江振春

2020年1月27日，美國聯(lián)邦最高法院在“沃爾夫訴庫克縣案”（Wolf v. Cook County）中以5∶4的票數(shù)支持了特朗普移民新規(guī)。該新規(guī)于去年8月首次提出，對“公共負擔(dān)”設(shè)定了新標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定凡是移民在申請綠卡前36個月內(nèi)享受了現(xiàn)金補助、糧食券、醫(yī)療補助、貧困家庭補助和房屋補助等福利中的一項且超過12個月，將難以獲得綠卡。該新規(guī)原定于去年10月15日生效，但剛一出臺，就陷入多起訴訟，被迫叫停。而1月27日聯(lián)邦最高法院的判決，為新規(guī)在全美推行掃清了障礙。自2月24日起，美國國土安全部正式實施這項新規(guī)。

毫無疑問，“公共負擔(dān)”新規(guī)的實施將對美國低收入人群帶來顯著的負面影響，它產(chǎn)生的“寒蟬效應(yīng)”將造成大量低收入居民不得不放棄福利。美國很多學(xué)者抨擊該新規(guī)具有歧視性，它更偏向于那些受過教育且富有的人拿到綠卡，實施后甚至將改變美國移民的構(gòu)成。蘭德公司估計，美國每年將有多達40萬人可能因為新規(guī)而被拒簽綠卡或簽證。

2020年是美國大選之年，上述判決對特朗普來說無疑是個“好消息”。自特朗普入主白宮以來，在移民問題上采取鐵腕手段，嚴(yán)格限制非法移民入境。特朗普采取的一系列措施不僅造成了人道危機，而且還引起民主和共和兩黨內(nèi)斗，美國社會也因此尖銳對立。移民管制問題已成為美國新時期“文化戰(zhàn)爭”另一導(dǎo)火索。

2019年8月12日，美國公民和移民服務(wù)局代理局長肯尼斯·庫奇內(nèi)利在白宮就特朗普移民新規(guī)舉行記者會。

非法移民：美國另一個“政治風(fēng)暴眼”

美國是移民組成的國家，移民為美國做出了杰出貢獻。但長期以來，美國的非法移民問題一直在其社會內(nèi)部存在極大的爭議，因此美國歷屆政府在處理該問題上都非常小心謹(jǐn)慎。而特朗普上臺后，在處理非法移民問題上卻采取了鐵腕、魯莽的手段。特朗普在2017年《國家安全戰(zhàn)略報告》中嚴(yán)厲炮轟前幾任總統(tǒng)的“不作為”和“亂作為”，稱“盡管美國人民表達了強烈的不滿，但是這些前任領(lǐng)導(dǎo)們依舊放任美國的邊界大開，數(shù)百萬移民非法入境……華盛頓的前任領(lǐng)導(dǎo)們所推行的移民政策從未征求過民眾的意見。正是這樣的政策，招來了不該入境的壞人，卻將好人拒于國門之外。當(dāng)然，最終還是美國人民承受并為這一切買單?！?/p>

發(fā)誓要成為非法移民“終結(jié)者”的特朗普上臺后，大刀闊斧且不計后果地采取了一系列措施，管制非法移民入境。例如，頒布“禁穆令”，暫禁伊朗、伊拉克和利比亞等七個伊斯蘭國家的移民進入美國;遣返大量非法移民;推出《改革美國移民政策以促進經(jīng)濟法案》，著手啟動移民體制全面改革;同墨西哥達成了美墨協(xié)議的附加條款，逼迫墨西哥答應(yīng)美國長期以來提出的使墨西哥成為“安全第三國”的要求，即取道墨西哥前往美國的移民，必須首先向墨西哥申請庇護;在美墨邊境修建一堵隔離墻;司法部宣布中止旨在為入境時16歲以下的非法移民提供暫緩遣返和便利入籍通道的《夢想法案》;宣布退出聯(lián)合國大會2016年9月通過的《關(guān)于難民和移民的紐約宣言》，等等。這一系列措施為特朗普政府贏得了數(shù)量眾多的堅定支持者，同時也招來了無休止的批評和抗議行動，甚至因為某些移民政策過于嚴(yán)苛還造成了人道主義災(zāi)難。例如，特朗普曾對非法入境者實施“零容忍”政策，即執(zhí)法人員將成年非法入境者關(guān)押，而對其隨行未成年子女則另行安置。這種“骨肉分離”政策被曝光后，國際組織、美國社會各界以及西方國家紛紛譴責(zé)，呼吁特朗普政府叫停這一不人道的政策。

