董新輝

(紹興文理學(xué)院 商學(xué)院法律系,浙江 紹興 312000)

2020年2月19日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱2020中央一號(hào)文件)發(fā)布，提出以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。這是繼2018年初宅基地“三權(quán)分置”改革方案從國(guó)家政策層面正式提出后，又一次將宅基地改革的重心聚焦“三權(quán)分置”方案。值得一提是，2019中央一號(hào)文件在宅基地改革部分并未提及“三權(quán)分置”改革方案，這一定程度上反映了中央對(duì)“三權(quán)分置”改革方案的顧慮?；仡檭赡陙?lái)關(guān)于這一改革方案的研究和討論，該方案爭(zhēng)議很大，其一方面得到了農(nóng)經(jīng)界的普遍認(rèn)可，認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”改革是“一子落而滿盤(pán)活”的重大制度創(chuàng)新，既兼顧了城鎮(zhèn)化與保護(hù)土地資源和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的需要，也兼顧了農(nóng)地制度創(chuàng)新中的效率與公平兩大命題，同時(shí)還兼顧了未來(lái)發(fā)展的必要性和現(xiàn)實(shí)條件的可行性。另一方面又遭到來(lái)自法學(xué)界對(duì)“三權(quán)分置”是否符合“物權(quán)法定”與“一物一權(quán)”等傳統(tǒng)物權(quán)法理論的質(zhì)疑[1]，在三權(quán)應(yīng)否以及可否分置、權(quán)能如何配置、資格權(quán)和使用權(quán)的性質(zhì)如何定位等基本問(wèn)題上難以形成共識(shí)?！叭龣?quán)分置”改革的法理基礎(chǔ)并不成熟，缺乏演變?yōu)榉芍贫鹊暮侠硇訹2]，陷入政策難以與法律銜接的困境。

回溯宅基地制度變遷史，我們?cè)O(shè)想的改革路徑均是由政策主導(dǎo)，在政策層面先行先試，而在這一過(guò)程中一定程度上忽視了法律理論基礎(chǔ)的合理性以及與法律銜接的可能性，造成宅基地制度改革一直難以取得突破性進(jìn)展。這種“政策主導(dǎo)”而非“法律主治”的路徑傾向，也許是改革屢屢陷入困局的被忽視的重要原因。

一、政策與法律關(guān)系視角下新中國(guó)宅基地制度變遷史的重新審視

(一)政策與法律的關(guān)系

政策，或稱國(guó)家政策、公共政策，是一個(gè)形式多樣且外延豐富的概念。一般意義上我們通常將政策定義為國(guó)家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的任務(wù)和執(zhí)行其路線而制定的活動(dòng)準(zhǔn)則和行為規(guī)范[3]。從形式上看，政策既可以是方針、路線、戰(zhàn)略、規(guī)劃、決定、規(guī)章、條例、辦法，也可以是法律、法規(guī)。前者是政策的基本形式，其在作為一項(xiàng)方針路線時(shí)，往往表現(xiàn)為一句話的高度概括，而在作為決定或規(guī)章時(shí)，又可以表現(xiàn)為對(duì)上述政策形式的具體要求。廣義上理解，法律法規(guī)則可以理解為政策的另一種表現(xiàn)形式，也可以視為對(duì)政策這一概念的延展，或者說(shuō)是上升，即我們?cè)诒疚恼撌鲋薪?jīng)常提到的將政策上升為法律。相比而言，法律的穩(wěn)定性更強(qiáng)，在表現(xiàn)的形式上更為固化，一旦政策上升為法律也就更難作出修改。這是作為法律形式的政策與作為非法律形式的政策的聯(lián)系和區(qū)別[4]。而在法律的內(nèi)部，也可以作出廣義與狹義區(qū)分，前者包括憲法、法律(狹義)、行政法規(guī)以及規(guī)章，后者則僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。因此，明確“法律”作廣義還是狹義解釋，是區(qū)分作為法律形式的政策與作為非法律形式的政策的前提。本文對(duì)“法律”作狹義的解釋，將非法律形式的政策，即國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和其他文件、部門(mén)規(guī)章及其他規(guī)范性文件，以及地方法規(guī)等，統(tǒng)統(tǒng)界定為“政策”，從而將兩者區(qū)分開(kāi)來(lái)。做出上述界定的目的，是為了充分揭示政策與法律之間的差異性，從而更清晰地將二者對(duì)照起來(lái)，方便作出對(duì)比研究。也有學(xué)者提出了政策法的概念，認(rèn)為應(yīng)把政策視為政策法(1)孟勤國(guó)教授認(rèn)為應(yīng)把政策視為政策法，其是“一種能夠強(qiáng)制約束社會(huì)生活和人們行為，以一定的權(quán)利義務(wù)責(zé)任為內(nèi)容的行為規(guī)則”，其“不來(lái)源于國(guó)家立法權(quán)，而是黨政部門(mén)職能活動(dòng)的產(chǎn)物，是被國(guó)家強(qiáng)制力推行實(shí)施的結(jié)果”，“發(fā)揮法律功能”。孟勤國(guó).關(guān)于政策法的若干問(wèn)題研究[J].天津社會(huì)科學(xué)，1990(1)：53.。在分析闡述的切入角度上，政策法概念的提出是以法律作為對(duì)比來(lái)理解政策。從本質(zhì)上講，政策法其實(shí)仍是政策。

無(wú)論何種稱謂，我國(guó)的規(guī)范體系中，確實(shí)存在著法律與政策，或稱之為制定法與政策法的區(qū)分。為行文方便，本文仍按主流習(xí)慣稱之為法律和政策。如果說(shuō)哈耶克所言的法律，指的是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，表現(xiàn)的是權(quán)力機(jī)關(guān)的意志和刻意，那么顯然在今天的宅基地制度規(guī)范體系中，就既包括具有法律約束力的法律法規(guī)，也包括具有事實(shí)約束力的政策文件。這些政策在我國(guó)宅基地規(guī)范體系中所發(fā)揮的重要作用，絲毫不遜色于法律，也同樣反映著國(guó)家在宅基地問(wèn)題上的意志，甚至在很多情況下對(duì)中央改革目的和改革思路的反映比法律更為直接和具體。政策不僅可以對(duì)法律未能細(xì)化規(guī)定的內(nèi)容拾遺補(bǔ)闕，甚至在我國(guó)特定的歷史階段，一大堆具有各種名號(hào)的政策幾乎超越法律成為中國(guó)社會(huì)規(guī)范體系的主流，直接發(fā)揮法律調(diào)整的作用[5]。

(二)宅基地制度變遷中的“政策主導(dǎo)”

