王燕飛

（湖南大學 犯罪學研究所，湖南 長沙 410082）

2018年3月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱監(jiān)察法）在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上通過。這部新出臺的“對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領性和基礎性作用”①參見“中華人民共和國監(jiān)察法”的詞條，https://baike.so.com/doc/26978206-28350401.html，訪問日期：2018年6月12日。的法律既繼承著光榮的監(jiān)察歷史使命，也滿載著新時代開創(chuàng)反腐倡廉偉大工程的熱切愿望。因而，抓住時機、多方發(fā)力推動與全面貫徹落實該法的全面實施，發(fā)揮出其最佳、最大的法律效益，成為當下一項緊迫而重大的現(xiàn)實任務。從頒布之后的實施效果來看，該法發(fā)揮了“集中統(tǒng)一領導提升反腐敗力度、強化權力監(jiān)督消除真空地帶、規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權”等作用，突出表現(xiàn)在反腐敗力度加大、辦案質量和數(shù)量雙提升[1]。然而，該法仍然面臨著監(jiān)察法配套法規(guī)不完善、監(jiān)察官制度實施相對滯后、反腐敗工作銜接機制沒有建立等諸多現(xiàn)實障礙[2]141-142，實施過程中還暴露出了一些機制體制難以適應的新情況與新問題[3]。在此，筆者試圖立足其立法背景與立法精神，結合社會基礎與社會情勢，從政治性、法體系性、預防性、“國際合作”性實施等不同維度探求如何推進監(jiān)察法的運行，以期進一步提升其運行效果。

一、政治性層面實施的推進維度

監(jiān)察法的實施是在新的政治站點上開啟與發(fā)動的，需要從這個高度與起點上推進其全面、深入的運行，發(fā)揮動能，以取得期望已久的政治效果。在黨的十九大報告中，對“健全黨與國家監(jiān)督體系”明確了試點工作經驗，提出了“制定國家監(jiān)察法”這一立法目的以及監(jiān)督體系的總體要求。很明顯，《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺是進一步落實黨的十九大精神與黨在新時代的有關反腐倡廉重要決議的具體舉措與行動方案，是我國進入新時代黨與國家執(zhí)政意志的具體表現(xiàn)②法律更多地體現(xiàn)的是命令因素而不是社會因素。參見博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社，1999，第331頁。。因此，在這個政治站點上，監(jiān)察法肩負著重大的歷史使命，踐行著宏偉的政治宣言，蘊含著巨大的推動力。不僅如此，該法還在不同面向上明顯地顯示出國家的政治屬性與傾向。具體而言，主要表現(xiàn)在：第一，在該法的制定目的上，確立了“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的內容，目的是深化國家監(jiān)察體制改革，這是黨中央做出的事關全局的重大政治體系改革，是強化黨與國家自我監(jiān)督的重大部署。第二，“構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制”。形成這種具有中國特色的領導體制，不僅需要確保監(jiān)察法賦予監(jiān)察機關的職責、權限等能夠正確、全面的履行，而且需要促進紀委與檢察組成的新的主體形成合力，團結一致，嚴格按照監(jiān)察法的規(guī)定履行新的職責，避免因各自工作慣性的差異而影響執(zhí)法的整體效果。第三，“構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制”。這種機制實質上就是“讓人從思想源頭上消除貪腐之念……一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤”①中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，學習出版社、人民出版社，2019，第240頁。。

可見，監(jiān)察法的實施應該充分發(fā)揮制度的功能，凝聚各種力量，形成合力，以實現(xiàn)立法目的或者達到預期的政治效果。對于該法在實施過程中所出現(xiàn)的爭議或遭遇到的各種現(xiàn)實阻力，均應在該法內涵所蘊含的政治屬性或者傾向的定格中予以排除與消解。從這個意義上看，政治是第一位的，該法實施的政治性推進路徑的構建不僅是透徹與深度執(zhí)法的重要抉擇，也是塑造守法信仰的內在動力與外在情勢。在這個維度上，要想進一步大力推進監(jiān)察法的政治性實施，尚需破解兩個認識上的誤區(qū)。

一是“監(jiān)察權及監(jiān)察委員會的權力性質是監(jiān)察法實施中首要認識問題。監(jiān)察體制改革是改革開放以來對于現(xiàn)行憲法所規(guī)范的權利結構的最大突破，作為母法的憲法此次先于作為子法的監(jiān)察法修訂，體現(xiàn)了憲法的權威與尊嚴。憲法修訂案將監(jiān)察機關與行政、審判、檢察機關并列，確立了國家權力結構‘一府一委兩院’的新模式。由此可見，監(jiān)察權的本質不同于司法權與行政權，而是體現(xiàn)黨內監(jiān)督與國家監(jiān)督高度內在統(tǒng)一的政治權力。監(jiān)察委員也不是行政機關或司法機關，亦非行政監(jiān)察、相關檢察職能的單一疊加，而是體現(xiàn)黨對監(jiān)察工作統(tǒng)一領導的政治機關。這是一種不同于中國傳統(tǒng)及各國現(xiàn)行監(jiān)察制度而充分體現(xiàn)了中國特色社會主義法治精神的創(chuàng)新制度?！雹隈R國強：《把準監(jiān)察法實施的內涵與外延》，《吉林日報》2018年7月16日，第4版。從這個意義上看，新生事物應該趁勢發(fā)揮其優(yōu)勢，以新的姿態(tài)、新的使命，擔起艱巨的反腐敗新的政治任務，發(fā)揮出巨大的能量，從而使得監(jiān)察法在民眾期盼中激發(fā)出更大的政治力量，更加深入、全面地運轉起來。