在美國，移民問題業(yè)已成為另一個“政治風(fēng)暴眼”。美國共和、民主兩黨圍繞移民問題展開了激烈的博弈。相對來說，共和黨的移民政策非常嚴(yán)苛，甚至不惜犧牲人權(quán)為手段打擊非法移民，而民主黨則喜歡把移民政策與人道、權(quán)利聯(lián)系在一起，畢竟移民（特別是西裔移民）是民主黨重要的票倉之一。

聯(lián)邦最高法院為特朗普移民政策保駕護航

非法移民管制是一個系統(tǒng)工程，它涉及人權(quán)、外交、聯(lián)邦制和兩黨政治等一系列問題。進入21世紀(jì)以來，非法移民已成為美國重要的社會焦點問題。有學(xué)者認(rèn)為，“特別是9.11事件之后，美國的移民政策變化非常大，有大量的證據(jù)表明，聯(lián)邦政府越來越依賴種族、宗教和意識形態(tài)來構(gòu)建移民管制?！碧乩势粘雠_的多項移民政策越來越極端、嚴(yán)苛，因此遭到法律挑戰(zhàn)不足為奇。這幾年有關(guān)移民的案件如潮水般涌進美國聯(lián)邦各級法院，美國聯(lián)邦最高法院幾乎每年都要審理涉及移民管制的案件。

2017年特朗普頒布的“禁穆令”一出臺就受到司法挑戰(zhàn)，案件最終打到聯(lián)邦最高法院。該案有兩個法律訴訟請求：一是特朗普是否有權(quán)頒布移民限制令？二是特朗普移民政策是否違背了憲法第一修正案的政教分離條款？2018年6月26日，美國聯(lián)邦最高法院在“特朗普訴夏威夷州案”中以5∶4的票數(shù)裁定，根據(jù)“美國法典”第8編第1182節(jié)規(guī)定，美國總統(tǒng)合法地行使授予他的廣泛的自由裁量權(quán)，有權(quán)暫停外國人進入美國。據(jù)此裁定，特朗普所頒布的移民限制令（9645號總統(tǒng)令）是總統(tǒng)合法地行使總統(tǒng)職權(quán)的表現(xiàn)，不構(gòu)成侵犯政教分離條款。該判決樹立了特朗普管控移民的權(quán)威，仿佛給了他一支“尚方寶劍”，讓他在移民問題上更加膽大妄為。

此外，難民和尋求庇護者也一直困擾著美國。很多非法入境美國的人，一旦被抓，就會向美國政府尋求庇護。事實上，只有很少一部分人符合美國庇護申請要求。根據(jù)國土安全部統(tǒng)計，2017年，有53691人作為難民進入美國，尋求庇護的有26568人。2019年7月15日，特朗普政府公布一項新規(guī)，要求移民赴美途經(jīng)第三國時必須首先在該國提出庇護申請，否則將喪失在美國南部邊境申請避難的資格，這項新規(guī)被認(rèn)為是堵住了絕大多數(shù)中美洲移民進入美國的通道。新規(guī)出臺后，立即面臨多方批評和司法挑戰(zhàn)。美國加州一地區(qū)法院法官就曾試圖兩次頒布限制令阻止這一規(guī)定在全國范圍內(nèi)生效。2019年9月11日，美國聯(lián)邦最高法院在“巴爾訴東灣庇護公約案”中判決，允許美國政府實施一項更為嚴(yán)格的限制移民庇護申請的規(guī)定，為新規(guī)的生效掃清了障礙。在該裁決下，任何先行通過其他國家卻并未申請庇護的避難者到達美國后，美國政府均可拒絕他們的避難申請。一些民權(quán)機構(gòu)如“美國公民自由聯(lián)盟”（ACLU）對該判決極度失望，認(rèn)為該判決明顯在為特朗普張目，違反了國內(nèi)和國際法。

長期以來，以特朗普為代表的保守派陣營認(rèn)為，非法移民不僅“敗壞”美國社會治安，而且還“揩美國油”、損害納稅人利益。因此，特朗普政府才于去年8月出臺新規(guī)，擴大“公共負擔(dān)”的范疇，以限制綠卡申請者使用公共福利，努力去堵這個漏洞。然而，這樣“一刀切”的做法看上去很爽，卻無法規(guī)避一些明顯的弊端，部分民權(quán)組織對此新規(guī)提出批評，認(rèn)為這些規(guī)定形同對于需要財務(wù)援助的合法移民做出懲罰，并且對移民家庭的健康、安全帶來危害，這些家庭成員當(dāng)中則可能包括擁有美國公民籍的兒女。另外，反對人士也指出，這套移民新規(guī)恐將增加醫(yī)療體系急診部門額外的負擔(dān)，地方政府與州政府同樣面臨預(yù)算增加的壓力，民間企業(yè)、各地醫(yī)療院所以及食物銀行也將面臨龐大壓力。

