劉瑞東 楊子生

摘 要：盤活利用農(nóng)村宅基地對(duì)于喚醒大量“沉睡”的農(nóng)村土地資產(chǎn)、激活農(nóng)村土地發(fā)展各要素，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村發(fā)展用地具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。但是，基于現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需求，盤活利用我國(guó)農(nóng)村閑置宅基地還存在一定的現(xiàn)實(shí)困境，其中包括農(nóng)村宅基地法律制度上的障礙、宅基地回收轉(zhuǎn)讓制度缺乏可操作性、宅基地有償退出政策難以落地實(shí)施、村莊規(guī)劃滯后以及“一戶多宅”現(xiàn)象突出和相關(guān)的制度配套不到位等。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，應(yīng)從促進(jìn)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新，建立農(nóng)村宅基地盤活利用的的有效退出機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、利用方式，加強(qiáng)村莊規(guī)劃引領(lǐng)，著力促進(jìn)農(nóng)村宅基地的盤活利用。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村宅基地;盤活利用;困境

中圖分類號(hào) F323.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2020）04-0009-05

1 引言

改革開放以來，尤其是21世紀(jì)以來，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村居民涌入城鎮(zhèn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量達(dá)到8.31億人，鄉(xiāng)村常住人口數(shù)量為5.64億人，常住人口城鎮(zhèn)化率59.58%，其中農(nóng)民工總量達(dá)到2.88億人[1]。農(nóng)村大量勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，只有節(jié)假日才會(huì)回到農(nóng)村短暫居住。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委的統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口將達(dá)到70%左右，城鎮(zhèn)戶口將達(dá)到60%左右[2]。大量的農(nóng)村人口涌入城市，使得農(nóng)村人口減少，住房閑置或廢棄，進(jìn)一步增加了農(nóng)村宅基地閑置數(shù)量。中國(guó)科學(xué)院地理研究所的研究結(jié)果顯示，當(dāng)一個(gè)村莊人口外出務(wù)工的比例達(dá)到40%、空閑廢棄宅基地閑置率達(dá)到30%時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)村“空心化”，“空心村”就會(huì)隨之大量出現(xiàn)[3]?！翱招拇濉背霈F(xiàn)是大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移所出現(xiàn)的詬病，使得鄉(xiāng)村失去活力，村內(nèi)的留守兒童、老人、婦女逐漸與農(nóng)業(yè)和土地脫離，造成土地、良田荒廢，農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等要素得不到延續(xù)和發(fā)展，進(jìn)而形成多元要素空心復(fù)合體的“空心村”[4]。隨著中國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重視，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者通過從我國(guó)現(xiàn)階段的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件、制度、政策等角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的限制因素進(jìn)行分析和探討，并通過盤活試點(diǎn)區(qū)提出了一些可行性意見，為國(guó)家制定盤活利用農(nóng)村閑置宅基地政策提供了方向。郭歡歡認(rèn)為隨著城市化的進(jìn)一步發(fā)展，城市發(fā)展機(jī)遇的減少以及國(guó)家對(duì)三農(nóng)問題的重視，農(nóng)村現(xiàn)代化和新農(nóng)村的建設(shè)，外出務(wù)工的農(nóng)民看到農(nóng)村未來的發(fā)展機(jī)遇，通過將城鎮(zhèn)的資金、技術(shù)、現(xiàn)代化的發(fā)展模式與農(nóng)村土地相結(jié)合，大量城鎮(zhèn)人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)為盤活利用農(nóng)村閑置宅基地提供發(fā)展契機(jī)[5]。朱鳳凱等人認(rèn)為，現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地不合理的產(chǎn)權(quán)制度與實(shí)現(xiàn)宅基地價(jià)值之間存在著矛盾，在農(nóng)村宅基地功能拓展的前提下，造成了宅基地盤活利用的低效率，給農(nóng)村閑置宅基地盤活利用帶來了巨大的阻力。現(xiàn)階段，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)閑置宅基地盤活利用的重視，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者也對(duì)閑置宅基地盤活利用試點(diǎn)區(qū)的各種模式進(jìn)行了研究和探討，如朱風(fēng)凱等認(rèn)為，隨著宅基地的功能逐漸由居住向經(jīng)營(yíng)性的轉(zhuǎn)變，各地區(qū)可以通過閑置宅基地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)、出租、入股經(jīng)營(yíng)等整體開發(fā)模式來進(jìn)行盤活利用[7];亢德芝等結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)義烏、成都、重慶等地宅基地盤活利用的實(shí)踐模式，結(jié)合現(xiàn)行出臺(tái)的宅基地盤活利用的政策提出：“由當(dāng)?shù)貋碚罱ㄕ厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)的信息平臺(tái)，農(nóng)民可以在平臺(tái)上直接進(jìn)行宅基地使用權(quán)交易的盤活模式[8]”。

