陳 鵬

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

作為一種分布式數(shù)據(jù)存儲系統(tǒng)，區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)對現(xiàn)有的數(shù)據(jù)傳遞、存儲和分布格局產(chǎn)生了顛覆性的影響。“區(qū)塊鏈技術(shù)被認(rèn)為是繼大型計算機、個人電腦、互聯(lián)網(wǎng)之后計算模式的顛覆式創(chuàng)新，很可能在全球范圍引起一場新的技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)變革?！盵1]目前，作為人類第四次科技革命浪潮核心技術(shù)之一的區(qū)塊鏈技術(shù)，正逐漸在人類的生產(chǎn)、生活、社會交往和國家治理中得到廣泛應(yīng)用，對人類社會傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)構(gòu)造、社會信任機制和法律運行秩序等產(chǎn)生了很大影響，并且這種影響將會伴隨區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用場景的不斷擴大而持續(xù)下去。伴隨大數(shù)據(jù)時代的來臨、人工智能深度學(xué)習(xí)算法和區(qū)塊鏈技術(shù)的日漸成熟，數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)處理技術(shù)在政府治理中的重要性日漸凸顯，數(shù)據(jù)治理正成為現(xiàn)代政府治理的趨勢。區(qū)塊鏈技術(shù)嵌入到政府治理中后，有利于推動現(xiàn)有政府的科層制結(jié)構(gòu)向扁平化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、提高政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量和安全、提升數(shù)據(jù)治理成效和降低政府監(jiān)管的難度和成本。但同時，政府治理也面臨區(qū)域鏈技術(shù)應(yīng)用帶來的一定程度的沖擊。如何適應(yīng)區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用給政府治理帶來的便利并積極有效地應(yīng)對可能會帶來的沖擊，推動政府治理的變革，實現(xiàn)現(xiàn)代政府治理與區(qū)塊鏈之間的有機融合是當(dāng)前值得我們關(guān)注的重要問題。

一、區(qū)塊鏈時代政府治理的特征

區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N新型的數(shù)據(jù)存儲技術(shù)，是“分布式數(shù)據(jù)存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等計算機技術(shù)在互聯(lián)網(wǎng)時代的創(chuàng)新應(yīng)用模式”[1]。與傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)存儲技術(shù)模式存在一個或若干個數(shù)據(jù)存儲中心不同，區(qū)塊鏈技術(shù)是一種分布式存儲技術(shù)，數(shù)據(jù)傳輸和存儲過程中不存在所謂的中心，每個數(shù)據(jù)節(jié)點在數(shù)據(jù)傳輸和存儲中的地位是平等的，數(shù)據(jù)節(jié)點之間的交往不再需要作為數(shù)據(jù)存儲中心的第三方來進行展開。伴隨區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)和不斷應(yīng)用，其價值正不斷顯現(xiàn)，“近年出現(xiàn)的區(qū)塊鏈技術(shù)正在開啟一個顛覆中心化的‘新信任時代’”[2]。目前，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的日漸成熟，越來越多的國家政府開始重視并積極推廣區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用。例如，英國政府提出了建設(shè)“區(qū)塊鏈政府”目標(biāo)。2015年，日本政府發(fā)布了《區(qū)塊鏈技術(shù)及相關(guān)服務(wù)的調(diào)查報告(2015)》。2016年10月，我國工業(yè)和信息化部于2016年10月出臺的《中國區(qū)塊鏈技術(shù)與應(yīng)用發(fā)展白皮書》指出，區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用有利于社會管理和治理水平的提升。區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)，不僅是對傳統(tǒng)數(shù)據(jù)存儲技術(shù)和中心化組織結(jié)構(gòu)模式的顛覆，也給政府治理格局和國家經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了深刻的影響，其具有鮮明的去中心化、去信任化、可追溯性和共識自動生成等特征，基于共識的區(qū)塊鏈治理可能將成為一種新的治理形態(tài)。

1.治理體系的去中心化。自人類誕生和人類社會出現(xiàn)以來，人類以自我為中心，構(gòu)建了由人類主宰的世界秩序，人類中心主義時代隨之延續(xù)至今。在一個國家和地區(qū)內(nèi)，政府利用法律賦予的權(quán)力和掌握的資源，成為國家和區(qū)域治理的中心，行政國家的出現(xiàn)是對政府中心地位的最好注解。在政府與市場、政府與社會的關(guān)系上，政府始終是處于治理體系的中心地位，政府是否放權(quán)給社會，政府是否尊重市場對資源配置的決定性地位都是政府權(quán)力意志的體現(xiàn)。但是，區(qū)塊鏈時代的到來，每個人都可以在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布和存儲數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的傳輸不再需要一個權(quán)力的中心或者結(jié)構(gòu)的中心，人們可以在互聯(lián)網(wǎng)的每個節(jié)點上參與數(shù)據(jù)的接受和傳遞，每個節(jié)點之間都是平等的，無法實現(xiàn)一個節(jié)點對其他節(jié)點的控制，彼此構(gòu)成了一個沒有中心的治理體系，真正意義上的治理主體多元化的治理形態(tài)成為可能。因此，處于區(qū)塊鏈時代的政府，在數(shù)據(jù)區(qū)塊中的地位和普通公民、企業(yè)和社會組織是一致的，政府面臨在治理體系中的去中心化的挑戰(zhàn)。