在新中國(guó)70年宅基地制度的構(gòu)建與改革的變遷歷史中，表現(xiàn)出了較為強(qiáng)烈的“政策主導(dǎo)”色彩。宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題一直以來(lái)都是宅基地制度改革的一個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題，也是改革的難點(diǎn)。在這一問(wèn)題上，政策層面對(duì)流轉(zhuǎn)的限制明顯比法律層面的限制更嚴(yán)格，也更明確。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范上的諸多政策，其實(shí)際影響力和約束力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)側(cè)重于宅基地管理方面的《土地管理法》以及將宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題擱置未決的《物權(quán)法》。1962年，中共八屆十中全會(huì)發(fā)布《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》，規(guī)定宅基地一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)，這是對(duì)宅基地使用權(quán)做出的較早的限制性規(guī)定。隨著1978年后改革開(kāi)放不斷深入，土地價(jià)值日益凸顯，土地的價(jià)格尤其是城市周邊的土地價(jià)格不斷飆升，農(nóng)村土地的市場(chǎng)化進(jìn)程飛速推進(jìn)，炒賣(mài)宅基地、侵蝕耕地等社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)重。為做出應(yīng)對(duì)，國(guó)家于1993年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》，做出禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房的規(guī)定(2)1993年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》，明令禁止農(nóng)民的住宅向城市居民出售。，而1998年全國(guó)人大修訂《土地管理法》，才將這一規(guī)定上升到法律層面(3)1998年，全國(guó)人大修訂《土地管理法》，禁止城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民取得宅基地。。但對(duì)于農(nóng)房下面的土地，即宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題仍未作出明確規(guī)定。尤其是2005年《物權(quán)法》起草和頒布的前后，雖然在起草和修改過(guò)程中曾明確作出過(guò)允許轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的規(guī)定，但后又將其刪除，改為由其他法律另作規(guī)定。這一拖就是十幾年的時(shí)間，直至2019年《土地管理法》修改，乃至2020年《民法典物權(quán)編(征求意見(jiàn)稿)》都未對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題作出規(guī)定。這就導(dǎo)致法院在審理涉及農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同效力認(rèn)定的案件時(shí)，司法裁判依據(jù)多年難以統(tǒng)一——即在同樣判定農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效的情況下，援引的法條卻存在較大差異，形成“同案同判卻不同依據(jù)”的司法困境。

同樣，在宅基地權(quán)利體系構(gòu)建問(wèn)題上，也表現(xiàn)出了較強(qiáng)的“政策主導(dǎo)”傾向。1963年，《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中提出“宅基地上的……房屋出賣(mài)以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有”，這可以視為確立了所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”的基本思路和雛形。這一權(quán)利體系通過(guò)寫(xiě)入1978年《憲法》的形式上升為國(guó)家根本大法，中間歷經(jīng)十五年。如果在建國(guó)初期至改革開(kāi)放前我國(guó)的宅基地制度改革所奉行的“政策主導(dǎo)”是一種依法治國(guó)理念尚未確立的特殊歷史時(shí)期使然，那么從改革開(kāi)放后，尤其是2005年《物權(quán)法》的起草和修改并最終作出將宅基地問(wèn)題留待《土地管理法》等相關(guān)法律解決的選擇，再到2019年新修訂的《土地管理法》以及即將頒布的《民法典·物權(quán)編》對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的再次擱置，宅基地制度改革的立法修法的條件在立法機(jī)關(guān)和政府眼中似乎一直都不曾“成熟”。

但與法律層面的幾乎未有任何推進(jìn)形成鮮明對(duì)比的是，政策層面的推陳出新卻層出不窮。尤其是“三權(quán)分置”的提出，在幾乎沒(méi)有任何征兆和理論準(zhǔn)備的情況下“橫空出世”，一經(jīng)提出就受到法學(xué)界不符合物權(quán)法基礎(chǔ)理論的質(zhì)疑?！叭龣?quán)分置”最早在農(nóng)地改革上得到應(yīng)用，2001年9月浙江省出臺(tái)的《積極有序地推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》(浙委〔2001〕53號(hào))提出了“穩(wěn)制活田、三權(quán)分離”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革方案。隨后，安徽合肥、江西撫州等地都陸續(xù)出臺(tái)了地方性的農(nóng)地“三權(quán)分置”意見(jiàn)。2013年12月23日，習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上首次在國(guó)家政策層面提出農(nóng)地“三權(quán)分置”改革。而同一時(shí)期的黨中央對(duì)宅基地制度改革提出的目標(biāo)是“改革完善農(nóng)村宅基地制度”“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，在當(dāng)時(shí)以及其后的很長(zhǎng)時(shí)間里幾乎沒(méi)有任何將“三權(quán)分置”應(yīng)用于宅基地改革的政策吹風(fēng)，也鮮見(jiàn)關(guān)于此的實(shí)踐調(diào)研或理論探討。直到2018年1月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(2018中央“一號(hào)文件”)從國(guó)家政策層面提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，不可謂不“突然”。宅基地“三權(quán)分置”中三權(quán)的屬性、三權(quán)的關(guān)系以及資格權(quán)與使用權(quán)的分解是否違背了“一物一權(quán)”原則等基礎(chǔ)理論問(wèn)題都難以達(dá)成共識(shí)，使得改革在一開(kāi)始就陷入了政策難以上升為法律的困境(4)2018年12月23日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》指出，“各有關(guān)方面對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識(shí)還不一致，有待深入研究。因此，建議在實(shí)踐中進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)分置”問(wèn)題，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行立法規(guī)范”。。

在“三權(quán)分置”為主線的本輪土地改革中，“政策主導(dǎo)”的思維慣性猶在，但客觀環(huán)境卻發(fā)生了極大的變化。依法治國(guó)已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，《民法典》即將頒布，但其中的《物權(quán)編》在宅基地問(wèn)題上卻鮮有條件成熟的改革方案可以上升為法律，甚至回顧我國(guó)近二十年的立法活動(dòng)，雖然在政策層面的新提法、新思路層出不窮，理論研究成果也汗牛充棟，但立法層面的肯定和認(rèn)可卻幾乎為零。這不得不讓我們反思“政策主導(dǎo)”的弊端。那么，究竟是什么原因使得宅基地制度改革患上了“政策依賴癥”呢？

