邢 可

(武漢大學環(huán)境法所 湖北 武漢 430072)

2019年4月14日，《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》出臺，明確有關礦業(yè)資源開采等產權改革任務，這是生態(tài)文明體制改革總體布局的應有之義，也與自然資源統(tǒng)一管理體制改革一脈相承?！吨笇б庖姟返拿恳豁椚蝿?，都對應著礦產資源勘探開放領域的突出問題，而正確的指導意見的貫徹和執(zhí)行，有賴于后續(xù)具體細則的制定?！吨笇б庖姟诽岢龅姆N種礦產資源產權改革路徑幾乎都需要在《礦業(yè)資源法》中有所體現，然而該法在經歷1996年大修之后，僅有2009年進行了一次小修改，該法在全部條文中都體現出了行政力量對于礦業(yè)權的嚴格監(jiān)管。因此，審視現今的礦產資源產權制度的立法體制，在《指導意見》的指引下捋清現狀，為礦產資源產權制度立法提供建議確有必要。

一、礦產資源產權制度概述

礦產資源是指由地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源。①礦產資源是不可再生資源，其儲備和使用關乎國家安全與經濟發(fā)展，而不合理的資源損耗會加重環(huán)境污染，造成資源浪費。為了解決礦產資源損耗與需求、環(huán)境污染與經濟發(fā)展之間的矛盾，礦產資源產權分配制度應運而生。

礦產資源產權分配制度主要依托產權理論與公地悲劇兩大理論。公地悲劇理論是通過引入私有制實現負外部性內化，從而達到合理利用資源的目的。在礦產資源領域，國家通過設置礦產資源流轉、開發(fā)、經營中的一系列行政規(guī)制與合同制度，引導礦業(yè)權人合理利用礦產資源，規(guī)范礦業(yè)權人的權利行使。這是對礦產資源產權初始分配必要性的合理解釋。而科斯的產權理論認為，當產權關系明晰且交易成本為零或很小時，資源配置的效率不會受到客觀外部環(huán)境的影響。并且，產權界定清晰會促使交易雙方選擇最有利的交易方式，使交易成本最小化。具體到礦產資源產權關系中，即要處理好自然資源國家、集體和其他所有權之間的關系，國家所有權內部的管理權、監(jiān)督權、運營權之間的關系;所有權與探礦權、采礦權之間的關系等。另外，產權制度對于推動交易的誠實守信也有重要作用，完善的產權制度能夠幫助交易雙方快速建立信任，順利完成交易。因此，明晰礦產資源產權對于促進交易、優(yōu)化資源配置及建立社會信用體系都有著重要的意義。

二、我國礦產資源產權制度立法與現狀分析

自然資源產權制度在我國現行憲法和法律中均有明確規(guī)定。《憲法》第九條明確規(guī)定自然資源屬國家所有，即全民所有。1986年頒布的《中華人民共和國礦產資源法》，建立了探礦權、采礦權產權制度，此后經1996、2009年兩次修訂。1994年《中華人民共和國礦產資源法實施細則》頒布，各地隨后也出臺了相關法規(guī)和規(guī)章，幫助礦產資源產權制度更好落地。總的來說，我國形成了層級相對完備的礦產資源產權法律體系。

當前我國進入社會主義新時代，加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明體制建設要求完善自然資源產權制度?，F行的《礦產資源法》無法適應和調整目前的礦產資源關系?！睹穹ǖ洹?物權編)用益物權編中界定了采礦權、探礦權的性質，但礦產資源專門法律法規(guī)尚沒有依據該用益物權性質形成完備的產權保障制度，有礙于礦產資源的合理配置，阻礙礦產資源產權市場交易活力迸發(fā)。具體來說，現有的礦產資源產權制度立法在立法觀念、制度銜接、法律責任等方面都存在問題。

一是立法觀念落后，主要是立法觀念行政化。一方面體現在制度監(jiān)管上，產權管理與行政管理重疊甚至矛盾，過多強調行政管理。產權本身管理也很混亂，礦產資源國家所有權的實際權利行使主體法律并沒有明確規(guī)定，以致出現多頭管理或管理空白的亂象。另一方面是權利屬性上，礦業(yè)權的權利實現方式單一、流轉受到嚴格限制，沒有賦予應有的物權效力。礦業(yè)權市場門檻尚未統(tǒng)一，非礦山企業(yè)無法參與礦山生產經營活動。

二是制度銜接不當。法律制度銜接不當首先體現在探礦權、采礦權與土地使用權的銜接問題。在礦產資源開發(fā)利用過程中，礦業(yè)活動能夠順利開展需要礦業(yè)權和土地使用權的統(tǒng)一。但兩項權利的取得分屬不同的部門管理，取得程序不同，無法保證同時順利取得，這就造成了礦業(yè)權與土地使用權的分離。其次是取水權與采礦權的銜接問題。采礦權在取得之后，發(fā)現采礦權的行使會污染當地原有的礦泉水質時，二者權利如何平衡。再次是礦業(yè)權制度與自然保護區(qū)制度的銜接，在某地被劃歸為自然保護區(qū)后，該地區(qū)已經設置的礦業(yè)權應如何退出，補償標準是什么，法律都沒有明確規(guī)定。