2.治理規(guī)則的去信任化。人與人之間的交往需要建立在相互信任的基礎(chǔ)上，信任獲取的難易程度和成本高度直接決定了人們之間交往的頻率和進行深度交往的可能。人類構(gòu)建制度的目的就是為了建立信任機制，將交易成本盡可能降到最低。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，人們活動的空間范圍非常有限，熟悉的交往對象和道德倫理等約束規(guī)則的存在，使得人們彼此交往成本很低，信任機制極易構(gòu)建。伴隨工業(yè)化進程和城市化進程的加速，社會的異質(zhì)性程度增加、社會的流動性提高、穩(wěn)定性降低，導(dǎo)致信任的達成難度和獲取成本不斷提升，進而影響到人們之間的交易成本?？梢哉f，人類社會發(fā)展的歷程在某種意義上來說就是不斷增加和完善交易規(guī)則，降低交易風(fēng)險和減少交易成本的歷史。政府治理在很大程度上就是通過法律、法規(guī)、制度、政策等規(guī)則體系來構(gòu)建政府與公民、企業(yè)、社會組織之間的信任關(guān)系，以實現(xiàn)和維系特定治理秩序的目的。區(qū)塊鏈技術(shù)作為一種分布式記賬系統(tǒng)，不同于傳統(tǒng)的集中式系統(tǒng)。在區(qū)塊鏈中，任意兩個節(jié)點之間的交往遵循的都是共同的固定算法，數(shù)據(jù)存儲在多個節(jié)點上，決策和共識的達成需要所有節(jié)點的參與，沒有人可以對所有節(jié)點上的數(shù)據(jù)進行修改和破壞，而且所有的數(shù)據(jù)都是可以追溯的，信任的達成將不再需要借助于政府等第三方來組建專門的信用評價機制和相關(guān)的規(guī)則體系，“去信任化”逐漸成為可能，社會交易和社會治理成本隨之大幅下降。

3.治理手段的可追溯性。數(shù)據(jù)是信息的表現(xiàn)形式和載體，數(shù)據(jù)的真實性是其有效性的前提，也是決定數(shù)據(jù)價值大小的決定性因素。傳統(tǒng)的中心式數(shù)據(jù)存儲模式，使得數(shù)據(jù)主要集中于特定的中心節(jié)點，節(jié)點的擁有者和使用者可以對數(shù)據(jù)進行修改，數(shù)據(jù)的最初狀態(tài)極易被改變，可追溯性不強。區(qū)塊鏈技術(shù)不同于中心式數(shù)據(jù)存儲模式，在互聯(lián)網(wǎng)上通過某個節(jié)點發(fā)布的信息，在完成信息交換后，該信息將會向所有其它節(jié)點廣播，其它節(jié)點接收到信息后會自動將其記錄并保存，從而使得所有信息和數(shù)據(jù)可以同時在多點被記錄和保存。如果信息的原始發(fā)布者要想修改已經(jīng)發(fā)布的信息，不僅要修改自己節(jié)點上的信息，還要同時完成對其它所有節(jié)點信息修改的任務(wù)，由于每個數(shù)據(jù)節(jié)點都存在加密算法，多節(jié)點修改的任務(wù)是不可能完成的。數(shù)據(jù)和信息的多點存儲，使得數(shù)據(jù)的原始狀態(tài)得以有效保存，所有數(shù)據(jù)將具備可追溯性，數(shù)據(jù)治理中面臨的數(shù)據(jù)失真和數(shù)據(jù)安全等問題也將迎刃而解。因此，相比于傳統(tǒng)的政府治理手段中可能存在的數(shù)據(jù)、材料造假以及政府運行過程中的暗箱操作等問題，在區(qū)塊鏈治理中將不再可能，治理過程的透明性大大提高。

4.治理共識的自動生成。共識的達成是維系治理過程正常有序運行、實現(xiàn)治理目標(biāo)的關(guān)鍵。在社會治理中，人們之間的交往程度和交往深度及其共識達成的可能性，直接影響到政府投入到社會治理方面成本的高低。正常的社會交往分為熟人之間的交往和陌生人之間的交往。由于彼此不存在信息認(rèn)知上的誤區(qū)和信任上的障礙，熟人之間的交往可以在不需要外界力量的組織和安排的情況下自行展開。但是，陌生人和陌生組織之間的交往，由于彼此信息獲知不全和因缺乏交往導(dǎo)致的信任障礙，使得必須要在外界力量組織下才能進行交往或者需要由第三方為他們之間的交往制定相應(yīng)的交往規(guī)則，以約束彼此的行為，使得正常的交往得以維系。隨著社會交往范圍的擴大和社會異質(zhì)性的增加，政府、法律規(guī)范等在社會管理中的作用越來越重要，社會自治空間依然需要政府等第三方力量的在場，自治共識的達成尚面臨一定的困難。但是，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)和深度應(yīng)用，人們可以在匿名的情況下來表達自己的認(rèn)知和需求，推動橫向溝通和協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建。“區(qū)塊鏈技術(shù)以互聯(lián)網(wǎng)為硬件依托，以分布式數(shù)據(jù)庫技術(shù)為軟件支撐，同時實現(xiàn)了交易的去中心化和信息傳播的去中心化，極大地提高了達成共識和價值傳遞的效率”[1]，有利于同一個區(qū)塊內(nèi)的成員之間達成共識，進而實現(xiàn)自治的目的。因此，不同于傳統(tǒng)的政府治理，區(qū)塊鏈治理因其可以推動陌生的社會成員之間較快的達成共識并且自覺接受區(qū)塊內(nèi)的智能合約的約束，使得社會自治的空間被一定程度的放大。