(三)“政策主導(dǎo)”的成因分析

一方面，“政策主導(dǎo)”具有一定的探索試錯(cuò)屬性。與世界上絕大多數(shù)國(guó)家不同，中國(guó)是一個(gè)大國(guó)。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，還是保障農(nóng)民基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，都需要對(duì)各地的不同情況通盤(pán)考慮，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方差異，平衡各群體利益。宅基地制度體系不僅事關(guān)農(nóng)民的切身利益，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)治久安，也事關(guān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方針大計(jì)。同時(shí)，西方主要國(guó)家實(shí)行的是土地私有制，他們的住宅用地法律制度無(wú)法直接移植到以土地公有制為前提的中國(guó)。中國(guó)宅基地立法只能自己探索，這也在一定程度上增加了改革的難度。因此，中央政府在近年來(lái)的一號(hào)文件中多次用到“審慎”一詞，我們可以將其解讀為在探索宅基地改革的過(guò)程中，如果條件不成熟，就決不會(huì)貿(mào)然修改法律，倉(cāng)促地頒布。利用政策文件開(kāi)展試點(diǎn)，展開(kāi)探索并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)將之上升為法律的路徑也確實(shí)更為穩(wěn)妥、更有回旋余地、更有利于降低試錯(cuò)成本，從而更加準(zhǔn)確、全面地反映民意，更科學(xué)地促進(jìn)法律的制定。政策文件的很多內(nèi)容，比如“農(nóng)房抵押”“三權(quán)分置”“宅基地有償退出”等都帶有一定的探索性質(zhì)，尤其是在地方的試點(diǎn)改革中，一般不會(huì)規(guī)定詳細(xì)的責(zé)任追究機(jī)制，反映了對(duì)改革中所付出的合理成本的理解和包容。所以政策的試錯(cuò)也可以視作是為法律制定的探路，有利于立法后的穩(wěn)定。

另一方面，“政策主導(dǎo)”可以作為一種法律不健全或改革條件不成熟情況下的補(bǔ)充或過(guò)渡手段。必須看到，在不斷克服和降低政策的人治色彩的基礎(chǔ)上，國(guó)家對(duì)于政策自身缺陷和不足的認(rèn)識(shí)變得逐漸清晰，政策的制定程序變得日益規(guī)范，政策的文件內(nèi)容也變得日益嚴(yán)謹(jǐn)，某些政策甚至在民主與科學(xué)、邏輯與秩序、穩(wěn)定與普及等方面已經(jīng)不亞于法律。從某種程度上講，政策的制定在反映民意、追求科學(xué)、實(shí)現(xiàn)規(guī)范等方面動(dòng)用的智力和財(cái)力甚至超過(guò)了法律。政策建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中，雖然應(yīng)克服并杜絕利用政策實(shí)現(xiàn)“以言代法”的人治做法，樹(shù)立法律至上的法治精神，但也不能因此就貶低政策的地位、忽視政策的作用。同時(shí)，政策著眼于具體問(wèn)題的解決。對(duì)于法律在追求形式正義時(shí)，可能造成的實(shí)質(zhì)上的非正義，政策可以作為一種彌補(bǔ)的手段。通過(guò)頒布政策文件的形式，發(fā)布宅基地占有、使用、收益的規(guī)范，這在特定的歷史條件下更有利于直接反映農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的意愿，更有利于因形勢(shì)變化而靈活調(diào)整規(guī)則。農(nóng)村集體利用集體建設(shè)用地建造鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)戶利用宅基地經(jīng)營(yíng)“農(nóng)家樂(lè)”，都是政策在發(fā)揮積極作用的結(jié)果。在政策的鼓勵(lì)下，農(nóng)民可以開(kāi)展多種形式的土地經(jīng)營(yíng)，而經(jīng)營(yíng)過(guò)程中一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，都可以通過(guò)政策的調(diào)整及時(shí)糾正和改進(jìn)，而法律卻缺乏這種優(yōu)勢(shì)和便利。因此，政策在農(nóng)民訴求與法律規(guī)定之間起到了某種程度上的潤(rùn)滑劑作用，它與法律相互配合、相互促進(jìn)，在無(wú)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的情況下，在中國(guó)人民自己探索社會(huì)主義公有制土地的利用形式時(shí)，“政策主導(dǎo)”在我國(guó)建國(guó)后很長(zhǎng)一段歷史時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了不可或缺的重要作用。有學(xué)者就將中華人民共和國(guó)成立至“文化大革命”結(jié)束的近三十年的時(shí)間形象地稱之為“階級(jí)本位·政策法”時(shí)代。

但是，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，用政策作為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性規(guī)范手段，雖然在靈活性等方面存在著一些優(yōu)勢(shì)，但也存在自身無(wú)法克服的諸多弊端。宅基地“三權(quán)分置”改革陷入困境就是我們一以貫之的“政策主導(dǎo)”思路所致。我們總是習(xí)慣于先把政策制定出來(lái)，再探討將其上升為法律的可能性與操作方案，而在制定政策時(shí)缺乏法律理論的準(zhǔn)備，法律思維不足，甚至形成了這次“三權(quán)分置”改革中先把政策思路提出來(lái)，再由法律理論界去研究如何實(shí)現(xiàn)在法律體系內(nèi)的邏輯自洽這一本末倒置做法，導(dǎo)致政策和法律兩張皮，在一些最基礎(chǔ)的問(wèn)題上形成難以調(diào)和的矛盾。在依法治國(guó)戰(zhàn)略背景下，在社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建立并得到不斷完善的新時(shí)代，宅基地制度改革由“政策主導(dǎo)”向“法律主治”轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為一種歷史必然。

二、“政策主導(dǎo)”向“法律主治”轉(zhuǎn)變必要性的分析

(一)“政策主導(dǎo)”下邊際收益遞減問(wèn)題嚴(yán)重

在法經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，是否立法取決于投入與產(chǎn)出的函數(shù)關(guān)系。立法與否的選擇，其本質(zhì)是一種對(duì)投入與產(chǎn)出的權(quán)衡。西方著名的法經(jīng)濟(jì)學(xué)家波斯納曾就這一問(wèn)題指出，經(jīng)濟(jì)進(jìn)步多是在“缺少法律，甚至根本沒(méi)有法律的情況下發(fā)生的”，隨著一個(gè)國(guó)家的進(jìn)步和發(fā)展，“它將會(huì)有額外的資源來(lái)改善它的法律制度”。而“在一開(kāi)始對(duì)法制改革的投入過(guò)于巨大，反倒可能會(huì)消耗過(guò)多的經(jīng)濟(jì)資源，進(jìn)而扼殺整個(gè)改革”。因此，“謹(jǐn)慎的選擇應(yīng)該是推遲進(jìn)行那些代價(jià)昂貴而又雄心勃勃的法制工程，而代之以一個(gè)比較適度的開(kāi)端”[6]。這也解釋了我國(guó)在經(jīng)濟(jì)尚未邁入高速發(fā)展軌道的初期，緣何采取了一種“宜粗不宜細(xì)”的簡(jiǎn)約立法風(fēng)格，甚至在某些領(lǐng)域，比如宅基地制度改革上直接“放棄”了對(duì)立法的制定或修改，轉(zhuǎn)而直接采取通過(guò)政策調(diào)整的方式。正如迪克西特所言，“法律制度的構(gòu)建及其良好運(yùn)轉(zhuǎn)是一個(gè)緩慢的過(guò)程。發(fā)展中國(guó)家照抄照搬西方法律模式并無(wú)必要，而可以利用其他可供替代的制度，推進(jìn)建設(shè)和發(fā)展”[7]。受上述制度邏輯以及對(duì)效率價(jià)值取向所致，這一“替代”在中國(guó)制度中表現(xiàn)為對(duì)政策的不斷強(qiáng)化。

