各個要素看成不斷更新發(fā)展的物質(zhì)，要不斷調(diào)整其內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和程序，使得系統(tǒng)的整體相對穩(wěn)定，發(fā)揮新的功能來應(yīng)對變化的土地信息。

2.3 科學(xué)性原則

土地利用規(guī)劃實施保障體系應(yīng)符合科學(xué)性原則，滿足客觀需要;法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)管理方面需要繼續(xù)深化，以適應(yīng)土地規(guī)劃。

3? 土地利用規(guī)劃實施保障措施研究

綜合以上的分析研究，沈陽市應(yīng)從法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會、科技方面入手，從根本上制定符合沈陽市的行為法則，將這五種保障措施貫穿于土地利用規(guī)劃的具體實施中，逐步達(dá)到國家對土地資源利用的要求。（圖1）

3.1 保障規(guī)劃實施的法律措施

土地利用總體規(guī)劃保障措施的法律措施主要有以下幾種：國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)分別擬定法律、法令和行政律例。

3.1.1 制定總體規(guī)劃實施條例

根據(jù)最新的土地利用總體規(guī)劃政策，我們應(yīng)該充分營造出一種適合沈陽市的土地政策環(huán)境氛圍。為了保證規(guī)劃保障措施的實際落地，我們可以擬定關(guān)于規(guī)劃實施部門、管理與監(jiān)察程序以及對于不遵守總體規(guī)劃的強(qiáng)制性手段等規(guī)章。

3.1.2 加強(qiáng)規(guī)劃實施管理的執(zhí)法檢查

設(shè)立專門的土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，各級政府要充分履行土地監(jiān)察的職責(zé)，嚴(yán)肅執(zhí)法，清理整頓違法用地行為，如土地非法交易等，杜絕國土資產(chǎn)流失現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2 保障規(guī)劃實施的行政管理措施

3.2.1 修改土地利用年度計劃指標(biāo)設(shè)立與管理方辦法

沈陽市應(yīng)該深入開展土地年度計劃編制的工作，深入探討管理編制方法，優(yōu)化配置、合理利用沈陽市土地資源。

3.2.2 建立土地利用規(guī)劃許可制度

探索并制定規(guī)劃許可制度，重點排查各區(qū)域土地是否按照《土地利用總體規(guī)劃》規(guī)定的用途進(jìn)行使用，進(jìn)一步完善土地用途管理模式。

3.3 保障規(guī)劃實施的經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施

3.3.1 完善土地稅費(fèi)調(diào)控機(jī)制

首先，征收規(guī)劃調(diào)整費(fèi)?？稍谏蜿柺性O(shè)置試點，當(dāng)土地規(guī)劃政策頻繁調(diào)整時，征收一定額的規(guī)劃調(diào)整費(fèi)，逐步確立調(diào)整費(fèi)征收制度。其次，征收高額空地稅。針對盲目圈地的土地浪費(fèi)現(xiàn)象，應(yīng)按應(yīng)納地價稅的數(shù)倍繳納空地稅，充分合理地利用土地資源。

3.3.2 設(shè)立土地發(fā)展權(quán)

土地發(fā)展權(quán)是指土地基于現(xiàn)有利用情況的再開發(fā)權(quán)利。其創(chuàng)立和變更，作為土地利用規(guī)劃的重要法律根據(jù)之一，能夠反饋和調(diào)節(jié)土地的利用規(guī)劃，使土地規(guī)劃趨向公正，發(fā)揮效能。

3.4 保障規(guī)劃實施的社會監(jiān)督措施

3.4.1 建立公眾參與制度

民眾作為規(guī)劃實施的動力源泉，應(yīng)讓民眾積極參加到規(guī)劃編制和具體落實的全過程。在廣泛吸取各行業(yè)、各學(xué)科專家、領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)者建議的基礎(chǔ)上，充分重視普通公眾特別是農(nóng)民的意見。

3.4.2 建立規(guī)劃信息公開查詢制度

沈陽市應(yīng)建立規(guī)劃信息公開查詢制度，使公眾能夠便利地查詢各類信息，尤其是涉及到人民利益的信息，要及時公布出來。社會對于方案規(guī)劃、管理措施制定、實施進(jìn)展方面的詢問，查詢制度也應(yīng)該欣然接受。

3.5 保障規(guī)劃實施的科技管理措施

目前來看，沈陽市的土地規(guī)劃實施管理隊伍和實際工作結(jié)果沒有達(dá)到預(yù)期設(shè)想。在土地管理中，應(yīng)實行人才戰(zhàn)略，在引進(jìn)急需人才的同時還要加強(qiáng)對現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，使土地管理的工作人員能適應(yīng)新的社會發(fā)展形勢。

4? 結(jié)論

本文從法律保障、行政保障、經(jīng)濟(jì)制約、社會監(jiān)督、科技管理五個層面，對沈陽市土地利用規(guī)劃實施保障措施以及相關(guān)政策和方法進(jìn)行重點研究討論。沈陽市土地利用實施保障應(yīng)遵循相關(guān)法律政策、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和科技管理手段，根據(jù)沈陽市實際的情況，評判現(xiàn)階段土地利用總體規(guī)劃實施措施是否符合自身發(fā)展需要，逐步達(dá)到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。在現(xiàn)有成績的基礎(chǔ)上，持續(xù)更新規(guī)劃管理理念，構(gòu)建并完善沈陽市土地利用規(guī)劃實施保障體系，接受社會的實時監(jiān)督。目前我市的相關(guān)政策體系還未成熟，管理和技術(shù)手段還需要提高，希望本次研究對沈陽市的土地利用規(guī)劃保障的推行有所幫助。

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