二、區(qū)塊鏈時代政府治理面臨的機遇

20世紀(jì)90年代治理理念在世界各國興起以來，推動政府管理向政府治理轉(zhuǎn)變、賦予基層社會更多自治權(quán)利和自治空間成為各國的共識。但由于在科層制政府結(jié)構(gòu)改革和社會自治共識達成等方面的推動措施始終未有實質(zhì)性突破，使得科層制的政府結(jié)構(gòu)在實踐著治理的理念，到政府治理陷入困境。區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)和在政府治理中的應(yīng)用，有利于推動政府科層結(jié)構(gòu)向扁平化結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、保障政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量和安全、降低政府監(jiān)管難度、優(yōu)化行政運行流程，提升政府公信力和實現(xiàn)社會有效治理。

1.推動現(xiàn)有政府科層結(jié)構(gòu)向扁平化結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，真正實現(xiàn)從政府管理到向政府治理的轉(zhuǎn)變。工業(yè)化和城市化驅(qū)動下的現(xiàn)代化進程的加速，增加了社會穩(wěn)定和安全的風(fēng)險，使得國家和政府面臨的治理任務(wù)愈加繁重，需要推動傳統(tǒng)政府治理體系向現(xiàn)代政府治理體系轉(zhuǎn)變的步伐。可是在轉(zhuǎn)型過程中，現(xiàn)有的按照明確的職能分工建立起來的科層制行政體制固然面臨很大的問題，但是其確立的中心化的組織結(jié)構(gòu)模式依然難以被有效突破。這與人類社會已經(jīng)延續(xù)太久的中心化的權(quán)力配置方式是密切關(guān)聯(lián)的，下級服從上級、每個層級設(shè)立一個領(lǐng)導(dǎo)中心已經(jīng)成為現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)的慣例做法，扁平化和網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)模式既是在理論上存在很大優(yōu)勢，但難以付諸于實踐。

不同于傳統(tǒng)的中心化的數(shù)據(jù)傳遞和存儲模式，區(qū)塊鏈上所有的節(jié)點都可以自由地分布和傳遞數(shù)據(jù)信息，每個節(jié)點按照區(qū)塊內(nèi)各節(jié)點達成的共識協(xié)議來進行數(shù)據(jù)和信息的傳遞和交換，使得政府不再是處于中心和絕對支配地位的決策者和指令的下達者，有利于推動政府真正實現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變，使得政府組織結(jié)構(gòu)逐漸從現(xiàn)有的科層制向扁平化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。政府治理的主要目的，就是通過對縱向上指令的上傳下達和橫向上的整合治理來實現(xiàn)和維持特定的治理秩序。區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用大大降低了政府治理結(jié)構(gòu)固有的剛性，使得政府的行政層級可以減少，政府機構(gòu)的設(shè)置的彈性更加靈活，扁平化的政府治理結(jié)構(gòu)將從理論逐步變成現(xiàn)實。

2.提升政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量，改進政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效。政府作為傳統(tǒng)治理體系的中心，數(shù)據(jù)是政府除權(quán)力資源外擁有的另一項重要資源，也是政府進行科學(xué)決策和政策執(zhí)行的重要依據(jù)。獲取真實而全面的政策問題的信息，是政府提升政府治理能力和提高政府治理績效的必要前提條件。數(shù)據(jù)是信息的載體和表現(xiàn)形式，在政府治理中的地位較為突出，特別是進入到大數(shù)據(jù)時代后，政府治理在某種程度上來說就是數(shù)據(jù)治理。不同于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)數(shù)量大、數(shù)據(jù)更新快且數(shù)據(jù)價值密度低的特征，如何在海量的數(shù)據(jù)中提取出對政府治理有用的真實數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵。由于數(shù)據(jù)在傳輸過程中容易失真，并且大數(shù)據(jù)復(fù)制速度快、成本低且不易留痕，使得數(shù)據(jù)泄露和數(shù)據(jù)被竄改的可能性較大，如何保障數(shù)據(jù)的真實和安全也成為政府在利用數(shù)據(jù)來提升治理能力時要注意的問題。

區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，改變了數(shù)據(jù)傳遞、交換和存儲的特征，每個節(jié)點在向公有鏈傳遞數(shù)據(jù)的時候，其他節(jié)點也在實施的記錄并保存數(shù)據(jù)，傳遞到區(qū)塊里的數(shù)據(jù)會按照發(fā)布時間的先后來組成一個數(shù)據(jù)鏈條，時間戳可以使區(qū)塊鏈上每一筆數(shù)據(jù)都具有時間標(biāo)記，這是無法更改的。同時，由于數(shù)據(jù)在傳遞到區(qū)塊鏈后，實現(xiàn)了多節(jié)點保存，在沒有獲得節(jié)點私鑰的情況下是無法修改該節(jié)點的數(shù)據(jù)的，最大限度地保證了數(shù)據(jù)的安全性。因此，區(qū)塊鏈技術(shù)的使用在改變中心化數(shù)據(jù)分布模式的同時，使得數(shù)據(jù)的真實性和傳遞過程中的安全性大大提高，有效地解決了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的困境，有利于切實提升數(shù)據(jù)治理的成效。