但是，這并不意味著可以無(wú)限期地推遲法律的立法和完善進(jìn)程，上述的以政策為主導(dǎo)的“比較適度的開(kāi)端”僅僅只是一個(gè)“開(kāi)端”，其最終的發(fā)展方向仍然是法律之治。根據(jù)科斯的交易成本理論，法律和政策都有其成本，兩者某種程度上可以相互替代，選擇哪種制度安排的關(guān)鍵看成本高低的比較。對(duì)制度成本的考慮，是我們作出選擇的基礎(chǔ)，也是決定我們選擇哪種制度安排的主要因素。在我國(guó)建國(guó)后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，政策因其程序簡(jiǎn)單、修改靈活的低成本優(yōu)勢(shì)而成為我國(guó)制度安排的主導(dǎo)，得以在制度規(guī)范體系構(gòu)建中被廣泛使用。但是，隨著我國(guó)改革進(jìn)程的推進(jìn)、與國(guó)際的接軌、社會(huì)法治文明的不斷提高，政策數(shù)量越來(lái)越多，政策頒布越來(lái)越頻繁，制定政策與運(yùn)行政策所付出的成本在遞增，而收益卻在不斷遞減，以至于政策在與法律的比較中已不再具有優(yōu)勢(shì)。

近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府出臺(tái)了數(shù)量繁多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策。雖然有一些取得了顯著的成效，但還有很多政策效果一般，甚至在一些問(wèn)題的解決上還出現(xiàn)了這樣一種“政策怪圈”——面對(duì)復(fù)雜而棘手的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和矛盾，政策總是傾向于制定更多的政策來(lái)予以解決。問(wèn)題越多，政策越多，而政策數(shù)量的增加卻不一定會(huì)取得較好的效果。如果政策的效果不好又導(dǎo)致問(wèn)題更多，則更多的問(wèn)題又使得政策更多……這種較為典型的怪圈我們可以稱之為“政策依賴癥”或者“政策效果遞減現(xiàn)象”。當(dāng)我們將政策的作用發(fā)揮到了極致、已經(jīng)產(chǎn)生一種不計(jì)成本的依賴時(shí)，政策的效果也就必然走向了其追求的反面，政策邊際收益的遞減不可避免。

而這種“政策依賴癥”也必然會(huì)對(duì)法治帶來(lái)較大的負(fù)面影響。政策在社會(huì)治理規(guī)范體系中的比例越大，法律得到及時(shí)細(xì)化、及時(shí)修改、及時(shí)頒布的可能性就越低，其在規(guī)范體系中所占比例也就越來(lái)越少，這在宅基地問(wèn)題上顯得尤為突出。如果對(duì)政策的依賴性過(guò)強(qiáng)，法律就會(huì)變得越來(lái)越滯后、空洞甚至最終被虛置，使得政策在實(shí)質(zhì)上替代法律。在宅基地問(wèn)題上，2005年的《物權(quán)法》、2019年的《土地管理法》以及2020年即將頒布的《民法典·物權(quán)編》對(duì)宅基地改革成果鮮有體現(xiàn)。同樣，我們?cè)诿鎸?duì)農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同效力認(rèn)定的問(wèn)題上也是如此——當(dāng)法官找不到直接的法條來(lái)援引，又囿于政策的規(guī)定必須認(rèn)定此類合同無(wú)效，就必然導(dǎo)致適用法律的無(wú)法統(tǒng)一。像“劣幣驅(qū)逐良幣”，這一結(jié)果必然導(dǎo)致法律失去在社會(huì)治理中的基礎(chǔ)作用，降低法律在人們心中的地位，對(duì)人們的法治信仰造成損害。因此，“政策主導(dǎo)”的成本從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是高昂的、巨大的、不經(jīng)濟(jì)的。在宅基地制度改革問(wèn)題上，國(guó)家近年來(lái)在法律層面一直未作出較大修改，但卻密集出臺(tái)了一系列政策，阻礙了法律的及時(shí)修改，使得立法滯后、司法審判依據(jù)不統(tǒng)一。同時(shí)，社會(huì)公眾對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策表現(xiàn)出漠視和不認(rèn)同，通過(guò)農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)導(dǎo)致宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”大量存在，形成了一個(gè)失去監(jiān)管的龐大宅基地流轉(zhuǎn)地下市場(chǎng)，這些都是“政策依賴癥”所帶來(lái)的負(fù)面影響。

(二)“政策主導(dǎo)”下政策制定程序簡(jiǎn)單、穩(wěn)定性較低等弊端被放大

與法律相比，政策具有較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)意志，隨機(jī)抉擇性更強(qiáng)。而隨機(jī)則意味著不穩(wěn)定、易改變，尤其是在一些沒(méi)有法律程序作為約束、沒(méi)有表決條件作為制約的政策制定，更容易導(dǎo)致政策的多變。這種不穩(wěn)定帶來(lái)的不利后果是顯而易見(jiàn)的，將導(dǎo)致政府決策的短期化、侵蝕社會(huì)對(duì)形式理性的可計(jì)算性，影響社會(huì)對(duì)政策結(jié)果的可預(yù)期性。社會(huì)大眾無(wú)法建立起穩(wěn)定的政策預(yù)期，將最終影響整個(gè)政策效果的實(shí)現(xiàn)。美國(guó)憲法的設(shè)計(jì)者們?cè)凇堵?lián)邦黨人文集》中指出，“公務(wù)多變，有利于精明大膽而又富有的少數(shù)人，卻不利于勤勤懇懇但不了解情況的人民群眾”[8]，強(qiáng)調(diào)了法律與政策的穩(wěn)定性。雖然經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展變化使得利益的格局從來(lái)都不是一成不變的，但如果政府以此為由而輕視法律，發(fā)揮政府管理職能總是依靠執(zhí)法權(quán)來(lái)靈活處理，僅憑政府相機(jī)抉擇的話，政策難免會(huì)導(dǎo)致隨意、多變，甚至導(dǎo)致專斷和濫用自由裁量權(quán)，這時(shí)“法律將形同虛設(shè)，總成本也將趨于無(wú)窮”[9]。