黨的十九大報(bào)告指出，“三農(nóng)”問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，并提出實(shí)施，“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的改革思路做了進(jìn)一步闡釋[9];2018年9月26日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出要各級(jí)政府要落實(shí)宅基地所有權(quán)、保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)，2018年11月19日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于總結(jié)推廣第二批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)階段性成果的通知》提出“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地和房屋”;2019年9月20日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》提出嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”的規(guī)定，進(jìn)一步鼓勵(lì)節(jié)約集約利用宅基地，鼓勵(lì)盤活利用農(nóng)村閑置宅基地的要求[10]。

新時(shí)代下深化農(nóng)村土地制度改革的主線是要處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。創(chuàng)新農(nóng)村閑置宅基地盤活利用模式是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！笨偰繕?biāo)的有力保障。宅基地作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的主要來源，起到優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，釋放農(nóng)村土地資產(chǎn)紅利的重要作用，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前提保障[11]。各地區(qū)也要結(jié)合實(shí)際，發(fā)展具有本地區(qū)特色的農(nóng)村宅基地盤活利用模式，張艷等認(rèn)為鄉(xiāng)村文化是鄉(xiāng)村自然景觀、人文景觀、民族特色、民間藝術(shù)、傳統(tǒng)工藝以及鄉(xiāng)村文化、價(jià)值觀念、宗族觀念、道德觀念、村規(guī)民約等所有事物的綜合[12]。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)，各地區(qū)要積極探索創(chuàng)新農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的模式，引導(dǎo)各類社會(huì)資源向農(nóng)村集中，發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)來盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，以保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的用地需求。但是，在具體的實(shí)踐過程中也存在著一些制約因素，使得宅基的盤活利用也存在一些急需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

2 宅基地盤活利用在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的現(xiàn)實(shí)意義

2.1 有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)招商引資和現(xiàn)代化發(fā)展 2018年9月26日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中明確提出，“鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺”。要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富提供持續(xù)有力的保障。但是，目前我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀是，一方面是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，迫切需要引進(jìn)多元化的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè);而另一方面是農(nóng)村廢棄閑置的農(nóng)田、宅基地過多，村集體無法統(tǒng)一回收，導(dǎo)致集體建設(shè)用地不足，產(chǎn)業(yè)無法落地，造成鄉(xiāng)村振興與建設(shè)用地不足的供需矛盾緊缺。據(jù)國(guó)土資部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)農(nóng)村有超過200萬hm2的宅基地處于閑置的狀態(tài)，因此，盤活利用大量閑置宅基地，增加農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，以期優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，提高農(nóng)村土地利用率，保障了村集體招商引資和引入現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)的用地需求。