三是法律責任制度體系不完善?！兜V產資源法》第六章法律責任較為全面的規(guī)定了礦產資源從勘查、開采到流轉、經營等過程中的一系列民事、刑事、行政責任，并經兩次修法，但仍存在一些問題。在民事責任方面，礦業(yè)權的用益物權屬性已在《民法典》中明確規(guī)定，礦業(yè)權人受到損害，有權追究民事責任。然而，現行《礦產資源法》僅對“無證開采”和“越界開采”規(guī)定“責令賠償損失”，“責令”一詞體現了賠償損失是一種特殊的行政裁決，這就體現了民事責任在《礦產資源法》權利救濟中的實際缺位。在行政責任方面，現行礦產資源立法更多的強調行政相對人即礦產企業(yè)的行為規(guī)制，而對于礦產資源管理人的責任承擔僅是《礦產資源法》“給予行政處分”。在刑事責任方面，刑事責任適用范圍過小，不能形成有效威懾力。當前法律對非法勘查與非法轉讓礦業(yè)權的行為都僅設置行政處罰，并不能有效打擊礦山違法行為。

三、完善礦產資源產權制度的立法建議

(一)修正礦產資源產權制度立法理念

立法理念體現著立法的核心價值，決定著立法原則的生成和變更?！吨笇б庖姟分赋?，健全自然資源資產產權制度需要遵循保護優(yōu)先、集約利用；市場配置、政府監(jiān)管等原則。具體到礦產資源產權制度的完善，即是在立法理念上要改變過去著重于礦產資源開發(fā)利用的過度行政制約，從礦業(yè)權的用益物權性質出發(fā)，建設富有私權屬性的礦產資源產權制度。例如，建立礦產資源分級、分類管理制度，落實各級礦產資源所有權行使主體，保障行政管理與產權制度的正常履行。明確產權界定、流轉和保護關系，保障礦業(yè)權主體的合法權利。要合理放開礦產資源交易市場，允許有資質的非礦山企業(yè)進入交易市場，增加礦產資源交易活力，促使交易活動向著高效、綠色的方向發(fā)展。另外，貫徹保護優(yōu)先立法理念，增加礦山環(huán)境保護條款，設立礦山地質環(huán)境危險性評估制度和地質環(huán)境治理恢復保證金制度。

(二)建立礦業(yè)權與其他制度的銜接機制

首先是土地使用制度與礦業(yè)權制度的銜接。針對國有土地，國家可以在公開出讓國有土地上的礦業(yè)權時，直接設定將土地使用權連同礦產使用權一并轉讓。針對集體土地，可以直接土地征用進行勘查；或土地承包經營權人以承包經營權入股的形式入股，共同開發(fā)。其次，對于取水權與采礦權的權利平衡問題，應在國家許可有礦泉水資源的區(qū)域設立探礦權之前，進行環(huán)境影響評估，采取預防原則，避免沖突發(fā)生。對于已經設立礦業(yè)權的區(qū)域，且礦業(yè)權的行使威脅到當地水質的，國家或集體應合理安排礦業(yè)權退出，給予礦產企業(yè)適當補償，保護優(yōu)先。再次，已經設立礦業(yè)權的區(qū)域又被劃為自然保護地的，國家應明確對礦山企業(yè)的補償標準，依照市場評估機制，進行合理補償。對于配合自然保護地修復，幫助土地復墾的企業(yè)，國家應給予其適當次數的礦業(yè)權再次取得的優(yōu)先選擇權。

(三)健全礦產資源產權制度法律責任體系

法律責任體系是一個法律體系中的重要組成部分，健全礦產資源產權制度法律責任體系，對于礦產資源產權制度的完善具有重要意義。因此，首先應該構建獨立的礦產資源損害民事責任制度，豐富礦產資源損害民事責任形式。礦產資源損害民事責任更多的是侵權責任，必須將礦產資源侵權責任獨立出來，單獨規(guī)定，給予充分的權利救濟。豐富民事責任形式，除了《礦產資源法》中已經存在的“賠償損失”，還應規(guī)定消除危險，排除妨礙等民事責任形式。其次，健全礦產資源損害行政責任制度，在《礦產資源法》修法中，完善礦業(yè)權的私權救濟措施和手段。針對開采礦產資源對環(huán)境造成的污染和破壞，對所在地村集體和村民造成土地流失等現象，在產權的合理劃分下，建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度體系。再次，健全礦產資源損害的刑事責任制度，《礦產資源法》與《刑法》中關乎礦產資源犯罪的罪名應適時修改，及時增補，保持一致。另外，對于非法勘查與非法轉讓礦業(yè)權的行為，需要遵循“罪刑相適應”的原則，設置加重情節(jié)給予刑事處罰的方式，提高法律威懾力。

注釋：

① 參見1994年3月26日國務院令第152號發(fā)布《礦產資源法實施細則》第二條.