同時(shí)，這種靈活性也經(jīng)常會(huì)帶來(lái)政策的短視。面對(duì)紛繁復(fù)雜的實(shí)踐情況，政策常常以其迅速反應(yīng)、靈活應(yīng)對(duì)、及時(shí)處理而凸顯出法律無(wú)法比擬的靈活優(yōu)勢(shì)。但這種靈活性由于決策時(shí)間較短，程序簡(jiǎn)單且不規(guī)范，缺乏對(duì)成本收益的扎實(shí)分析和影響評(píng)估，難免有時(shí)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，缺乏慎重和長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮。有學(xué)者就批評(píng)大量的政策制定是“通過(guò)慣性、類推或直覺(jué)進(jìn)行的”，甚至稱之為“傻規(guī)則”[10]。法律是實(shí)踐理性的產(chǎn)物，根本上不同于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。“先例在經(jīng)濟(jì)法中并不具有特別的普遍意義”[11]。但在政策實(shí)踐中，很多帶有“試錯(cuò)”性質(zhì)的內(nèi)容卻幾乎成了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由于其缺乏理性因而其實(shí)質(zhì)上與實(shí)踐理性相差甚遠(yuǎn)。法律之所以具有說(shuō)理性，其根本在于其生成過(guò)程來(lái)源于民主的程序，來(lái)源于對(duì)最廣大群體利益訴求的回應(yīng)與保護(hù)。而與此相比，政策則大多是行政機(jī)關(guān)制定的，代表著頒布部門(mén)的態(tài)度，代表的是行政機(jī)關(guān)的制度邏輯，帶有較強(qiáng)的行政色彩，這是政策說(shuō)理性不足的原因所在。政策的制定雖然也要按照法定的程序進(jìn)行，但顯然沒(méi)有立法的程序嚴(yán)肅，亦無(wú)須執(zhí)行多數(shù)決規(guī)則，這也反映了政策在對(duì)大眾意愿的反映和訴求的回應(yīng)上的較大不足，民意基礎(chǔ)相對(duì)較弱。而立法的過(guò)程中要貫徹多數(shù)決規(guī)則，這是法律獲得合法性的前提和基礎(chǔ)，這也反映了立法在反映民意方面的優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)法視角下的公法性質(zhì)的規(guī)范結(jié)構(gòu)，涉及對(duì)社會(huì)公眾最基本權(quán)利的保護(hù)，與公民的利益息息相關(guān)，因而“國(guó)民的同意”對(duì)于經(jīng)濟(jì)法規(guī)范的形成是十分重要的[12]。

宅基地使用權(quán)長(zhǎng)期租賃形成的事實(shí)流轉(zhuǎn)以及農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)等導(dǎo)致的宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”體現(xiàn)了社會(huì)大眾，尤其是廣大農(nóng)民群體實(shí)現(xiàn)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的強(qiáng)烈訴求?！稉?dān)保法》《土地管理法》等法律僅規(guī)定了“一戶一宅”“禁止抵押”等內(nèi)容，而政策卻將宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，加重了限制的力度，導(dǎo)致了一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，一定程度上侵蝕了社會(huì)對(duì)宅基地價(jià)值的預(yù)期，降低了社會(huì)對(duì)農(nóng)房這一農(nóng)民重要財(cái)產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估，不利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，不利于社會(huì)交易秩序的穩(wěn)定?！段餀?quán)法》的起草曾試圖解除這種限制，但最終無(wú)功而返。并由此又開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)十五年之久的擱置，十五年后即將頒布的《民法典·物權(quán)編》仍未正面回應(yīng)，法律層面的改革幾乎停滯，且是在現(xiàn)實(shí)問(wèn)題層出不窮的情況下仍然選擇維持這樣的現(xiàn)狀，這不得不說(shuō)是一種“政策主導(dǎo)”思維的極端體現(xiàn)。

(三)“政策主導(dǎo)”下政策規(guī)范性和強(qiáng)制力相對(duì)較弱的弊端無(wú)法避免

政策的用語(yǔ)規(guī)范性和內(nèi)涵清晰性顯然不如法律，因此執(zhí)行起來(lái)彈性也較大。政策缺少法律規(guī)范應(yīng)有的明確行為界限，缺少法律規(guī)范應(yīng)有的預(yù)定法律后果。因此，政策在賦予自身以法律規(guī)范性質(zhì)和功能的同時(shí)，也因其并不具備像法律那樣的較高規(guī)范性和較強(qiáng)強(qiáng)制力而削弱了自身的價(jià)值[13]。如對(duì)“宅基地資格權(quán)”“流轉(zhuǎn)”等概念必須嚴(yán)謹(jǐn)界定，以防止概念模糊導(dǎo)致的宅基地權(quán)利人權(quán)益受損。同時(shí)，政策缺少法律應(yīng)有的歸責(zé)程序，從《行政處罰法》《行政訴訟法》的規(guī)定來(lái)看，政策的強(qiáng)制力難免有限，相對(duì)較弱(5)比如政策能規(guī)定的法律責(zé)任種類有限；再如在審理案件時(shí)，除了行政法規(guī)外，部門(mén)規(guī)章僅起到“參照”的作用。。政策在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，靠的是紀(jì)律約束、道德約束，而不是法律約束、制度約束，違反政策規(guī)定的成本較低，難免“上行政策，下有對(duì)策”，導(dǎo)致規(guī)范內(nèi)容執(zhí)行質(zhì)量的下降、制度紀(jì)律的松弛。宅基地的“隱形流轉(zhuǎn)”就是這一局限性的突出表現(xiàn)。而公民之間因違反政策而發(fā)生的糾紛往往是難以通過(guò)訴訟解決的，在司法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同效力的認(rèn)定上，也受限于法律供給的不足，導(dǎo)致“同案同判卻依據(jù)不同”的司法亂象，相關(guān)當(dāng)事人尤其是買(mǎi)房人的合同利益一旦在遇到拆遷等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)往往難以得到切實(shí)保障。政策缺少法律應(yīng)有的明確追責(zé)程序，故其在違法結(jié)果承擔(dān)上存在著較大的不確定因素。

