(山東建筑大學(xué) 山東 濟(jì)南 250001)

引言

小城鎮(zhèn)指縣(市)所在城鎮(zhèn)、縣(市)區(qū)屬鎮(zhèn)及大城市的衛(wèi)星鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理是城鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門通過有效的手段，把批準(zhǔn)的規(guī)劃變成現(xiàn)實(shí)，并對(duì)城鎮(zhèn)各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行控制和監(jiān)督的過程，是地方政府意志的體現(xiàn)。小城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、實(shí)踐性、綜合性很強(qiáng)的工作。規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)，建設(shè)有賴于管理，三者緊密相連，環(huán)環(huán)相扣，就好似小城鎮(zhèn)建設(shè)的三部曲。改革開放40多年來，我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展迅速，數(shù)量和規(guī)模不斷壯大，發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展效益愈來愈高，但在規(guī)劃、建設(shè)及管理工作中還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，“三部曲”出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，由此應(yīng)引起了各級(jí)政府和規(guī)劃行政主管部門的重視與思考。

一、目前小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的難點(diǎn)和痛點(diǎn)

(一)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的決策存在盲目性。小城鎮(zhèn)體系規(guī)劃滯后，致使小城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，造成城鎮(zhèn)體系層次不清，區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)布局缺乏經(jīng)濟(jì)支撐等等，從客觀上給政府決策帶來不便。由于決策制度不健全，小城鎮(zhèn)規(guī)劃容易走照搬大中城市管理的路子，或不切實(shí)際的“追風(fēng)”，喪失了自身的特色。

(二)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的隨意性。小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理具有行政管理一般特征，是當(dāng)?shù)卣庵镜捏w現(xiàn)。小城鎮(zhèn)規(guī)劃“儲(chǔ)備”不足，致使規(guī)劃建設(shè)管理也常處于“應(yīng)急”狀態(tài)。由于種種原因，當(dāng)?shù)卣诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力和“為官一任，造福一方”影響下，更多的會(huì)做一些顯性的政績，因而年年出臺(tái)新思路，運(yùn)籌新招式，隨意修改規(guī)劃，形成“一屆領(lǐng)導(dǎo)一張圖，一個(gè)更比一個(gè)高”的局面。

(三)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理執(zhí)法的復(fù)雜性。違法建設(shè)是小城鎮(zhèn)頑癥之一，查處難度大，主要原因有4個(gè)方面的干擾：權(quán)力的干擾，尤其是規(guī)劃實(shí)施中的種種掣肘；金錢的干擾，某些開發(fā)商為追求高額利潤，用金錢開道，違反規(guī)劃的要求，大膽占用公共空間，減少房屋間距；人際關(guān)系的干擾，本應(yīng)拆除的幾經(jīng)周旋可以做出罰款敷衍，使執(zhí)法工作進(jìn)退兩難；領(lǐng)導(dǎo)行為的干擾，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部以發(fā)展經(jīng)濟(jì)或支持重點(diǎn)項(xiàng)目為掩護(hù)，阻撓執(zhí)法。

(四)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理人才與技術(shù)的稀缺性。任何形式的管理工作，都離不開專業(yè)人才與專業(yè)技術(shù)，小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的人才稀缺和技術(shù)落后，已成了影響其健康發(fā)展的最大障礙，國家雖然采取了鼓勵(lì)科技人員上山下鄉(xiāng)進(jìn)鎮(zhèn)指導(dǎo)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作的積極措施，但仍是杯水車薪。隨著現(xiàn)代管理技術(shù)的進(jìn)步和迅速發(fā)展，以計(jì)算機(jī)為主的管理技術(shù)在規(guī)劃管理中運(yùn)用越來越多，在大中城市規(guī)劃管理部門和設(shè)計(jì)單位已普及運(yùn)用，但小城鎮(zhèn)無論在技術(shù)裝備，還是在專業(yè)人才方面，在短期內(nèi)無法滿足發(fā)展需要。

二、小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理面臨的新形勢

十九大報(bào)告明確指出，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。以山東省為例，山東省第十一黨代會(huì)提出，扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，深入開展大中小城市培育和特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建。當(dāng)前，山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換全面起勢，鄉(xiāng)村振興“齊魯樣板”打造有序展開，“雙招雙引”持續(xù)拓展。山東目前開展的新生小城市、重點(diǎn)示范鎮(zhèn)培育和特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建，有利于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育發(fā)展新動(dòng)能，改造提升舊動(dòng)能；有利于擴(kuò)大有效投資，增加有效供給，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)需求；有利于帶動(dòng)工農(nóng)業(yè)發(fā)展，協(xié)同推進(jìn)旅游業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展；有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)加快聚集，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展。綜合判斷，小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)在未來一段時(shí)間內(nèi)仍將是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)，也必然是國家戰(zhàn)略落地實(shí)施的重要載體。