3.降低政府監(jiān)管難度，節(jié)約行政運行成本。政府治理績效與政府治理成本的投入存在一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。為了實現(xiàn)特定的治理秩序和提高政府治理績效，政府通常會設(shè)立較多的監(jiān)管部門、制定嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定較為繁瑣的監(jiān)管程序。監(jiān)管的嚴(yán)格，這在一定程度上增加了政府治理所需的財力成本，并耗費較大的時間成本，同時也對經(jīng)濟和社會發(fā)展的創(chuàng)新和活力帶來一定程度的扼殺，抑制了社會自我治理的空間，并反過來增加政府行政運行的成本。區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用會使得政府監(jiān)管的難度大大降低，監(jiān)管的效果不斷提升。

在政府日常工作中，相關(guān)材料的提交、查驗和審核是耗費監(jiān)管力量和監(jiān)管時間最多的環(huán)節(jié)之一，例如，在當(dāng)前政府行政審批和特定政策對象的精準(zhǔn)設(shè)別上，往往需要有關(guān)組織和個人多次提交較為復(fù)雜的各類型材料，然后有關(guān)部門在材料的基礎(chǔ)上進行認(rèn)真審核后才能據(jù)此做出判斷。在審核過程中，由于部分材料存在一定的瑕疵甚至是虛假材料，導(dǎo)致審核結(jié)果缺乏可信度?！皡^(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，對現(xiàn)有的政府監(jiān)管格局帶來了深刻的變革，區(qū)塊鏈合約使得政府監(jiān)管政策更加智能化。”[3]不同地區(qū)、政府和部門的監(jiān)管數(shù)據(jù)在通過各自的節(jié)點傳遞到區(qū)塊鏈后，其它節(jié)點上的地區(qū)、政府和部門可以做到實時的記錄和保存，相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息以及監(jiān)管流程在以后的監(jiān)管過程中就可以直接取消，既節(jié)約了監(jiān)管的成本，更降低了監(jiān)管的難度。目前，已經(jīng)有部分地方政府開始利用區(qū)塊鏈技術(shù)來精準(zhǔn)識別貧困戶和驗證公民的身份，自己證明自己的尷尬現(xiàn)象將會大大減少，政府監(jiān)管成本下降的同時監(jiān)管的績效會得到大幅提升。

4.優(yōu)化行政運行流程，提升政府公信力?，F(xiàn)代社會是一個復(fù)雜的高風(fēng)險社會，政府治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各地區(qū)、各級政府和各個部門之間的密切配合和有機協(xié)調(diào)。但是，由于科層制的行政組織體制強調(diào)高度的上下分級和橫向的部門分工，導(dǎo)致不同區(qū)域之間、同一區(qū)域的條和塊之間缺乏必要的協(xié)調(diào)和配合，行政運行流程中存在很多重復(fù)審批、重復(fù)監(jiān)管的問題，不僅浪費了有限的政府治理資源，也增加了群眾辦事的成本和難度，影響了群眾對政府的滿意度。同時，因地方保護和部門利益的存在，使得很多導(dǎo)向很好的政策難以被有效執(zhí)行，導(dǎo)致政府公信力受損。區(qū)塊鏈技術(shù)在交往模式上，改變了每個節(jié)點通過作為中心的第三方才能與其他節(jié)點交往的中心交往模式，點對點的交往可以有效提升數(shù)據(jù)傳遞的效率。 在將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用到政府治理中后，各層級的政府和各個部門在每個節(jié)點寫入數(shù)據(jù)的時候，位于其它節(jié)點的政府和部門都可以同時記錄和存儲下來，各節(jié)點之間的數(shù)據(jù)更新也可以做到實時更新，不再需要自下而上的層層匯總向上級傳遞數(shù)據(jù)，上級也不需要自上而下的層層下達指令。不僅大大優(yōu)化了行政運行流程，而且極大地確保了數(shù)據(jù)和指令傳遞的時效性，有利于提升行政運行效率。

5.推動社會共識的達成，降低社會治理難度和風(fēng)險?！靶湃危瑹o論是傳統(tǒng)社會中基于家族紐帶和熟人關(guān)系而形成的人際信任，還是非個人化的法律所確保的、由各種中介機構(gòu)所提供的制度化信任，是市場經(jīng)濟的基石?！盵4]人類社會自進入國家狀態(tài)后，治理規(guī)則的選擇一直是國家治理面臨的核心議題之一，法治逐漸成為現(xiàn)代國家的治理范式。在推行法治的同時，社會自身尚存在政府權(quán)力和法律調(diào)節(jié)無法觸及或者不該觸及的空間，這些空間的治理需要社會自身通過共識的達成來實現(xiàn)社會自治。社會自治的有效實施需要自治權(quán)力的賦予和自治共識的達成，前者在政府與社會關(guān)系的不斷變革中已經(jīng)得到確認(rèn)，基層社會自治的架構(gòu)已構(gòu)建完畢，但自治共識的達成受到現(xiàn)代社會利益分化加劇、異質(zhì)性增加、公共空間缺失、社會交往頻率的下降等多因素的制約，使得社會治理呈現(xiàn)出以政府為主導(dǎo)的治理格局，政府有限的治理資源和不斷增加的治理任務(wù)，社會治理難度在增加的同時，治理風(fēng)險也不斷集聚。而伴隨區(qū)塊鏈時代的到來，“以區(qū)塊鏈為基礎(chǔ)的去中心化、去信任化平臺一方面促使政務(wù)公開、透明、高效，提高了政府的公信力，降低了系統(tǒng)運營成本；另一方面也有助于公眾與市場、政府之間形成良好的合作秩序，在互信互助的基礎(chǔ)上有效溝通、深度對話，形成共治狀態(tài)，提高社會治理的有效性?！盵5]同時，“區(qū)塊鏈技術(shù)能形成多層協(xié)作、多頭互聯(lián)的公共責(zé)任機制，可以克服海量數(shù)據(jù)造成的各種風(fēng)險，強化公共決策的民主性。”[6]

