(常州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院 江蘇 常州 213164)

一、引言

十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出要把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能[1]，這意味著我國政府治理轉(zhuǎn)型將迎來新征程。

2018年9月25日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》中明確指出：全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求[2]。這一要求凸顯了政府績效在政府治理過程中的重要性。

在政府治理轉(zhuǎn)型升級背景下對政府績效進行評價，既可以監(jiān)督公共權(quán)力的執(zhí)行效果，還有助于提高執(zhí)行效率、優(yōu)化資源配置，從而實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。

二、政府績效及其評價

根據(jù)現(xiàn)有文獻總結(jié)，政府績效的內(nèi)涵豐富，至少涵蓋了基于責任的績效、使用者權(quán)力的績效、顧客服務(wù)的績效、執(zhí)行效率的績效、結(jié)果和效益的績效、資源配置的績效以及公共價值創(chuàng)造的績效等多種層次。學術(shù)界對“政府績效評價”的討論大致分為四類：一是強調(diào)“結(jié)果導向”，關(guān)注政府實行公共政策、進行公共治理的效率和效果；二是強調(diào)“過程導向”，關(guān)注政府行為的規(guī)范性和履行政府職能的效率性；三是強調(diào)“能力導向”；四是強調(diào)“綜合導向”，認為績效具有多維度、綜合性[3]。國內(nèi)大多數(shù)學者比較認可第一種觀點。在我國，政府作為執(zhí)行人民權(quán)力的受托代理人，通過實施公共權(quán)力產(chǎn)生的結(jié)果就是政府績效，評價績效是基于結(jié)果導向的，運用一系列科學指標，分析測算政府投入產(chǎn)出的效率和活動效果的過程。政府績效評價作為一種輔助政府治理的科學手段，遵循“花錢必問效、無效必問責”的原則，既具有監(jiān)督和反饋政府公共權(quán)力的執(zhí)行情況的功能，也起到為政府經(jīng)濟決策提供可靠依據(jù)的作用，進而幫助改善政府治理，實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、治理轉(zhuǎn)型對政府績效評價的客觀要求

我國社會發(fā)展進入新時代，十九大提出社會的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生改變，相應地國家治理戰(zhàn)略目標也隨之適當調(diào)整。作為政府治理工具的政府績效評價是一項動態(tài)活動，只有緊跟政府治理轉(zhuǎn)型的步伐并且做出相應地轉(zhuǎn)型調(diào)整，搜集當前政府治理亟需且有效的評價信息，才能稱之為科學管理的治理工具。

(一)政府績效評價要體現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型的價值觀

十九大報告提出：全面深化改革的目標是“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”。這是從國家戰(zhàn)略層面提出全局型的治理轉(zhuǎn)型要求，在此種背景下政府治理要平衡好經(jīng)濟發(fā)展效率和社會公平正義之間的關(guān)系。同樣，在治理轉(zhuǎn)型階段政府績效評價也要遵循這一價值觀。經(jīng)濟發(fā)展效率的價值觀決定了經(jīng)濟性與效率性仍然是政府績效評價中至關(guān)重要的因素。經(jīng)濟性是指同樣產(chǎn)出的投入最小，效率性是指以最少的投入換取最多的產(chǎn)出。政府治理層面上的經(jīng)濟性與效率性是指政府投入一定的人力、物力和財力等資源，從而為普通民眾提供的社會公共產(chǎn)品或者服務(wù)以及特定政府職能目標完成情況的綜合表現(xiàn)。目前經(jīng)濟發(fā)展主要是從經(jīng)濟性與效率性的角度進行評估，也就是考慮政府投入產(chǎn)出率，然而考評的結(jié)果并沒有和發(fā)展規(guī)劃目標相匹配。所以，在評估政府績效時候不僅要考慮“結(jié)果性”，更要測評預算績效目標完成的“效果性”。所謂“效果性”就是摒棄無用的政府投入和產(chǎn)出，重點關(guān)注對達成治理目標有效的部分。結(jié)合“結(jié)果性”和“效果性”的評價可以比較全面地考量政府治理目標的達成情況。在當今社會治理轉(zhuǎn)型期，許多法規(guī)制度仍待進一步完善和發(fā)展，十九大報告提出“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的價值理念，因此，政府在進行績效評價時必須還要兼顧社會公平正義，“公平性”、“效率性”和“效果性”是社會治理轉(zhuǎn)型階段政府績效評價必不可少的價值觀，只有從多維度進行綜合評估，才能推動社會治理走向成熟。