同時(shí)，非立法機(jī)關(guān)制定的一些政策，由于有行政機(jī)關(guān)的權(quán)力維護(hù)和保障，也具有一定的約束力。尤其是在中國(guó)的國(guó)情下，司法機(jī)關(guān)在審理案件時(shí)不可能完全不顧政策文件中的規(guī)定，比如在審理經(jīng)濟(jì)適用房買(mǎi)賣(mài)糾紛案件時(shí)對(duì)購(gòu)房資格的認(rèn)定就必須考慮政策問(wèn)題中的內(nèi)容。同理，在農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同效力的認(rèn)定上，顯然無(wú)法拋開(kāi)城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村買(mǎi)房的政策規(guī)定，政策已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了應(yīng)有效力邊界，體現(xiàn)出一種類法律的強(qiáng)制性。這種政策雖然不是法律，但卻在很大程度上發(fā)揮了和法律一樣的規(guī)范作用，甚至在強(qiáng)制力上比很多倡導(dǎo)性內(nèi)容的法律具有更強(qiáng)的約束力。事實(shí)是，這些政策文件在實(shí)踐中的的確確發(fā)揮了法律的功能，對(duì)公民的行為和財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生了較強(qiáng)的規(guī)范和約束作用，并受到國(guó)家強(qiáng)制力的保障。然而，將政策文件參照國(guó)家法律的強(qiáng)制性來(lái)適用，并通過(guò)司法機(jī)關(guān)來(lái)保障，必然會(huì)衍生一系列負(fù)面問(wèn)題和影響，如司法裁判的法律依據(jù)不統(tǒng)一、法律供給不足等。這種過(guò)渡性體系只應(yīng)是暫時(shí)的，而不能是一種常態(tài)化的規(guī)范狀態(tài)。

綜上所述，“政策主導(dǎo)”的規(guī)范體系具有先天的局限性，而這些局限性決定了政策最終無(wú)法在制度構(gòu)建中處于基礎(chǔ)的、主導(dǎo)的地位。宅基地制度改革之所以無(wú)法取得突破性進(jìn)展，其中的很大一部分原因可以歸結(jié)為一以貫之的“政策主導(dǎo)”使然。改革沒(méi)有系統(tǒng)性地構(gòu)建宅基地權(quán)利制度體系，沒(méi)有在改革中統(tǒng)籌好政策與法律之間的關(guān)系，是造成今日宅基地“三權(quán)分置”改革乃至近十幾年來(lái)改革困境的根本原因所在。

三、“法律主治”對(duì)宅基地改革困境的克服

(一)“法律主治”的基礎(chǔ)理念

調(diào)制法定理念是經(jīng)濟(jì)法的基本理念(6)采用上述觀點(diǎn)的主要有：王保樹(shù).經(jīng)濟(jì)法原理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999：50-51；張守文.經(jīng)濟(jì)法原理[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013：70-71；肖江平.中國(guó)經(jīng)濟(jì)法學(xué)史研究[M].北京：人民法院出版社，2002：229；楊紫煥.經(jīng)濟(jì)法[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2006：68.，力圖給調(diào)制行為設(shè)定法治軌道和法治邊界，強(qiáng)調(diào)依法規(guī)范調(diào)制行為的必要性，其實(shí)質(zhì)是“議會(huì)保留”或“法律保留”原則的體現(xiàn)，是議會(huì)與政府在權(quán)力分配上的一種均衡[14]。依據(jù)調(diào)制法定理念，調(diào)制的實(shí)體內(nèi)容和程序規(guī)范都要用法律來(lái)加以規(guī)定。只有在法律明確授權(quán)的情況下，才能由行政法規(guī)來(lái)加以規(guī)定，即法律為主，政策為輔，也可以稱之為“法律主治”。這種法律主治的規(guī)范模式的主要目的，是力圖保障調(diào)制的合理性與合法性，保障市場(chǎng)主體或第三部門(mén)的財(cái)產(chǎn)權(quán)等重要權(quán)利，保障法律的被遵從和實(shí)效。調(diào)制法定理念的本質(zhì)，其實(shí)是處理好法律與政策的關(guān)系問(wèn)題。

宅基地制度的重構(gòu)，無(wú)論是選擇“三權(quán)分置”抑或是其他改革方案，都必須確立和貫徹調(diào)制法定理念，以法律為主，以政策為輔。隨著農(nóng)村改革的不斷深化，必然會(huì)越來(lái)越多地觸及農(nóng)村利益格局的調(diào)整甚至重劃。農(nóng)村社會(huì)矛盾在近年來(lái)呈現(xiàn)出一定的加劇趨勢(shì)，尤其是隨著宅基地資源價(jià)值的提升，因宅基地利益爭(zhēng)奪而引發(fā)的社會(huì)矛盾凸顯，如宅基地權(quán)屬糾紛、宅基地交易糾紛以及進(jìn)城農(nóng)戶宅基地使用權(quán)糾紛等，已成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要不安定因素之一。為了維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，必須要對(duì)宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”等社會(huì)隱患予以疏解。過(guò)去，在治理農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題上，國(guó)家一直堅(jiān)持“以嚴(yán)治亂”的慣性思維?！叭龣?quán)分置”改革方案的初衷是既從產(chǎn)權(quán)重構(gòu)的角度回應(yīng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求，又兼顧宅基地保障作用的保留，但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須堅(jiān)持“法律主治”的改革理念，最大限度避免矛盾的激化和更大危機(jī)發(fā)生的可能。

同時(shí)，宅基地管理的完善是提升國(guó)家社會(huì)綜合治理水平的重要組成部分，將宅基地制度改革置入整個(gè)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略中去統(tǒng)籌考慮，通過(guò)建立權(quán)屬明晰的宅基地管理制度，為規(guī)范流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，具有提升農(nóng)村社會(huì)治理水平，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重大意義?！胺芍髦巍币I(lǐng)下的宅基地改革將在一定程度上促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。因此，宅基地改革不能再走“政策主導(dǎo)”的老路，而應(yīng)牢牢堅(jiān)持“法律主治”的路徑，按照法律的思維和法律的理論去制定政策，并將通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的政策內(nèi)容盡快通過(guò)立法程序及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律，構(gòu)建“法律主治”的宅基地制度新體系。這是“三權(quán)分置”改革方案，乃至整個(gè)宅基地制度改革成功的關(guān)鍵。