區(qū)塊鏈?zhǔn)怯梢欢〝?shù)量的節(jié)點串聯(lián)成的鏈條系統(tǒng)，所有參與到某個區(qū)塊鏈系統(tǒng)中的節(jié)點在地位上是平等的，可以自由的完成數(shù)據(jù)的交換、存儲和更新。而維持一個區(qū)塊鏈有序運行的前提和保障就是在沒有中心節(jié)點的區(qū)塊鏈中，所有節(jié)點之間要能達成共識，并自覺遵守共識的約束，否則區(qū)塊鏈將不會被構(gòu)建或者難以長期維系正常運行。隨著區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用場景的不斷拓展，社會群體的共識意識不斷強化，有效共識的達成機制將不斷完善，社會自治因缺乏共識難以有效推進的困境也將隨之得到逐步消解，社會治理難度和風(fēng)險不斷降低，社會實現(xiàn)有效治理的目標(biāo)也會逐步實現(xiàn)。

三、區(qū)塊鏈時代政府治理面臨的風(fēng)險

科技是一把雙刃劍，“技術(shù)上最偉大的勝利與最大的災(zāi)難幾乎并列”[7]。區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)和應(yīng)用場景的增多，給政府治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、流程優(yōu)化、數(shù)據(jù)治理提升和運行成本下降等起到了積極的促進作用。同時，正如每一種新的技術(shù)革新在解決部分問題的同時也會誘發(fā)一些新的問題產(chǎn)生一樣，區(qū)塊鏈技術(shù)也對現(xiàn)有的政府治理格局帶來一定的沖擊。主要表現(xiàn)為政府面臨去中心化、數(shù)據(jù)安全、智能合約與現(xiàn)有法律等規(guī)則如何兼容等問題，對此需要積極防范并有效應(yīng)對。

1.政府治理權(quán)威面臨的挑戰(zhàn)。政府的去中心化風(fēng)險。自人類社會進入到國家狀態(tài)以來，政府在國家治理體系中的中心地位一直延續(xù)至今?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的到來推動科層制的行政管理體制向電子政府轉(zhuǎn)型，但這仍舊未改變政府在國家治理體系中的主導(dǎo)地位，電子政府只是對政府運行流程從線下向線上的轉(zhuǎn)變帶來了便利，由科層化的政府體制主導(dǎo)的國家治理格局并未發(fā)生深刻變革。但是，大數(shù)據(jù)時代的到來、人工智能深度學(xué)習(xí)算法取得的重大突破以及區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)，使得數(shù)據(jù)和算法在國家治理中發(fā)揮的作用愈發(fā)強大，誰“掌握了數(shù)據(jù)就意味著掌握了資本和財富，掌握了算法就意味著掌握了話語權(quán)和規(guī)制權(quán)”[8]。區(qū)塊鏈實際上就是一定數(shù)量的數(shù)據(jù)區(qū)塊按照時間順序排列的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，通過加密算法和共識算法等算法的運行來支撐起每個區(qū)塊內(nèi)部各個節(jié)點之間的信息交換。在區(qū)塊鏈上，各個節(jié)點之間可以在不需要政府在場或者沒有政府制定的交往規(guī)則規(guī)范和約束的狀態(tài)下完成信息的傳遞和行動的達成，政府在國家治理體系中面臨去中心化的挑戰(zhàn)。

政府面臨的去中心化主要表現(xiàn)為政府在國家治理體系中的去中心化和政府主導(dǎo)的規(guī)則體系的去中心化兩個方面。首先，在國家治理體系內(nèi)部，掌握核心算法研發(fā)和數(shù)據(jù)存儲與處理技術(shù)優(yōu)勢的平臺企業(yè)在國家治理中的地位日漸凸顯，政府在國家治理體系中面臨去中心化的風(fēng)險。很多傳統(tǒng)上需要政府介入的治理事務(wù)在平臺空間內(nèi)部可以自動達成共識并付諸行動。在組成區(qū)塊鏈的每一個數(shù)據(jù)區(qū)塊內(nèi)，在每個節(jié)點上的人們通過加密算法可以完成信息的交換，通過共識算法可以實現(xiàn)信任機制的構(gòu)建和集體行動的達成。其次，政府及其主導(dǎo)的治理規(guī)則存在被邊緣化的可能。在傳統(tǒng)國家治理中，伴隨行政國家的興起，政府主導(dǎo)下制定的行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等在國家治理規(guī)則體系中居于主導(dǎo)地位，國家治理在很大程度就是政府的法規(guī)和規(guī)章等規(guī)則的治理。但是，伴隨算法時代的到來和區(qū)域鏈技術(shù)的日漸成熟，加密算法和共識算法等技術(shù)代碼在人類生產(chǎn)、生活和社會交往中扮演著日漸重要的角色。區(qū)塊鏈技術(shù)由于采用的分布式數(shù)據(jù)存儲技術(shù)，數(shù)據(jù)具有可追溯性，使得人們之間可以不再通過政府等第三方就可以完成數(shù)據(jù)的傳遞、信息的交換和共識的達成。雖然這在一定程度上有助于減輕政府的治理負(fù)擔(dān)，但由于各方都習(xí)慣了通過區(qū)塊鏈的應(yīng)用來完成彼此的交往，區(qū)塊鏈系統(tǒng)中的技術(shù)規(guī)則將逐漸成為社會各方自覺遵守的規(guī)范，而政府主導(dǎo)的現(xiàn)有的規(guī)則體系將可能被逐漸邊緣化。

