王 層

(華北電力大學(xué) 北京 100000)

一、引言

2018年四月，巴斯夫新材料有限公司收到上海市開出的首張環(huán)境保護(hù)稅稅票。這也是全國首張環(huán)境保護(hù)稅稅票。開征環(huán)保稅正是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的系列舉措之一。該舉措試圖通過向排放污染物的企業(yè)收取稅費，對于污染物排放量低于國家標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，給予稅收優(yōu)惠的方式來鼓勵企業(yè)少排污。對于一項生態(tài)文明建設(shè)的舉措，尤其是面向企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的措施，我們衡量其好壞的標(biāo)準(zhǔn)就是：該舉措是否在不超過生態(tài)環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，盡可能最大限度地保障了企業(yè)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)性利益。下面筆者將會從環(huán)境保護(hù)稅背后的原理和實踐遇到的問題來進(jìn)行分析。

二、庇古稅原理的優(yōu)與劣

環(huán)境稅背后原理是庇古稅，源于“公地悲劇”理論。英國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家加勒特·哈丁教授(Garrett Hardin)在《The tragedy of the commons》一文中首先將“公地悲劇”這一狀態(tài)模型化：一個向眾人開放的牧場，每個牧羊人的直接利益取決于他所放牧的牲畜數(shù)量的多少。由于缺乏約束，當(dāng)存在過度放牧問題時，每個牧羊人雖明知公地會退化，但個人博弈的最優(yōu)策略仍然只能是增加牲畜數(shù)量，久而久之，牧場可能徹底退化。這就是“公地悲劇”。在環(huán)境領(lǐng)域，人們無休止地利用自然來滿足自己的經(jīng)濟(jì)性利益，而忽略環(huán)境容量，造成環(huán)境的不可修復(fù)，便是“公地悲劇”在環(huán)境領(lǐng)域的縮影。為了解決這一難題，庇古主張引入政府加以干預(yù)這一強有力的手段，對于環(huán)境污染者征收補償性的稅費，增加其私人邊際成本從而使得社會邊際成本達(dá)到一個平衡。

我國《環(huán)境保護(hù)稅法》基于此原理制定并實施。該法規(guī)定了四類應(yīng)稅污染物，包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。其中不同污染物適用不同的稅額，并且允許省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，在本法所附《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額幅度內(nèi)提出具體不同的幅度。這一舉措，貼合了庇古稅這一理論基礎(chǔ)，盡可能地使私人成本和社會成本達(dá)到一個平衡。

環(huán)境稅作為一項環(huán)境保護(hù)管理制度，自誕生以來便取得了明顯的效果。美國在上世紀(jì)70年代就開始通過計算能源產(chǎn)品的含硫量或排放量來征收硫稅，之后又增加了資源稅、碳稅、汽油稅等環(huán)境稅種，并將此類環(huán)境稅種的征管權(quán)限劃歸各州政府，允許各州政府根據(jù)各州實際情況實行差異化稅收政策。Glomm等構(gòu)建了與美國經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的動態(tài)一般均衡模型,發(fā)現(xiàn)增加汽油稅和利用稅收減少資本所得稅確實帶來了市場商品消費增加(效率紅利)和環(huán)境質(zhì)量改善(綠色紅利)兩種福利收益，實現(xiàn)環(huán)境稅征收的“雙重紅利”。

如此看來，環(huán)境稅制度的建立似乎兼顧了環(huán)境帶給我們的經(jīng)濟(jì)性利益和生態(tài)性利益，使可持續(xù)發(fā)展變得事半功倍。但在環(huán)境稅制度和其背后的理論基礎(chǔ)下，仍存在著令人不可忽視的問題。

(一)環(huán)境稅缺乏環(huán)境稅收入歸屬制度作為保障

庇古稅目的是為了達(dá)到“雙重紅利”。1995年庫爾德在一般均衡理論中提到，將“雙重紅利”分為“二重效應(yīng)”。第一重效為收入循環(huán)效應(yīng)，意味著征收環(huán)境稅既可以增加財政收入，同時可以將該稅收專門用于環(huán)境保護(hù)。第二重效應(yīng)是相互作用效應(yīng)，即征收環(huán)境稅，提高生產(chǎn)者成本，減少產(chǎn)量，從而減少污染。第二重效應(yīng)通過征收環(huán)境稅即可達(dá)到，但是第一重效應(yīng)需要環(huán)境稅收入歸屬制度作為保障，否則環(huán)境稅有可能會淪為地方政府增加財政收入的一個手段而已。我國雖然確立了環(huán)境稅制度，由于缺乏環(huán)境稅收入歸屬制度，導(dǎo)致實現(xiàn)“雙重紅利”缺乏了制度上的保障。