(二)政府績效評價要體現(xiàn)治理變革的具體維度

政府績效評價的目的是評估事物發(fā)展是否符合預先設(shè)定的目標，以及為糾正現(xiàn)實與目標之間的偏差提供參考。治理轉(zhuǎn)型期是政府治理體系和治理能力從缺位走向完善的改革陣痛期，這階段的政府角色定位有待進一步明確，政府與市場的關(guān)系探索著走向平衡。在當今政府治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，如果對政府績效進行評價時，僅僅關(guān)注政府治理的結(jié)果，而忽視治理的過程，會錯失改革進程中的關(guān)鍵節(jié)點，如“法規(guī)的完備性”“舉措的創(chuàng)新性”“政策的適應性”等方面。為了更好更全面地對政府績效進行評估，應從政府治理變革的維度入手，體現(xiàn)政府治理變革的過程，把有助于政府治理變革的過程性評價內(nèi)容納入到政府績效考評的范疇之中。

(三)政府績效評價要適應治理轉(zhuǎn)型主體的能力現(xiàn)狀

有效的評價主體必須具備擁有評價政府工作績效的能力，也就是能夠參與評價、評價的內(nèi)容能夠得到重視，進而發(fā)揮出評價應有的作用。政府績效評價作為政府治理進程中的重要科學管理工具，也要根據(jù)社會治理體系的變化而不斷加以完善。理論上來講，公眾個人、非營利性的組織團體和科研機構(gòu)都是政府績效評價的主體，但就有效實施評價的可能性來說，這是不現(xiàn)實的，因為他們不具備進行有效評價所需的完備信息。所以說多元評價主體是一種理想化的理論狀態(tài)，在新時代治理改革的現(xiàn)實進程中，不同評價主體由于參與評價的機會、能力和比重的不均等，政府擁有信息搜集便利等天然優(yōu)勢，仍舊是主導績效評價的重要主體。

四、政府會計優(yōu)化政府績效評價的實現(xiàn)路徑

在治理轉(zhuǎn)型視角下，為了建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映政府的家底，政府會計改革應運而生。政府會計具備雙體系、雙功能、雙分錄的特點，在國家治理現(xiàn)代化進程中起著關(guān)鍵性作用。政府會計信息具有信息效應、問責效應等，可以監(jiān)督政府受托責任的履行情況，保證公共資源的有效配置和公共權(quán)力的有效使用。

(一)基于政府履職能力的政府會計優(yōu)化績效評價的路徑分析

政府履職能力的高低取決于政府提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的能力，公眾可以從政府會計披露的相關(guān)信息來判斷政府履職能力的高低，如政府為了提供公共產(chǎn)品而因此產(chǎn)生的負債或者承擔的社會義務(wù)。財務(wù)會計與預算會計適度分離又相互銜接的政府會計制度下的政府會計信息，可以從財務(wù)會計的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)情況和預算會計的預算執(zhí)行情況雙重維度進一步監(jiān)督和優(yōu)化政府履職能力。

1.政府會計信息全面披露資產(chǎn)、負債要素

按照新公共管理理論提出的建立“企業(yè)型政府”的要求，政府要像企業(yè)一樣定期對社會公眾披露政府資產(chǎn)負債狀況以及收入費用情況，通過編制財務(wù)報表的形式向社會展示受托責任的履行程度。與傳統(tǒng)財務(wù)報告不同，政府會計體系下的綜合財務(wù)報告涵蓋范圍廣泛，除了傳統(tǒng)資產(chǎn)、負債要素，還引入固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷、受托代理資產(chǎn)、負債等和企業(yè)類似的會計要素。此外，政府會計信息還要解釋如公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備資產(chǎn)、自然資環(huán)資產(chǎn)和環(huán)境債務(wù)等特殊項目。利用政府會計進行績效評價，目的就是為了細化政府會計目標，準確、完整地將政府履行公共受托責任消耗的資源與取得的成果結(jié)合起來，并對公共受托責任的完成情況合理評估。

2.政府會計信息揭露預決算情況

每年各級政府都會在公開的政府網(wǎng)站上披露預決算情況，預算是政府計劃下一年重點任務(wù)的資源配比，決算是反映本年度預算目標完成情況的結(jié)果。公開的預決算信息是社會公眾有效評估政府履職績效的重要渠道。完整的政府會計信息可以全面反映政府預算執(zhí)行情況。過去，采用收付實現(xiàn)制的核算體系下預付賬款并不形成預算支出，會造成政府單位實際有這一筆費用，而在預算執(zhí)行角度由于不屬于本期應承擔的義務(wù)所以不能作為預算執(zhí)行進度指標；現(xiàn)在采用權(quán)責發(fā)生制的政府會計核算體系下，財務(wù)會計仍然計入預付賬款，但預算會計層面則會形成一筆對應的支出。兼具財務(wù)角度和預算角度的政府會計信息的披露，可以全面反映政府預算執(zhí)行進展，為準確評價政府績效提供參考。