2.政府技術(shù)安全面臨的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)安全和算法依賴等技術(shù)風(fēng)險。區(qū)塊鏈技術(shù)的興起和應(yīng)用場景的不斷拓展，使得很多原本需要政府部門介入的治理事務(wù)通過區(qū)塊鏈技術(shù)中的數(shù)據(jù)加密算法和共識算法就可以自動完成，區(qū)塊鏈技術(shù)嵌入下的國家治理的難度和成本不斷降低。但是，我們在看到區(qū)塊鏈技術(shù)給國家治理帶來便利的同時，也要注意數(shù)據(jù)和算法是區(qū)塊鏈的兩大重要技術(shù)支撐，而這兩方面正好是政府的薄弱之處。首先，政府面臨數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險。由于區(qū)塊鏈上的數(shù)據(jù)是多點同時存儲的，這就給數(shù)據(jù)的安全和個人隱私帶來一定的泄露風(fēng)險。伴隨區(qū)塊鏈技術(shù)的日漸成熟，區(qū)塊鏈已經(jīng)在政府的精準(zhǔn)扶貧、數(shù)據(jù)統(tǒng)計和金融監(jiān)管等領(lǐng)域有了不同程度地應(yīng)用，但是這些過程中所應(yīng)用的數(shù)據(jù)存儲系統(tǒng)和數(shù)據(jù)處理技術(shù)主要是由少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺公司掌握的，政府運用區(qū)塊鏈治理過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)有被這些平臺公司獲取的風(fēng)險。而且，政府在數(shù)據(jù)管理上的體制障礙也使得政府?dāng)?shù)據(jù)的價值難以得到充分地發(fā)揮。目前，從全社會的數(shù)據(jù)分配格局來看，政府掌握著全社會大部分的數(shù)據(jù)，但是由于政府“不同部門的數(shù)據(jù)儲存在不同地方，格式也不一樣，這就使得數(shù)據(jù)整合起來出現(xiàn)困難”[9]，使得政府擁有的數(shù)據(jù)價值難以充分發(fā)揮出來。此外，政府部門在利用區(qū)塊鏈來治理時，由于所有數(shù)據(jù)都是公開的，可能會造成部分不宜公開的核心和機密政務(wù)數(shù)據(jù)被公開，給國家安全和政府治理帶來極大的風(fēng)險。其次，政府面臨算法依賴的風(fēng)險。區(qū)塊鏈?zhǔn)菙?shù)據(jù)區(qū)塊的連接，數(shù)據(jù)在傳遞過程中，需要使用到加密算法和共識算法。目前，區(qū)塊鏈技術(shù)中所運用到的加密算法和共識算法等基本上都掌握在少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)手中，政府在算法技術(shù)上處于技術(shù)依賴的弱勢地位。而且，由于算法的設(shè)計過程是封閉的且不可解釋，區(qū)塊鏈技術(shù)中應(yīng)用到的加密算法和共識算法可能被植入了設(shè)計者的利益需求和價值取向，難以保證加密算法下的數(shù)據(jù)的安全性不出問題，共識算法下達成的共識背后可能潛藏著算法設(shè)計者和研發(fā)者的利益意圖。因此，伴隨區(qū)塊鏈技術(shù)在國家治理中應(yīng)用場景的不斷拓展和應(yīng)用程度的日漸加深，推動著數(shù)據(jù)和算法在國家治理中重要性的不斷提升，使得政府在國家治理體系中面臨去中心化可能的同時，國家治理體系甚至是全球治理體系正出現(xiàn)再中心化的趨勢，而這個新的中心可能就是擁有數(shù)據(jù)和算法技術(shù)優(yōu)勢的少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。

3.政府治理規(guī)則面臨的挑戰(zhàn)。智能合約與現(xiàn)有法律等規(guī)則體系如何兼容。區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)及其在國家治理中的深度應(yīng)用，不僅推動了國家治理難度的降低和國家治理效率的提升，而且也推動著國家治理規(guī)則體系的深刻變革。傳統(tǒng)的國家治理使用的手段有法治、德治和自治，法律、道德和倫理規(guī)范在國家治理中扮演著治理依據(jù)的角色。而區(qū)塊鏈技術(shù)嵌入進國家治理后，使得在實體空間在外的網(wǎng)絡(luò)空間開始在人類生產(chǎn)和生活中的影響力越來越大，原本很多受到法律規(guī)范調(diào)節(jié)和約束的社會關(guān)系，通過智能合約就可以自動完成。智能合約是區(qū)塊鏈技術(shù)的2.0版。智能合約與傳統(tǒng)的紙質(zhì)協(xié)議不同，它是一種以數(shù)字形式存在的承諾，合約參與方以此合約為基礎(chǔ)來實現(xiàn)共識的達成，因為其不需要人來執(zhí)行，由計算機自動完成合約條框的執(zhí)行，因此被稱為智能合約。智能合約雖然有利于共識的達成和機制的運行，但由于智能合約在本質(zhì)上是一段計算機程序，是由人來設(shè)計完成的，并非完全智能，也存在出錯的可能性，甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重問題或連鎖反應(yīng)。因此，需要政府和司法機關(guān)對相關(guān)的智能合約的生成和運行過程加以有效的監(jiān)管。同時，“由于區(qū)塊鏈技術(shù)是互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上的一種創(chuàng)新架構(gòu)，甚至被稱為‘新一代互聯(lián)網(wǎng)’，它必然會像互聯(lián)網(wǎng)一樣改變法律所要調(diào)整的社會關(guān)系，同時也會改變法律本身的運作方式?！盵4]智能合約在運行過程中還存在與現(xiàn)有的法律法規(guī)等規(guī)則體系之間是否兼容的問題，如果不兼容該由誰來協(xié)調(diào)、如何協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)結(jié)果如何執(zhí)行等。這些問題都是在區(qū)塊鏈應(yīng)用過程中需要面對的難題。