(二)環(huán)境稅稅額難以準(zhǔn)確確定

庇古稅原理認(rèn)為通過征稅，促進(jìn)了私人成本和社會成本相等，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。然而征收多少稅額才能使私人成本等于社會成本這是一個理論上才能實現(xiàn)的問題。假如征收的稅收過高，即社會成本高于私人成本的時候，生產(chǎn)者付出了更高的成本，導(dǎo)致最后這些成本費用均由消費者來承擔(dān)，而且不利于生產(chǎn)者生產(chǎn)擴(kuò)大化。結(jié)果就是未能充分享受環(huán)境帶給我們的經(jīng)濟(jì)性權(quán)益，而過分注重的生態(tài)性利益。反之，征收稅額不足時，便不能很好的享受生態(tài)性權(quán)益，也會導(dǎo)致生產(chǎn)者創(chuàng)新動力不足，導(dǎo)致生產(chǎn)效率下降。無論以上何種情況，最后的結(jié)果都是會導(dǎo)致社會整體的福利下降。

我國《環(huán)境保護(hù)稅法》雖然允許各地方政府在考慮各地政策，地域等實際情況的前提下針對不同的污染物制定不同的稅額征收幅度。但是實踐中存在著人為能夠認(rèn)知和不能認(rèn)知的各種影響因素會導(dǎo)致這一最優(yōu)狀態(tài)不斷波動，達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)仍然是一個理論上才能存在的狀態(tài)。

(三)環(huán)境稅所體現(xiàn)的理念與我國治理理念不符

環(huán)境稅是從預(yù)知治理環(huán)境污染所需成本的角度出發(fā)，未考慮環(huán)境容量的問題，走的是“先污染，后治理”老路子。而這一路子早已經(jīng)被發(fā)達(dá)國家摒棄，并且我國實踐證明了走“先污染，后治理”的老路會令我們付出慘痛的代價。

對于我國環(huán)境稅制度面臨的第一個問題，我們尚且可以通過完善制度的方式加以改善。然而第二個和第三個問題是環(huán)境稅背后的原理所自帶的漏洞。該漏洞只能通過其他理論加以完善。

三、科斯定理——解決“公地悲劇”的另一種模式

1959年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·哈里·科斯在《法與經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》上發(fā)表了一篇名為《聯(lián)邦通訊委員會》的論文，對庇古的外部性分析提出了挑戰(zhàn)。這篇文章一經(jīng)發(fā)布便受到了許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的強烈質(zhì)疑。為了回應(yīng)這些質(zhì)疑，科斯又在1960年發(fā)布了《社會成本問題》。在這一文章中他舉了一個通俗易懂的例子來解釋產(chǎn)權(quán)制度的重要性。

他認(rèn)為牛吃了農(nóng)夫的谷物，并不一定都是牛的錯，牛吃谷物確實對谷物產(chǎn)生了負(fù)外部性，但是牛和農(nóng)夫種植谷物的外部性是相互的，不存在一方對另一方不產(chǎn)生外部性的情況。只要牛和谷物的產(chǎn)權(quán)明晰，那么牛吃了谷物，雙方的主人就會產(chǎn)生一個博弈，依據(jù)自己養(yǎng)牛和種植谷物的成本和收益來達(dá)成一個交易，實現(xiàn)雙贏，從而增加社會總體福利。

具體到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，科斯的產(chǎn)權(quán)制度理論依然發(fā)揮著重要的作用。依照科斯的理論，造成環(huán)境污染的首要原因就是環(huán)境資源的無主性。我們要做的就是明確環(huán)境資源的歸屬，之后市場會發(fā)揮作用，將環(huán)境資源進(jìn)行合理分配。上面所講的庇古稅試圖通過政府干預(yù)征收稅款，所面臨的無法確定稅率多少、排放標(biāo)準(zhǔn)多少是最優(yōu)的，科斯的產(chǎn)權(quán)制度便很好的通過市場作用解決了這一難題。