(一)小城鎮(zhèn)建設(shè)在全面建設(shè)小康社會(huì)中的定位。黨中央提出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)要以現(xiàn)有的縣和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)結(jié)合起來。消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)”。這些論述既是對(duì)工作的部署，又是對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)在全面建設(shè)小康社會(huì)這一偉大工程中的作用定位。

(二)小城鎮(zhèn)建設(shè)是改善“民生”的推進(jìn)器。隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化的推進(jìn)和中國農(nóng)村人口的增加，中國農(nóng)村的富余勞動(dòng)力越來越多。如果將這些人口配置到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，單位土地上勞動(dòng)力投資的邊際收益逐步遞減，甚至出現(xiàn)負(fù)增長。結(jié)果是，一方面，中國某些地方，農(nóng)民負(fù)債經(jīng)營、進(jìn)城打工等現(xiàn)象逐步增多；另一方面，富余勞動(dòng)力的收入過低而無力支付下一代的教育費(fèi)用和自身再生產(chǎn)成本。而建設(shè)、發(fā)展小城鎮(zhèn)，可以增加就業(yè)崗位，既可吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)，又可促進(jìn)農(nóng)民增收。

(三)小城鎮(zhèn)建設(shè)是“三個(gè)差別”的粘合劑。中國的工業(yè)化在某種程度上是以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的，而中國長期的戶籍制度和原有的城市建設(shè)發(fā)展思路的偏差，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，這種二元結(jié)構(gòu)的弊端日益顯露。改革開放以來40多年的發(fā)展，西部和一些中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及質(zhì)量明顯落后東部地區(qū)，所有這些都為全面建設(shè)小康社會(huì)帶來極大困難。因此，當(dāng)前，大力加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，對(duì)于增加農(nóng)民收入，縮小工農(nóng)、城鄉(xiāng)差距，進(jìn)而縮小地區(qū)差異，最終實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)具有重要作用。

三、新形勢下小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的改革思路

(一)提高對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的認(rèn)識(shí)。小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理是是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化、社會(huì)現(xiàn)代化重大戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。良好的小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，能夠更好的促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，促進(jìn)我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀需要。尤其是在目前的情況下，在城市人口已相對(duì)飽和，發(fā)展的余地相對(duì)較小，而發(fā)展小城鎮(zhèn)，發(fā)揮小城鎮(zhèn)的聚集功能，是提高我國農(nóng)村城市化水平的適宜選擇。

(二)進(jìn)一步深化改革，調(diào)整政策，促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理必須有正確的方針、政策和法律、法規(guī)加以指導(dǎo)，不能放任自流。為此，必須進(jìn)一步深化小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的改革，加快戶籍制度、教育制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、財(cái)政管理制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，以促進(jìn)我國小城鎮(zhèn)建設(shè)健康發(fā)展。

(三)合理布局，科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)化小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理。一是小城鎮(zhèn)發(fā)展要合理布局，小城鎮(zhèn)發(fā)展不能依靠城鎮(zhèn)數(shù)量的擴(kuò)張，而應(yīng)重在增大小城鎮(zhèn)規(guī)模，提高小城鎮(zhèn)人口與經(jīng)濟(jì)的聚集效應(yīng)。二是有合理的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，科學(xué)安排好鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)、商貿(mào)、住宅、市場、綠化以及服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地。三是制定科學(xué)的鎮(zhèn)區(qū)管理制度，完善交通、牧業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、流動(dòng)人口、社會(huì)服務(wù)保障等各方面管理制度，保證小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。

四、結(jié)語

小城鎮(zhèn)要發(fā)展，規(guī)劃是前提，建設(shè)是基礎(chǔ)，管理是保障。必須要有科學(xué)的規(guī)劃作為理論依據(jù)，以發(fā)展的眼光和創(chuàng)新的意識(shí)搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為突破口，完善小城鎮(zhèn)服務(wù)功能，提升小城鎮(zhèn)的整體水平；深刻理解“三分規(guī)劃建設(shè)，七分管理”的內(nèi)涵，充分發(fā)揮管理的保障作用。加強(qiáng)規(guī)劃、建設(shè)和管理，使小城鎮(zhèn)建設(shè)步入良性循環(huán)的軌道。