(二)基于投入產(chǎn)出效應的政府會計優(yōu)化績效評價的路徑分析

政府績效評價要重點關(guān)注財政投入產(chǎn)出比即財政資產(chǎn)的使用效率問題，從一定程度上高效率的投入產(chǎn)出比反映著較好的政府績效。研究政府投入產(chǎn)出比可以從公共資源配比的合理性、使用的效率性等角度入手，考慮到人類的非理性特征以及利益誘惑等外部因素，政府資源使用過程中難免會出現(xiàn)效率低下的現(xiàn)象，這就需要把投入的資源與產(chǎn)出的效果進行對比。政府會計可以優(yōu)化投入產(chǎn)出的績效評價方式，一方面政府會計引入成本會計內(nèi)容，幫助政府實施投入產(chǎn)出成本核算，關(guān)注控制成本，注重提高資源的使用效率。另一方面，政府會計作為一種可以量化的信息系統(tǒng)，可以為評價政府公共服務(wù)職能、優(yōu)化公共政策方面提供數(shù)據(jù)支撐。

政府會計可以有效計量投入和產(chǎn)出。政府投入是政府在開展活動過程中耗費的各種資源總和，政府會計可以準確核算和反映各項成本的支出使用情況。政府產(chǎn)出是政府向社會公眾提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，如國防軍事、教育文化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，政府會計可以確認和計量政府公共產(chǎn)品的數(shù)量和使用效率等，為評價政府投入產(chǎn)出效應提供可靠依據(jù)。通過分析政府投入產(chǎn)出效應來監(jiān)督政府公共資源的使用效率，可以幫助政府部門做出相應調(diào)整，進而有助于對政府績效進行有效評價。

(三)基于政府活動效果的政府會計優(yōu)化績效評價的路徑分析

所謂政府活動效果就是政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)產(chǎn)生的社會效應，也就是政府各項投入在政治、經(jīng)濟、社會、文化等各方面造成的結(jié)果。評價政府活動效果，可以從定量和定性雙重維度，結(jié)合財務(wù)和非財務(wù)的指標，并注重對社會造成的影響和治理效益。

1.利用政府會計信息測評政府財政風險

政府財政風險是由于各種不確定的因素，財政正常支出出現(xiàn)困難，導致經(jīng)濟下行、社會出現(xiàn)動蕩。為了盡可能規(guī)避財政風險，維護社會經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，可以采用政府會計信息系統(tǒng)來量化財政赤字率、稅收負擔率等可測量的指標，進而對于政府債務(wù)情況進行評估，一旦超出正常范圍出現(xiàn)預警。

2.利用政府會計信息測評政府應對公共危機能力

公共危機是由于突發(fā)性自然災害、社會運行機制失靈引發(fā)的危及公共安全和正常秩序的危機事件。在公共危機發(fā)生時，政府會計信息可以全面監(jiān)督與反映各項財政收入和社會捐贈情況，幫助政府積極采取措施應對公共危機，進而提高測評政府應對公共危機能力的科學性和準確性。

五、結(jié)語

治理轉(zhuǎn)型階段，黨中央提出要努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。對政府進行績效評價可以客觀反映政府履行公共受托責任情況，而明確政府會計對政府績效的作用過程，有助于優(yōu)化和發(fā)展政府會計，也同樣有助于更好的發(fā)揮政府職能。本文選取當下治理轉(zhuǎn)型的特殊時期，研究政府會計對政府績效評價的作用，大致可以從三個層面表現(xiàn)，分別是政府的整體履職能力、投入產(chǎn)出效應和政府活動效果。政府會計清晰地披露政府各項資產(chǎn)負債、預算執(zhí)行情況，反映政府履行公共受托責任的能力；披露占用、使用公共資源的情況，進而提高資源的使用效率；通過防范財政風險、應對公共危機的行為披露政府對社會的影響。通過政府會計的信息披露，可以實現(xiàn)有效制衡公共權(quán)力和優(yōu)化公共資源配置，進而達到科學評價政府績效的目的。