總的來看，這幾年聯(lián)邦最高法院對待非法移民的態(tài)度呈現(xiàn)出保守態(tài)勢，大多情形下支持了行政分支管制非法移民的規(guī)章和措施。特朗普及團隊在移民問題上激進好斗，毫無顧忌，不怕對簿公堂，原因之一就是聯(lián)邦最高法院現(xiàn)已淪為“完全保守的法院”。特朗普在即將過去的第一個任期，向聯(lián)邦最高法院選送了兩名保守派大法官——戈薩奇和卡瓦諾。在移民管制案件的裁決上，聯(lián)邦最高法院已經(jīng)發(fā)生了幾起五名保守派大法官對決四名自由派大法官的情形，整體形勢對保守派非常有利，這也助長了特朗普的氣勢。

2019年8月27日，數(shù)百名亞裔移民以及移民權(quán)益倡導(dǎo)者在美國加利福尼亞州奧克蘭舉行集會，抗議特朗普政府移民新規(guī)。

“聯(lián)手管控”移民的真相

2017年12月，特朗普在《國家安全戰(zhàn)略報告》中指出，“數(shù)百萬的人未經(jīng)徹查就被準(zhǔn)入國門，威脅到了我國的安全與經(jīng)濟局勢。”特朗普在該報告中第一次把非法移民問題上升到國家安全的高度。特朗普列出了“四項至關(guān)重要的國家利益”，其中第一條就是必須“保護美國人民、國土安全和生活方式”。這一戰(zhàn)略的含義是，“如果我們不保衛(wèi)邊界，我們就無法保衛(wèi)我們的國家?！碧乩势兆陨吓_之后，明顯地強化了移民管制權(quán)。根據(jù)美國憲法第2條第3款：“總統(tǒng)應(yīng)負責(zé)法律切實執(zhí)行，并委任合眾國的所有官員?！笨偨y(tǒng)以行政令等方式執(zhí)行國會通過的移民法律，而國會也明確授權(quán)總統(tǒng)移民管制權(quán)。根據(jù)“美國法典”第8編第1182節(jié)規(guī)定：“總統(tǒng)可以在任何時候用行政令，以任何他認(rèn)為合適的時長，暫停任何一個外國人或者任何群體的外國人入境，不管是移民還是非移民都一樣，或者是設(shè)置任何入境限制，只要他覺得合適?！泵绹?lián)邦最主要的移民管制法是1996年頒布的《非法移民改革以及移民責(zé)任法》（Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act of 1996）。事實上，聯(lián)邦移民管制法由于缺少具體規(guī)定，或者由于沒有頒布行政規(guī)則，相關(guān)機構(gòu)無法操作執(zhí)行，以致該項法律并沒有得到有效執(zhí)行，因此國會不得不依賴行政分支（總統(tǒng)）輔助執(zhí)行。

此外，美國聯(lián)邦最高法院轉(zhuǎn)向保守，也在一定程度上起到了為特朗普移民政策保駕護航的作用。還需指出的是，美國聯(lián)邦最高法院在非法移民問題上對特朗普相對“友好”，還在于最近幾年聯(lián)邦最高法院基于國家安全采取的對總統(tǒng)行政權(quán)尊重的原則，即“謝弗林尊重”原則（Chevron Deference）。“謝弗林尊重”原則確立了在國會沒有就爭議問題做出明確規(guī)定的情況下，除非行政機關(guān)沒有提供解釋，否則法院不應(yīng)直接適用自己對成文法所做出的解釋，而是應(yīng)當(dāng)尊重行政機關(guān)的合理解釋?？偨y(tǒng)所領(lǐng)導(dǎo)的行政分支具體執(zhí)行國會通過的移民法律，總統(tǒng)在移民管制上有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。移民管制是一項難度高、程序極為繁瑣的行政事務(wù)，而它往往涉及一系列專業(yè)性難題。行政分支涉及移民管制的機構(gòu)非常多，內(nèi)有大量的專業(yè)人士，他們能處理各類移民難題，在解釋和適用有關(guān)移民法規(guī)時比法官更加專業(yè)，這也是最高法院在移民案件中倚重“謝弗林尊重”原則的邏輯起點。在聯(lián)邦最高法院史上，很多判例都表明國家安全利益遠比個人權(quán)利重要?？梢?，特朗普政府和聯(lián)邦最高法院“聯(lián)手管控”非法移民最真實的原因，還是它們遵從的所謂的“美國國家安全利益至上”原則！

（本文系國家社科基金項目“美國聯(lián)邦最高法院與文化戰(zhàn)爭研究”<批準(zhǔn)號：18BSS015>階段性成果）