(二)“法律主治”的基本原則

向“法律主治”的轉(zhuǎn)變，具體而言就是要求在改革的制度重塑的過(guò)程中以“法律為主，政策為輔”為基本原則。

一方面，要堅(jiān)持以法律為主。法律是“民主和科學(xué)”的象征，一個(gè)文明的現(xiàn)代國(guó)家不應(yīng)走向極端，一味只強(qiáng)調(diào)政策，而不斷地將法律置于邊緣地位的極端，使法律的功能越來(lái)越弱化。法律規(guī)定的內(nèi)容是高度概括的，而政策應(yīng)該是對(duì)法律的細(xì)化；法律的規(guī)定是更加穩(wěn)定的，而政策應(yīng)該在經(jīng)過(guò)充分實(shí)踐檢驗(yàn)后上升為法律。如果將宅基地的規(guī)范體系比作一棵大樹(shù)，則法律就是樹(shù)的樹(shù)干，政策就是樹(shù)葉，枝繁才能葉茂。如果僅僅葉茂卻樹(shù)干中空的話，則這種外強(qiáng)中干的狀態(tài)必定無(wú)法長(zhǎng)成為參天大樹(shù)和棟梁之材，頂多只能是一片難成大用的藤蘿灌木。法律才是權(quán)力控制和政策穩(wěn)定的基石，因此“法律主治”的首要任務(wù)是將宅基地“三權(quán)分置”中關(guān)于各權(quán)利之間的關(guān)系、權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利邊界等基礎(chǔ)性問(wèn)題作出回答，為改革奠定理論基礎(chǔ)和確定方向。同時(shí)，不應(yīng)忽視鄉(xiāng)規(guī)民約等習(xí)慣法在“法律主治”中的重要作用?！睹穹倓t》第十條已經(jīng)明確在法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下可以將習(xí)慣法作為法律依據(jù)，以鄉(xiāng)規(guī)民約為代表的習(xí)慣法是“村民自治的內(nèi)容和形式的表達(dá)，在村莊熟人社會(huì)中具有實(shí)用性的邏輯，可用于解決正式的法律制度所不能解決的涉及道德但又真正干擾宅基地制度改革的難題”[16]，作為正式制度的重要補(bǔ)充。

另一方面，以政策為輔。政策為輔是對(duì)法律與政策關(guān)系的另一基本認(rèn)知，是建立政策與法律之間良性互動(dòng)機(jī)制的前提。“政府的政策，其與法律的關(guān)系，不是平行關(guān)系或并列關(guān)系，而是有主從(或主次、主輔)之分的，法律是主，政策是從(或次、輔)”[17]。在宅基地制度改革上，國(guó)務(wù)院及土地主管部門(mén)制定的具體政策，應(yīng)理解為一種探索和先導(dǎo)。先導(dǎo)是因?yàn)闀r(shí)間在前，有試錯(cuò)的成分，而同時(shí)又是探索。因此，并不是所有的政策內(nèi)容都是正確的，都可以上升為法律。從政策而言，其應(yīng)該是對(duì)法律進(jìn)行拾遺補(bǔ)闕，是規(guī)定的細(xì)化，但不能輕易加重限制的條件。所以在宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，通過(guò)政策來(lái)進(jìn)一步限制宅基地的流轉(zhuǎn)范圍是極為不恰當(dāng)?shù)模幢氵@種限制仍然具有合理性也應(yīng)通過(guò)法律來(lái)予以明確規(guī)定。同時(shí)，在推出改革方案時(shí)應(yīng)首先作出法律評(píng)估，研究是否能與現(xiàn)行法律理論相銜接，避免政策提出后再去尋找理論自洽的尷尬。只有具備法律理論基礎(chǔ)支撐的政策才能以更低的成本和更少的爭(zhēng)議完成轉(zhuǎn)變?yōu)榉傻馁|(zhì)變。如果說(shuō)政策與法律之間一直存在著某種相互拉扯的張力，那么就要改變過(guò)去的“政策主導(dǎo)”，建立一種“法律思維在前、法律理論為基礎(chǔ)、法律條文為最終指向”的“法律主治”改革理念，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，實(shí)現(xiàn)法律在國(guó)家社會(huì)治理中的主導(dǎo)地位。

(三)“法律主治”的轉(zhuǎn)換方式

目前，《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等法律和法規(guī)與中央地方政府出臺(tái)的意見(jiàn)與辦法共同構(gòu)成了宅基地制度的規(guī)范體系，但總體比較分散，給制度的運(yùn)行、法律的適用造成了諸多不便。尤其是“三權(quán)分置”政策缺乏與法律銜接的具體路徑指向，使得理論研究的著力點(diǎn)難以集中。如果“三權(quán)分置”想真正發(fā)揮法律功效，就必須與現(xiàn)有規(guī)范體系，尤其是法律體系相配套和融合，將改革的成果通過(guò)法律得到確認(rèn)[18]，并對(duì)現(xiàn)有體系進(jìn)行重新整合和統(tǒng)一。從法律銜接的路徑選擇上，存在兩種方式。第一種路徑，直接寫(xiě)進(jìn)《民法典·物權(quán)編》。結(jié)合中國(guó)實(shí)際，將經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明可行的“三權(quán)分置”做法直接寫(xiě)進(jìn)《民法典·物權(quán)編》，建立中國(guó)特色的物權(quán)理論。第二種路徑，先寫(xiě)進(jìn)《土地管理法》。維持物權(quán)理論傳統(tǒng)，將宅基地“三權(quán)分置”分別寫(xiě)進(jìn)《土地管理法》[19]，并在今后通過(guò)修改《民法典·物權(quán)編》做好使用權(quán)細(xì)分[20]。

相比而言，第二種路徑更為合理。“在學(xué)說(shuō)匯纂的民法體系中，對(duì)于一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)必須要予以定性，而且只能在既有物權(quán)和債權(quán)之中選其一”[21]。直接在這次《民法典·物權(quán)編》起草中，對(duì)宅基地使用權(quán)和宅基地資格權(quán)等相關(guān)基礎(chǔ)問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，有利于以明確的態(tài)度減少認(rèn)識(shí)的混亂帶來(lái)的負(fù)面影響。但從《民法典·物權(quán)編》(2019年12月28日征求意見(jiàn)稿)的情況看，目前關(guān)于宅基地的條款未體現(xiàn)出“三權(quán)分置”的任何內(nèi)容，且僅有四條，其中第三百六十三條作出了“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”?！锻恋毓芾矸ā吩?019年剛剛修改的情況下，顯然短時(shí)間內(nèi)也無(wú)法將改革的基礎(chǔ)性問(wèn)題作出規(guī)范，這不得不說(shuō)是一個(gè)很大的遺憾。目前來(lái)看，上述兩種路徑都已經(jīng)難以走下去，比較可行的方法是對(duì)兩種路徑作折中處理，即日后通過(guò)《土地管理法》的修改或者出臺(tái)單獨(dú)的宅基地管理法將宅基地“三權(quán)分置”的相關(guān)基礎(chǔ)問(wèn)題先作出明確規(guī)定，再在合適時(shí)機(jī)寫(xiě)入《民法典·物權(quán)編》。