但科斯的產(chǎn)權(quán)制度仍然存在著問題。上面所舉到的例子都有著一個共同的特點那就是交易雙方的交易成本小、或者交易成本為零，此時我們尚且可以借助市場的力量來達(dá)成交易，確定污染的成本。但是我們在現(xiàn)實生活中都存在著交易成本高昂，以至于難以達(dá)成交易的例子。例如，在我國湖南省瀏陽市鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)雙橋村，發(fā)生了嚴(yán)重的鎘污染事件，湘和化工廠排放的污染物導(dǎo)致該村里的莊稼嚴(yán)重受損。在這一案例中，雙方產(chǎn)權(quán)明晰，但是僅僅依靠村民們自己卻難以與湘和化工廠達(dá)成交易。這是因為該工廠有著非常強大的市場統(tǒng)治力和社會影響力，弱小的村民們難以和這種大企業(yè)進(jìn)行談判，甚至難以有談判的機會。在這種交易成本高昂，進(jìn)而導(dǎo)致市場失靈的情況下，也就無法達(dá)到我們的目的——實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

在此種情況下，庇古稅主張引入政府干預(yù)便給予了我們很大的借鑒意義。政府作為國家公權(quán)力機關(guān)，擁有足以與龐大的企業(yè)進(jìn)行談判的力量。當(dāng)然，如果只靠政府干預(yù)，會導(dǎo)致行政權(quán)過大，從而導(dǎo)致公權(quán)力腐敗，也不能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。因此，達(dá)到最優(yōu)需要多方共治，例如引入社會組織發(fā)揮社會機制，引入司法機關(guān)，發(fā)揮司法在環(huán)境問題上的作用等。

四、庇古稅和科斯的產(chǎn)權(quán)制度的博弈、結(jié)合與發(fā)展

環(huán)境保護(hù)稅制度排污權(quán)交易制度，他們有著共同的理論基礎(chǔ)——外部性理論。但是在我國排污權(quán)交易制度和環(huán)境保護(hù)稅是同時存在的，我認(rèn)為這是不合理的。首先，兩種制度都是為了計算出環(huán)境污染的成本，從而實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，所以兩者在調(diào)控范圍上是重疊的。當(dāng)一個企業(yè)既要繳納環(huán)境稅，又需要為獲得排污權(quán)而付出費用時，就會造成排污者成本過高，加大排污者負(fù)擔(dān)，從不能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。其次，環(huán)境保護(hù)稅制度允許不同區(qū)域依據(jù)本地實際情況在允許的范圍內(nèi)，自行決定征收稅額；排污權(quán)交易制度，由于地域的不同，環(huán)境容量的不同也會造成成交的價格有很大的區(qū)別。這兩種制度的疊加就會造成，不同區(qū)域的排污者排放相同單位的污染物所需要承擔(dān)的費用是不同的，從而影響區(qū)域之間的公平競爭，造成貧富差距，地域保護(hù)等各種問題。

基于上述的理論探討，能夠得知科斯的產(chǎn)權(quán)制度理論能夠解決庇古稅不能精準(zhǔn)的確定征收稅額的問題，但是在交易成本過高，市場機制無法發(fā)揮作用的時候，產(chǎn)權(quán)制度便沒有任何意義。為了使市場重新發(fā)揮作用，我們可以借鑒庇古稅的政府干預(yù)的手段。除此之外還可以給予社會組織和司法機關(guān)一個定位，使其也發(fā)揮在環(huán)境治理中的保障作用和制約政府公權(quán)力的作用，最終達(dá)成一個多方共治的排污權(quán)交易制度。我國雖然早有排污權(quán)交易制度，但是卻以“國家立法缺失，地方立法先行”的局面存在，為了更好的發(fā)揮作用，最終形成多方共治的排污權(quán)交易制度，筆者認(rèn)為應(yīng)首先從法律層面對以下方面進(jìn)行改善：

(一)明晰產(chǎn)權(quán)——排污權(quán)的初始分配

構(gòu)建排污權(quán)交易制度的基礎(chǔ)要對排污權(quán)進(jìn)行初始分配。而排污權(quán)可分配總量，需要以保障人民群眾賴以生存的生態(tài)性權(quán)益-環(huán)境容量為底線。為了確定環(huán)境總量，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定總量控制的對象，總量測算的方法、總量監(jiān)管的責(zé)任承擔(dān)等等一系列問題。