2.2 有利于農(nóng)村人居環(huán)境的改善，增強(qiáng)人民幸福感 由于農(nóng)村宅基地是在本集體內(nèi)無償取得、無償使用的，以及過去農(nóng)民收入低、科學(xué)規(guī)劃意識(shí)差，住房需求不高，導(dǎo)致村落規(guī)劃雜亂無章，各類面積大小不一致的舊住宅交錯(cuò)分布，各類公共基礎(chǔ)設(shè)施難于覆蓋，村民出行十分不便，同時(shí)，還存在不少的農(nóng)戶私搭亂建和破壞居住區(qū)周圍的生態(tài)環(huán)境的情況。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)幸福感的追求越來越強(qiáng)烈，所以通過盤活利用農(nóng)村閑置宅基地、進(jìn)行土地確權(quán)、拆除違章建筑來釋放農(nóng)村集體建設(shè)用地的空間，農(nóng)村宅基地的退出和入市經(jīng)營(yíng)，以及村集體的合理科學(xué)的規(guī)劃，合理配置基礎(chǔ)設(shè)施，可以使村落集中居住，進(jìn)而改善農(nóng)村人居環(huán)境，提高農(nóng)民在農(nóng)村生活的幸福感。

2.3 有利于增強(qiáng)村集體自治力，建設(shè)新農(nóng)村 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，黨的十九大報(bào)告和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中共同指出，要積極推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基層基礎(chǔ)。但是，在我國(guó)大多數(shù)村集體的治理能力和經(jīng)濟(jì)能力都非常薄弱，難于承擔(dān)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)村治理的重?fù)?dān)?，F(xiàn)行法律規(guī)定：“農(nóng)村土地的所有權(quán)歸村集體所有”，但是隨著土地承包期限的延長(zhǎng)和土地確權(quán)到戶的完成，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施以及農(nóng)村社會(huì)階層的分化和農(nóng)民利益訴求的多元化的背景下，使得村集體的治理能力虛化，對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利也被虛置。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，有利于農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)，緩解農(nóng)村建設(shè)用地的供需矛盾，增強(qiáng)村集體和村民的收入，為村集體提高自治能力奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，為新農(nóng)村建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的保障。

2.4 有利于增加農(nóng)民收人，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化 在我國(guó)城市化高速發(fā)展的階段，二元化的城鄉(xiāng)發(fā)展體制為我國(guó)農(nóng)村發(fā)展提供了大量的財(cái)產(chǎn)性收入，具體表現(xiàn)在城市擴(kuò)張帶來的征地收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的征地收入，但是隨著十八億畝生態(tài)紅線的劃定，土地供給的緊張，城鄉(xiāng)之間的矛盾和沖突也變得越來越嚴(yán)重。當(dāng)前，中國(guó)的城市化正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，發(fā)展速度和質(zhì)量不斷提高。農(nóng)村閑置宅基地盤活利用認(rèn)識(shí)到宅基地和國(guó)有建設(shè)用地應(yīng)以相同的價(jià)格進(jìn)入市場(chǎng)，并具有相同的權(quán)利和價(jià)格，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村宅基地盤活利用存在的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 宅基地流轉(zhuǎn)法律制度不健全 新時(shí)期下，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)熱潮的興起，城鎮(zhèn)的各類人才、資金、技術(shù)、新興產(chǎn)業(yè)加速向農(nóng)村地區(qū)聚集，鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，使宅基地的居住功能向經(jīng)營(yíng)性功能轉(zhuǎn)變并使宅基地的用途發(fā)生多元化改變。宅基地用途的改變?yōu)殚e置宅基地盤活利用創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，同時(shí)也為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了土地使用需求。但是，現(xiàn)行法律框架下，宅基地確權(quán)對(duì)農(nóng)民住房保障提供了“保護(hù)鎖”，已經(jīng)不是農(nóng)村戶口的“農(nóng)民”不可再向集體申請(qǐng)宅基地。因?yàn)樗敲赓M(fèi)的，是農(nóng)民的福祉。所以作為一種居住保障，農(nóng)民不能任意轉(zhuǎn)讓使用宅基地和牟利的權(quán)利。即使可以轉(zhuǎn)讓，也只是局限在本集體范圍內(nèi)。簡(jiǎn)而言之，我國(guó)現(xiàn)行的宅基地法律保障了農(nóng)民的居住權(quán)。隨著城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口，導(dǎo)致農(nóng)村“人走房空”，出現(xiàn)大量“空心村”。同時(shí)，隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)民生計(jì)的改變，宅基地的居住功能也發(fā)生了變化，使得宅基地的居住保障功能被削弱，一定程度上阻礙了宅基地的流轉(zhuǎn)，阻礙了農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