(四)“法律主治”的核心內(nèi)容

宅基地“三權(quán)分置”的表述“未采用法學(xué)上的權(quán)利概念，該政策在落地實(shí)施前必須進(jìn)行從政策語(yǔ)言到法學(xué)語(yǔ)言的轉(zhuǎn)換”[22]，這里首先涉及法律概念名稱的技術(shù)問(wèn)題。名正才能言順，如何給新分解出的權(quán)利取一個(gè)表意準(zhǔn)確、不會(huì)給社會(huì)大眾造成困擾和混淆的名字是宅基地“三權(quán)分置”改革的重要前提和基礎(chǔ)性問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，可以將宅基地“取得權(quán)”和“使用權(quán)”合稱“取得使用權(quán)”，或簡(jiǎn)稱“取用權(quán)”。也有學(xué)者提出，可將宅基地使用權(quán)劃分為基于成員權(quán)免費(fèi)申請(qǐng)獲得的初始使用權(quán)和通過(guò)住房繼承、贈(zèng)予、轉(zhuǎn)讓獲得的繼受使用權(quán)[23]。還有學(xué)者認(rèn)為，無(wú)需在中央已經(jīng)明確的“三權(quán)分置”提法之外另搞一套[24]。從實(shí)踐看，“三權(quán)分置”提出之前，無(wú)論是承包地還是宅基地，均存在“三權(quán)分置”的事實(shí)和權(quán)利結(jié)構(gòu)拆分的可能。前者表現(xiàn)為農(nóng)戶土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)包、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租，后者表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)的“隱形流轉(zhuǎn)”。因此，從便于農(nóng)民理解和降低改革成本兩個(gè)方面考慮，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革不必放棄由廣大農(nóng)民創(chuàng)造、被廣大農(nóng)民普遍熟知和廣泛使用的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等概念，而在宅基地問(wèn)題上，卻有著較大不同。首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被拆分成承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，在概念上具有傳承性。而原宅基地使用權(quán)與“三權(quán)分置”改革后的新使用權(quán)所表達(dá)的意思顯然不同——因?yàn)槿绻麑身?xiàng)權(quán)利等同，則該新的使用權(quán)也同樣不能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行自由流通，這完全違背了實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的目標(biāo)[25]。但這種權(quán)利內(nèi)容上的變化并不必然要求一定要再造出一個(gè)新的權(quán)利名稱與之對(duì)應(yīng)，且宅基地使用權(quán)已經(jīng)被使用多年，新名稱還涉及與現(xiàn)有體系的銜接問(wèn)題，修法成本也更為高昂。因此可以將宅基地使用權(quán)的稱謂繼續(xù)保留使用，但要明確所包含的權(quán)利內(nèi)容發(fā)生的變化。

在資格權(quán)問(wèn)題上，政策文件中的“農(nóng)戶資格權(quán)”這一稱謂極易引起誤會(huì)?，F(xiàn)在一些學(xué)者，尤其是非法學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者在解讀宅基地資格權(quán)時(shí)常把這一權(quán)利“望文生義”地界定成申請(qǐng)宅基地的權(quán)利，很重要的原因就是“資格”這一稱謂使然?！百Y格”顯然是一種期待性的權(quán)利，是對(duì)一種請(qǐng)求獲得這種權(quán)益的可能，這種權(quán)益尚未獲得。而資格權(quán)政策設(shè)計(jì)的初衷卻是對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)后，對(duì)農(nóng)戶剩余權(quán)利的保護(hù)，目前學(xué)界比較共識(shí)的一點(diǎn)是資格權(quán)是成員權(quán)項(xiàng)下的一個(gè)子權(quán)利，顯然資格權(quán)的稱謂并不能真實(shí)反映其真實(shí)內(nèi)涵，易造成誤解。在政策語(yǔ)言尚未上升為法律概念的時(shí)候，應(yīng)該考慮重新命名這一概念。

從權(quán)利屬性看，新宅基地使用權(quán)已經(jīng)不再含有保障屬性的權(quán)利內(nèi)容，也不再具有身份的限制，有關(guān)于資格權(quán)的全部權(quán)利內(nèi)容已經(jīng)與使用權(quán)完全脫離。因此，宅基地使用權(quán)已經(jīng)成為一種新的權(quán)利，或者說(shuō)是回歸成了一個(gè)完整的、不再特殊的用益物權(quán)。但宅基地使用權(quán)與資格權(quán)是否均為用益物權(quán)還是成員權(quán)-用益物權(quán)抑或是其他的權(quán)利結(jié)構(gòu)，在學(xué)界爭(zhēng)議很大，這也是政策與法律銜接最大的理論障礙。無(wú)論最后作出怎樣的設(shè)計(jì)，都必須像《物權(quán)法》明確宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)一樣，在《民法典·物權(quán)編》這一基礎(chǔ)法律中對(duì)資格權(quán)的權(quán)利屬性進(jìn)行明確。

從權(quán)利內(nèi)容看，宅基地資格權(quán)包含哪些權(quán)利內(nèi)容，是其是否有必要獨(dú)立存在的關(guān)鍵，也是農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)益能否得到保護(hù)的重要載體，建議這些權(quán)利內(nèi)容應(yīng)該在《土地管理法》中予以明確。同時(shí)，宅基地資格權(quán)與集體成員權(quán)是一種什么樣的關(guān)系，由于集體成員權(quán)在《民法總則》中已經(jīng)明確界定，那么在分則物權(quán)編部分將資格權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系進(jìn)行明確更為妥當(dāng)，尤其是有一些學(xué)者將集體成員權(quán)與資格權(quán)相等同的情況下，更應(yīng)將兩者的關(guān)系作出明確規(guī)定，即資格權(quán)是成員權(quán)的子權(quán)利，兩者是一種包含與被包含的關(guān)系。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，宅基地制度改革將通過(guò)全面清理現(xiàn)有法律法規(guī)和政策文件，廢除修改相抵觸、不合理的文件和內(nèi)容，建立從權(quán)利屬性界定到權(quán)利內(nèi)容，從初始取得到自由流轉(zhuǎn)的法律框架，完善從申請(qǐng)審批到權(quán)屬登記的一整套法律制度，建立以《憲法》為根本，以《民法典·物權(quán)編》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》為一般，以國(guó)家政策文件和地方政策文件為補(bǔ)充和細(xì)化的宅基地制度。同時(shí)，通過(guò)最高法院出臺(tái)相關(guān)案件司法解釋，對(duì)農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同等相關(guān)案件的審理的法律適用等問(wèn)題予以明確，以化解司法機(jī)關(guān)在審理案件中所遇到的難題，維護(hù)司法的公正權(quán)威，真正實(shí)現(xiàn)從“政策主導(dǎo)”到“法律主治”的歷史性轉(zhuǎn)變。