我國雖然開展排污權(quán)交易已有多年經(jīng)驗，但是缺乏法律依據(jù)。排污權(quán)與傳統(tǒng)物權(quán)相比，更像是一種用益物權(quán)。根據(jù)我國物權(quán)法定原則，無論是進(jìn)行排污權(quán)的初始分配還是后續(xù)交易，都必須有法律明文規(guī)定這一物權(quán)作為依據(jù)。

(二)發(fā)揮市場作用——排污權(quán)二次分配

市場保持活力才能更好地進(jìn)行資源配置，我國的排污權(quán)交易市場就面臨著市場活力不足的問題。除卻沒有統(tǒng)一的法律依據(jù)作為指導(dǎo)之外，筆者認(rèn)為有以下兩個問題。

第一，未明確可交易的主體。企業(yè)毫無疑問是排污者的主體，但是政府或者其他廠商，自然人等主體是否可以參與排污權(quán)交易。美國對于這一問題，采取肯定態(tài)度。我國目前對于這一問題理論和實踐都沒有定論。筆者認(rèn)為，排污權(quán)的基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)作為第三代人權(quán)，人類，單位和國家都享有幾乎在理論界沒有爭議。所以只要有能力參與交易，都可以成為交易主體。而人民群眾參與購買排污權(quán)，才能更加使排污權(quán)“商品”的屬性發(fā)揚光大，從而使市場更有活力。

第二，沒有正確的使用政府干預(yù)。目前我國排污權(quán)交易市場上的交易價格表面上是由雙方自行確定，然而卻需要嚴(yán)格遵守政府給出的參考標(biāo)準(zhǔn)來確定價格。這一方式嚴(yán)重違背了讓市場決定價格從而進(jìn)行資源配置原則。那什么時候應(yīng)當(dāng)介入政府干預(yù)呢？我們以排污權(quán)制度比較成熟的浙江省為例。依據(jù)浙江省排污權(quán)交易網(wǎng)公布的2020年嘉興市二氧化硫第5期電子競價紀(jì)要顯示某公司以26200元價格中標(biāo)；2020年湖州市二氧化硫第3期電子競價紀(jì)要顯示某公司以5000元價格中標(biāo)。通過這個價格規(guī)律我們發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)成交價格會低，交易量也就會相應(yīng)增加，排放的污染物也就會增加。這樣就會導(dǎo)致污染物排放傾向于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，不利于政府的全面治理，更為嚴(yán)重的會出現(xiàn)一個企業(yè)買下大量排污權(quán)，導(dǎo)致鎘污染村那種污染“集中區(qū)”。為了防止這種“潛在危險”，政府應(yīng)當(dāng)隨時警惕，從控制單個企業(yè)交易量，到過程中的實時監(jiān)控，介入政府干預(yù)。實現(xiàn)政府一個監(jiān)管者和保障者的定位。

(三)?？顚Ｓ弥贫取馁u所得用于環(huán)境治理

政府通過拍賣排污權(quán)所獲得的價款，從結(jié)果上看很像政府征收的環(huán)境稅，但是兩者有著本質(zhì)的不同。拍賣排污權(quán)是市場作用的結(jié)果，而環(huán)境稅征收是政府干預(yù)的結(jié)果。對于拍賣排污權(quán)所得的使用應(yīng)本著“保護(hù)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”為原則，立足當(dāng)下，展望未來。首先，拍賣所得的重中之重理所應(yīng)當(dāng)是治理在市場失靈的情況下出現(xiàn)的“集中污染”問題。其次，可以用于支持環(huán)保技術(shù)的研究。最后，還可以用于獎勵環(huán)境保護(hù)行為。

專款專用制度，作為一個政府主導(dǎo)的環(huán)境管理制度，透明度是必須要進(jìn)行保障的?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎保挥型该?，才能更好地受到公眾更好的監(jiān)督，提升公眾的環(huán)保意識，得到公眾更多的支持。

五、結(jié)語

庇古稅和科斯的產(chǎn)權(quán)制度都有著各自的優(yōu)缺點，而多方參與的排污權(quán)交易制度是在綜合了庇古稅原理和科斯的產(chǎn)權(quán)制度理論的優(yōu)點下形成的。將制度構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實還需要我們不斷地探索。