3.2 宅基地退出與回收制度缺乏操作性 目前，我國(guó)宅基地的退出與回收制度成為宅基地制度改革的核心問題，但有的地方政府對(duì)宅基地退出界定不清，甚至混淆宅基地退出、宅基地回收、宅基地征收3者的區(qū)別。導(dǎo)致宅基地盤活利用難于開展。早在1995年3月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第29 條規(guī)定： “土地不合理利用的：如荒廢、閑置、拆除未建的宅基地，應(yīng)將其全部和部分土地退還原村集體，或按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理”。我國(guó)《土地管理法》第 65 條規(guī)定： “因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)”。上述政策表明，對(duì)于1戶1宅超出標(biāo)準(zhǔn)的宅基地、空閑廢置的宅基地、戶口搬遷至城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)安家而導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置的，村集體有權(quán)依法收回宅基地的使用權(quán)，作為村內(nèi)的建設(shè)用地儲(chǔ)備。然而，受“落葉歸根”傳統(tǒng)思想的影響，農(nóng)民對(duì)宅基地的保護(hù)意識(shí)很強(qiáng)，即使在外有住宅，卻還總是懷著一顆“鄉(xiāng)愁”之心。特別是在十八屆三中全會(huì)后，土地確權(quán)的進(jìn)一步落實(shí)，很多人更不愿意放棄自己在農(nóng)村閑置的宅基地，私有觀念的存在導(dǎo)致宅基地使用權(quán)回收在現(xiàn)實(shí)中缺乏可操作性，使得閑置宅基地回收更加困難。這就使得農(nóng)村閑置宅基地難于由村集體統(tǒng)一回收、存儲(chǔ)進(jìn)而有效的盤活利用。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收回閑置宅基地，作為鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的儲(chǔ)備用地，盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，拓展宅基地的使用功能，保障鄉(xiāng)村振興用地需求。

3.3 宅基地有償退出政策形同虛設(shè) 我國(guó)現(xiàn)行宅基地管理辦法指出，對(duì)于農(nóng)村閑置、廢棄、拆除未建和“一戶多宅”的宅基地，當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^激勵(lì)性補(bǔ)償手段鼓勵(lì)其退出。原國(guó)土資源部在2005年出臺(tái)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，各地區(qū)在增減掛鉤政策制度下，在保障農(nóng)村生產(chǎn)生活條件下，應(yīng)積極探索和試點(diǎn)，涌現(xiàn)出一批典型的宅基地退出模式，如天津的“宅基地?fù)Q房”、重慶市“地票交易”和浙江嘉興市“兩分兩換”等模式[13]。這些探索模式對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下促進(jìn)農(nóng)村宅基地的盤活利用起到了積極的作用。但是期間中央政府未明確提出農(nóng)村宅基地盤活利用的具體方向和政策。因此，各地區(qū)盤活利用閑置宅基地都是通過“增減掛鉤”來實(shí)施。2019年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》中提出“對(duì)存量的閑置宅基地實(shí)行有償退出”以實(shí)現(xiàn)盤活利用閑置宅基地[14]。2019年9月20日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村只記得管理的通知》，對(duì)新時(shí)期的加強(qiáng)規(guī)范農(nóng)村宅基地盤活利用作了具體部署。通知要求：“嚴(yán)格落實(shí)‘一宅一戶規(guī)定、鼓勵(lì)節(jié)約集約利用宅基地、鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地”。但是，在宅基地有償退出的的實(shí)際操作過程中也存在政策難于落實(shí)的現(xiàn)實(shí)困境，其原因主要是：各地區(qū)探索宅基地有償推出的做法大多是依托“增減掛鉤”和農(nóng)村土地整治項(xiàng)目。然而，有償退出宅基地在操作的過程中也面臨巨大的挑戰(zhàn)，“空心村”片區(qū)化的有償退出的數(shù)量少，大多是不集中、單一的閑置宅基地退出較多，不利于村集體統(tǒng)一規(guī)劃，使得宅基地的利用、新興產(chǎn)業(yè)引入落地遭遇瓶頸。原國(guó)土資源部出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》指出，實(shí)施“增減掛鉤”項(xiàng)目審批要整體報(bào)批，滿足國(guó)家的指標(biāo)要求，除了一些“空心村”整體報(bào)批，統(tǒng)一退出外，大部分地區(qū)的閑置宅基地布局零星分散，很難整體統(tǒng)一實(shí)施退出，退出規(guī)模和數(shù)量有限，使得地方政府在實(shí)施“增減掛鉤”項(xiàng)目審批過程中受到規(guī)模限制，導(dǎo)致存量宅基地有償退出政策形同虛設(shè)，給農(nóng)村閑置宅基地盤活利用帶來巨大的阻力[15]。