四、區(qū)塊鏈時代政府防控治理風(fēng)險的基本路徑

區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)及其在政府治理中的深度應(yīng)用，在給政府治理帶來很多機遇的同時，也給政府治理帶來了一定的治理困境，政府面臨去中心化、技術(shù)安全和政府主導(dǎo)的治理規(guī)范被邊緣化的風(fēng)險?！艾F(xiàn)有的區(qū)塊鏈技術(shù)存在所謂的‘三角悖論’，即高效低能、去中心化、安全三方面難以同時兼顧?！盵10]面對現(xiàn)有的區(qū)塊鏈技術(shù)對政府治理帶來的深刻變革，各級政府一方面需要積極利用區(qū)塊鏈技術(shù)來推動政府治理成本的下降和治理能力的提升，另一方面也要積極地采取措施來有效防范和應(yīng)對區(qū)塊鏈技術(shù)給國家治理體系和治理格局可能帶來的沖擊。

1.明確區(qū)塊鏈的技術(shù)手段定位，確保政府在國家治理體系中的主導(dǎo)地位。治理技術(shù)的變革和國家治理形態(tài)的變遷之間存在密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)及其在國家治理中的深度應(yīng)用，是國家治理技術(shù)的重大變革，給國家治理能力的提升和國家治理績效的改善提供了強大的技術(shù)支撐。但是，面對區(qū)塊鏈技術(shù)深度嵌入國家治理后可能存在的技術(shù)取代政府主導(dǎo)國家治理進程的可能，各主權(quán)國家要認(rèn)真應(yīng)對。首先，要明確區(qū)塊鏈技術(shù)在國家治理中的手段定位。自人類社會進入到互聯(lián)網(wǎng)時代以來，運用先進的治理技術(shù)來取代人類完成國家事務(wù)的治理，將人類從復(fù)雜的國家治理中解放出來一直是人類的理想。區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)，改變了國家治理的生態(tài)，很多原本需要政府監(jiān)管的領(lǐng)域已經(jīng)實現(xiàn)了在無需政府監(jiān)管的前提下自動運行，為將人類從繁重的國家事務(wù)治理中解脫出來提供了可能。但是，在國家治理中我們要注意處理好技術(shù)是治理的主體還是治理的手段的關(guān)系，不能陷入技術(shù)決定論的陷阱。國家治理是治理技術(shù)和治理藝術(shù)的統(tǒng)一，國家治理績效的改善不僅需要治理技術(shù)的變革，更需要運用一定的治理藝術(shù)來協(xié)調(diào)和平衡國家治理中的價值沖突和利益分歧，區(qū)塊鏈技術(shù)等只能是國家治理的手段，而不能成為國家治理的主體。

其次，確保政府在國家治理體系中的主導(dǎo)地位。區(qū)塊鏈技術(shù)的興起，使得數(shù)據(jù)和算法在國家治理中的地位日漸凸顯，助推了擁有數(shù)據(jù)存儲與處理和算法設(shè)計與研發(fā)等技術(shù)優(yōu)勢的少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在國家治理體系中優(yōu)勢地位的形成，國家權(quán)力遭遇到數(shù)據(jù)權(quán)力和算法權(quán)力等技術(shù)權(quán)力的沖擊。我們需要通過強化政府在國家治理體系中的主導(dǎo)地位，特別是要確保政府在區(qū)塊鏈相關(guān)的技術(shù)治理規(guī)則體系中的主導(dǎo)地位。政府治理雖不要求政府居于絕對的核心和支配地位，但是政府應(yīng)該在治理規(guī)則體系的制定和執(zhí)行中扮演主導(dǎo)角色，否則現(xiàn)有的國家治理秩序?qū)萑霟o序的混亂狀態(tài)。對此，政府一方面需要加大對技術(shù)層面治理規(guī)則的監(jiān)管力度，引導(dǎo)一些大企業(yè)在符合國家法律法規(guī)前提下參與制定區(qū)塊鏈的技術(shù)治理規(guī)則的制定工作，另一方面要盡快出臺有關(guān)區(qū)塊鏈發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章和政策，在推動區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展的同時積極規(guī)制其在應(yīng)用中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，確保政府在區(qū)塊鏈治理規(guī)則體系中的主導(dǎo)地位。