3.4 村莊規(guī)劃滯后、“一戶多宅”現(xiàn)象突出 2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》要求“我們實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要通過科學(xué)合理的規(guī)劃手段，讓好的資源向‘三農(nóng)流動(dòng)，通過規(guī)劃的引領(lǐng)來實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的創(chuàng)新”。因此，各地各部門要依據(jù)本地區(qū)的特色編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項(xiàng)方案。在編制村莊規(guī)劃方案時(shí)，要因地制宜，關(guān)鍵是要?jiǎng)?chuàng)新村莊規(guī)劃理念，放大規(guī)劃格局，突出問題導(dǎo)向，規(guī)劃村落布局適宜、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理、人居環(huán)境和諧的規(guī)劃方案。但是，由于改革開放后，農(nóng)村地區(qū)掀起的建房熱潮，新建房屋與舊住宅無序、雜亂交錯(cuò)分布建設(shè)，舊住宅翻新重建較少，村民沿路建房，鄉(xiāng)村外申請(qǐng)新宅基地建房，出現(xiàn)大量宅基地閑置浪費(fèi)，造成“一戶多宅”現(xiàn)象頻發(fā)，并形成了大量的“空心村”。其次是農(nóng)村大量勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工、買房居住，村內(nèi)大量宅基地閑置，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。村莊規(guī)劃是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要空間載體，也是促進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用的重要抓手。因此，村莊規(guī)劃對(duì)于改變農(nóng)村無序用地、促進(jìn)存量宅基地盤活利用、有利于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)引入落地，緩解建設(shè)用地的供需矛盾。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村村莊布局和發(fā)展缺乏科學(xué)長(zhǎng)期規(guī)劃，使得農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展面臨用地困境。

3.5 宅基地相關(guān)配套政策不到位 目前我國(guó)農(nóng)村規(guī)劃依舊是建立在城鄉(xiāng)二元體制的基礎(chǔ)上，按照各地探索的宅基地盤活利用實(shí)踐來看，流轉(zhuǎn)后的宅基地使用權(quán)年限沒有新的界定、新建住宅的容積率無法確定等，這類問題沒有明確的政策標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，政府在宅基地盤活利用過程中將重點(diǎn)放在了土地整治、土地集約利用、鼓勵(lì)農(nóng)村居民向市民化轉(zhuǎn)變或向城鎮(zhèn)集中轉(zhuǎn)移，其目的是為了將進(jìn)城農(nóng)民的宅基地通過土地整治后進(jìn)行復(fù)墾來獲得宅基地存量，然后再發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)盤活利用宅基地。但是，在有意引導(dǎo)有意向進(jìn)城落戶的農(nóng)民有償退出宅基地的過程中，往往對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民的就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等配套政策方面的考慮不足，進(jìn)而會(huì)帶來一些社會(huì)問題。宅基地改革相關(guān)配套政策不到位，使得農(nóng)村宅基地盤活利用難以順利開展。

4 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村宅基地盤活利用的對(duì)策建議

4.1 建立農(nóng)村閑置宅基地的有效退出機(jī)制 現(xiàn)階段，建立我國(guó)農(nóng)村閑置宅基地有效退出機(jī)制的核心是要建立起配套的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，以促進(jìn)農(nóng)戶主動(dòng)退出宅基地。同時(shí)要完善農(nóng)村集體土地退出、回收、流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，為宅基地退出提供法律及制度保障。在2017年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《土地管理法》規(guī)定：宅基地退出的前提是要依據(jù)法律規(guī)定退出、農(nóng)民自愿退出、進(jìn)行合理補(bǔ)償，國(guó)家鼓勵(lì)在城市居住和工作的村民自愿退出宅基地，同時(shí)建立合理的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地的管理水平，增加產(chǎn)業(yè)用地存儲(chǔ)量，提高宅基地的利用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值[16]。我國(guó)閑置宅基地退出也有許多較為成功的試點(diǎn)區(qū)，如天津的“宅基地?fù)Q房模式”、重慶的“地票模式”等，這些成功的模式為今后其他地區(qū)宅基地退出提供了借鑒意義[17]。

4.2 搭建宅基地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，盤活農(nóng)村閑置宅基地 目前，我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)具有交易信息不公開、交易價(jià)格不合理不透明、流轉(zhuǎn)隨意等特點(diǎn)。因此，國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)支持地方各級(jí)政府建立本地區(qū)的宅基地交易信息系統(tǒng)，同時(shí)為農(nóng)村地區(qū)搭建宅基地流轉(zhuǎn)的交易平臺(tái)，為我國(guó)農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)提供專業(yè)性的服務(wù)保障。國(guó)家也應(yīng)出臺(tái)規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的相關(guān)法律法規(guī)，為閑置宅基地流轉(zhuǎn)提供法律保障。促使宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的交易信息更公開、價(jià)格更透明，充分利用農(nóng)村閑置宅基地，進(jìn)一步體現(xiàn)農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下更高效的盤活利用農(nóng)村宅基地提供保障。

4.3 合理規(guī)劃農(nóng)村宅基地，對(duì)閑置宅基地開展整理復(fù)墾 整合盤活農(nóng)村閑置宅基地資源，要堅(jiān)持宜耕則耕、宜退則退原則。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下對(duì)閑置宅基地開展復(fù)墾，促進(jìn)了土地資源的盤活、鄉(xiāng)村布局的優(yōu)化、宜居鄉(xiāng)村的建設(shè)。目前，我國(guó)大多數(shù)閑置宅基地的現(xiàn)狀是村莊雜亂分布、布局不合理、規(guī)劃滯后、基礎(chǔ)設(shè)施配置不合理。其重要原因是20世紀(jì)90年代之前，農(nóng)民在家務(wù)農(nóng)，收入低，對(duì)住房的需求不高，導(dǎo)致村莊布局分布雜亂無序。90年代之后，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和外出務(wù)工勞動(dòng)力的增加，農(nóng)民在物質(zhì)和精神層面的需求增加，伴隨著攀比心理的影響，農(nóng)村興起了建房熱潮，攀比心理使得收入高的農(nóng)民建房面積超標(biāo)，房屋越建越大、越建越高。農(nóng)戶更傾向于沿路建房，或者申請(qǐng)村莊周圍新的宅基地建房，一戶多宅現(xiàn)象頻發(fā)，村內(nèi)閑置的舊宅基地不退還給村集體，以及不嚴(yán)格的宅基地審批制度和缺乏科學(xué)的村莊規(guī)劃，進(jìn)一步導(dǎo)致分布無序雜亂的狀況。對(duì)農(nóng)村村莊進(jìn)行合理的科學(xué)的規(guī)劃，對(duì)閑置宅基地開展退出復(fù)墾，可以提高土地資源的使用率，保障十八億畝耕地生態(tài)紅線，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地不足和耕地嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀。