2.樹立和強化區(qū)塊鏈主權(quán)意識，建設(shè)政府可以有效監(jiān)管和控制的政務(wù)區(qū)塊鏈系統(tǒng)。大數(shù)據(jù)時代的到來和人工智能技術(shù)在國家治理中應(yīng)用程度的加深，使得數(shù)據(jù)成為國家戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)資源，數(shù)據(jù)在政府治理中的重要性日漸凸顯。區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)及其在政府?dāng)?shù)據(jù)治理中的應(yīng)用，較為有效地解決了政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量管理差、安全管控弱、開放共享難等困境，但也給政府在數(shù)據(jù)治理方面的管理權(quán)威提出了挑戰(zhàn)[11]，因為當(dāng)前主導(dǎo)區(qū)塊鏈技術(shù)的主要是少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。對此，各主權(quán)國家政府要樹立和強化區(qū)塊鏈的主權(quán)意識，建設(shè)政府可以有效監(jiān)管和控制的政務(wù)區(qū)塊鏈系統(tǒng)。

一方面，樹立和強化區(qū)塊鏈主權(quán)意識。移動互聯(lián)時代的到來和區(qū)塊鏈技術(shù)的日漸成熟，使得網(wǎng)絡(luò)空間在國家政治生活中的重要性日漸凸顯。區(qū)塊鏈作為數(shù)據(jù)區(qū)塊的連接，每個數(shù)據(jù)區(qū)塊就是一個具有自治能力的虛擬組織空間，該區(qū)塊內(nèi)的成員受到區(qū)塊內(nèi)部的共識機制的約束。因此，為了更好地保障國家主權(quán)安全，各主權(quán)國家政府必須要強化對各種類型的區(qū)塊鏈的監(jiān)管力度，樹立和強化在公有區(qū)塊鏈中的區(qū)塊鏈主權(quán)意識，加強對行業(yè)區(qū)塊鏈和私有區(qū)塊鏈的監(jiān)管。

另一方面，加強區(qū)塊鏈核心技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的研發(fā)和人才培養(yǎng)工作。區(qū)塊鏈系統(tǒng)通常由數(shù)據(jù)層、網(wǎng)絡(luò)層、共識層、激勵層、合約層和應(yīng)用層構(gòu)成，其中數(shù)據(jù)層是整個區(qū)塊鏈的底層區(qū)塊，這是影響政府在區(qū)塊鏈時代管理權(quán)威的關(guān)鍵性因素之一?！澳壳暗恼?dāng)?shù)據(jù)公有鏈存在不能關(guān)閉、安全漏洞以及錯誤修復(fù)的問題，政府要加強公有鏈數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，構(gòu)建公有鏈的技術(shù)平臺標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)開放的程序和標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布數(shù)據(jù)質(zhì)量要求，擴大數(shù)據(jù)的獲取范圍，提高政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量和安全?！盵11]為此，我們需要加快區(qū)塊鏈核心技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的研發(fā)工作，力爭在數(shù)據(jù)存儲和處理的軟件和硬件以及加密算法和共識算法的設(shè)計和研發(fā)等技術(shù)方面取得重大突破，加大區(qū)塊鏈技術(shù)人才的培養(yǎng)力度，建設(shè)政府可以有效監(jiān)管和控制的政務(wù)區(qū)塊鏈系統(tǒng)。

3.解決好智能合約與現(xiàn)有法律法規(guī)之間的兼容問題，在強化法律監(jiān)管的基礎(chǔ)上推動傳統(tǒng)政府治理與區(qū)塊鏈治理實現(xiàn)有機融合。伴隨社會治理任務(wù)不斷增多和難度不斷加大的社會治理現(xiàn)實，建基于共識機制基礎(chǔ)上的區(qū)塊鏈治理正成為現(xiàn)代政府治理的有益補充。其中，智能合約因其由計算機自動執(zhí)行、由各節(jié)點共同遵守而被廣泛推崇。但是由于計算機程序自身也存在一定的程序漏洞，難免會出現(xiàn)錯誤，因此需要設(shè)計出相應(yīng)的容錯機制，確保智能合約在規(guī)定的時間內(nèi)能夠按照預(yù)定的內(nèi)容來執(zhí)行。對此，國家要加大對區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展及應(yīng)用過程中涉及到的法律空白和技術(shù)風(fēng)險等方面的法律法規(guī)供給，處理好區(qū)塊鏈技術(shù)與現(xiàn)行法律規(guī)則之間的銜接問題。特別是要做好智能合約與現(xiàn)有法律法規(guī)等外在約定的對接和兼容問題，可以通過建立智能合約備案審查制度，“探索設(shè)置行業(yè)準(zhǔn)入門檻、進行事前登記、多樣化監(jiān)管等符合現(xiàn)階段區(qū)塊鏈發(fā)展的監(jiān)管機制”[12]，確保被區(qū)塊鏈各節(jié)點使用的智能合約是合法有效的，更好發(fā)揮智能合約在國家治理中的作用。

同時，針對區(qū)塊鏈技術(shù)在應(yīng)用過程中可能存在的技術(shù)和法律風(fēng)險，政府需要在區(qū)塊鏈的應(yīng)用場景等方面加強監(jiān)管，對區(qū)塊鏈各節(jié)點的數(shù)據(jù)傳遞和存儲技術(shù)等各方面的規(guī)定進行完善，將區(qū)塊鏈自由平等開放的數(shù)據(jù)傳遞和存儲與《政府信息公開條例》中的政府?dāng)?shù)據(jù)的傳遞和公開等規(guī)定進行有效對接。同時，政府要加大對政務(wù)應(yīng)用的區(qū)塊鏈系統(tǒng)的研發(fā)力度，特別是對加密算法和共識算法技術(shù)的研究應(yīng)該要加大力度，確保政府在區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用中的數(shù)據(jù)和技術(shù)安全，推動政府治理與區(qū)塊鏈治理實現(xiàn)有機融合。