4.4 盤活利用閑置宅基地，發(fā)展生態(tài)休閑旅游產(chǎn)業(yè) 隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的出臺(tái)和實(shí)施，“三農(nóng)”問題的到了進(jìn)一步的重視。尤其是各路社會(huì)資本流向農(nóng)村，形成“城市包圍農(nóng)村”的局勢(shì)。休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老模式成為“城市包圍農(nóng)村的”發(fā)展趨勢(shì)。山野民宿、共享農(nóng)莊、田園綜合體等新興農(nóng)村旅游項(xiàng)目的開發(fā)，為城市消費(fèi)者提供心靈休憩的場(chǎng)所。因此，各地區(qū)要抓住新時(shí)期農(nóng)村發(fā)展的機(jī)遇，引導(dǎo)各類人才、資金、技術(shù)等要素向農(nóng)村農(nóng)業(yè)集聚，積極盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，對(duì)生態(tài)環(huán)境較好的、歷史文化傳承悠久的村落，基于其現(xiàn)有的自然景觀和文化底蘊(yùn)開發(fā)休閑型旅游區(qū)。積極探索適合本地區(qū)特色的鄉(xiāng)村旅游模式，將宅基地單一的居住功能向生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性功能轉(zhuǎn)變，并與城市社會(huì)共享發(fā)展，進(jìn)一步融入城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程，為鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展民宿、農(nóng)家體驗(yàn)旅游、特色旅游的產(chǎn)業(yè)提供巨大的發(fā)展空間，讓鄉(xiāng)村旅游在農(nóng)村地區(qū)蓬勃發(fā)展，提高村民收入。

4.5 盤活利用閑置宅基地，發(fā)展鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè) 新形勢(shì)下，國(guó)家鼓勵(lì)各地區(qū)發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的養(yǎng)生養(yǎng)老基地，通過村莊治理，宅基地盤活利用等增加農(nóng)村存量建設(shè)用地，并采取入股、與企業(yè)聯(lián)辦等模式，探索發(fā)展鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)新模式。目前，我國(guó)老齡化人口不斷增多，尤其是城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后，養(yǎng)老面臨巨大的困境。其次是，農(nóng)村養(yǎng)老形勢(shì)就更加嚴(yán)峻，農(nóng)村大量勞動(dòng)力常年外出務(wù)工，村內(nèi)留守老人的養(yǎng)老得不到保障，使得這些老人老無所依。如果通過村集體提供閑置宅基地的存量建設(shè)用地，政府進(jìn)行招商引資，形成企業(yè)+農(nóng)村宅基地入股經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老模式，安置好農(nóng)村留守老人的晚年生活，不僅可以解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，還可以更高效的盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的引入還可以為返鄉(xiāng)的農(nóng)民提供就業(yè)的機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村具有重要的意義，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村具有重要的意義，同時(shí)也推動(dòng)了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程。

5 結(jié)語

我國(guó)農(nóng)村宅基地大量閑置的原因是多方面的，經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素、文化因素、制度因素等都是宅基地閑置的影響因素?，F(xiàn)階段，基于當(dāng)前國(guó)家實(shí)施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一基本背景，將鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村閑置宅基地盤活利用有機(jī)結(jié)合，揭示各地區(qū)“空心村”、閑置宅基地資源整合盤活再利用優(yōu)勢(shì)和致富的路徑。根據(jù)地區(qū)差異，因地制宜的選擇宅基地退出模式，通過宅基地流轉(zhuǎn)、整理復(fù)墾帶動(dòng)閑置宅基地的盤活再利用，優(yōu)化農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)村土地利用率。同時(shí)依據(jù)不同地區(qū)的自然資源和生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)條件，在保留原生態(tài)的基礎(chǔ)上進(jìn)行招商引資、新興產(chǎn)業(yè)落地、大力發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游業(yè)和鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，吸引城市人口到農(nóng)村體驗(yàn)，增加農(nóng)民收入，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展。通過利用農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，可以實(shí)現(xiàn)宅基地盤活利用價(jià)值的最大化，最大限度的釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，喚醒農(nóng)村沉睡的土地資產(chǎn)，助推鄉(xiāng)村振興，建設(shè)中國(guó)“美麗鄉(xiāng)村”，增強(qiáng)農(nóng)民的幸福感，真正實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目偰繕?biāo)。

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