二是正確對待“深入認識與全面貫徹黨中央相應的重大決議”與“推動監(jiān)察法實施”二者的關系，創(chuàng)造出相互作用、合作共贏的政治格局?！包h的十九大著眼全面從嚴治黨、提高黨的執(zhí)政能力和領導水平，做出健全黨和國家監(jiān)督體系的戰(zhàn)略部署。黨的十九屆四中全會貫徹黨的十九大精神，確立黨和國家監(jiān)督體系在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要支撐地位，將‘堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權力運行的制約和監(jiān)督’專列一章作為重大制度安排。這是以習近平同志為核心的黨中央面對世界百年未有之大變局，立足實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標，總攬全局、審時度勢作出的戰(zhàn)略決策，具有重大和深遠意義……”③楊曉渡：《堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系》，載《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社，2019，第59頁。因此，在深入學習領會、堅決貫徹落實黨中央相應重大決議的過程中，監(jiān)察機關應該務求實際，結合自己工作崗位的特點，運用監(jiān)察法的法治思維與方式開展工作，做出榜樣，發(fā)揮出政治排頭兵的巨大作用，創(chuàng)造出生動活潑、一脈相承的政治局面。

二、法體系層面實施的推進維度

這一維度是指以監(jiān)察法為核心的法體系層面的整體實施推進，昭示出該法肩負的實現(xiàn)黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一、保障此次憲法修改規(guī)定的“監(jiān)察委員會”各種規(guī)定的具體落實、推進監(jiān)察法與刑事訴訟法等法律有機銜接等重要任務與現(xiàn)實責任。具體而言，涉及的內容主要有：第一，2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，在憲法第三章“國家機構”中增加一節(jié)，作為第七節(jié)“監(jiān)察委員會”，并相應地增加五條，分別作為第一百二十三條至第一百二十七條。由于憲法對監(jiān)察委員會作為國家機構做出了明確的規(guī)定，那么，監(jiān)察機關作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，也就納入了國家機構體系?？梢姡O(jiān)察法的實施是落實憲法相應規(guī)定的重要途徑，是依憲執(zhí)政、依憲治國的生動實踐與具體行動。第二，在監(jiān)察第十一條的規(guī)定中，將對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查作為監(jiān)察委員會的重要職責之一。很明顯，這一職責既是黨內依規(guī)治黨、進行黨內監(jiān)督與依法治國、進行國家監(jiān)察的臨界點，也是相互結合反腐的有機統(tǒng)一體，不能人為地分割。因此，監(jiān)察法的實施需要從整體上有效推進，發(fā)揮出共同功能。第三，監(jiān)察法中關于涉嫌職務犯罪、貪污賄賂等違法犯罪的，需以刑法或相關法律規(guī)定的界定與解釋作為標準，在調查措施上需與刑事訴訟法相關規(guī)定在程序上、實體界限上保持相對的一致性或適度性，從而使各法律規(guī)定之間協(xié)調一致。如對于留置、技術調查等措施，監(jiān)察范圍中“從事公務人員”的適用等問題就需要進行法體系層面上的考慮與把握。

可見，法體系層面上的實施推進不僅需要堅持在以監(jiān)察法為核心的基礎上，從相關聯(lián)的法律整體或系統(tǒng)上進行理解與推動，而且需要促進該法與相關法律能夠實現(xiàn)一體化和有效融合，發(fā)揮出系統(tǒng)整體的功能，甚至能推進監(jiān)察法在現(xiàn)實中創(chuàng)新發(fā)展，使得該法在繼承舊法優(yōu)勢的情況下，開創(chuàng)新的法治局面。

當然，法體系層面上的實施推進自然意味著對監(jiān)察法的內在法律結構需要從整體上理解并予以系統(tǒng)實施，以推進法律的良性運行，執(zhí)法工作的重心上不能發(fā)生重“懲處”輕“建設”的偏差，不能讓以偏概全，更不能用力不均衡導致內在矛盾與沖突。需要特別指出的是，這個推進維度上，將會出現(xiàn)不同法律之間所存在的用語相同或相當?shù)南嚓P共性的規(guī)定適用上存在爭議或者矛盾沖突。在處理過程中，原則上應該以憲法為母法，堅持其最高權威的地位，而對于刑法、刑訴法等法律相關規(guī)定，在教義學層面的問題，一般可以依據(jù)新法優(yōu)于舊法原則來化解。對此問題，目前學界極為關注并進行了積極的探討，主要集中于以下兩個方面。

一是監(jiān)察法與刑事實體法的銜接問題。對于監(jiān)察法與刑事實體法銜接的困境，有學者認為這存在著主體方面與刑事實體法無法銜接、行為方式與刑事實體法無法銜接、訴訟階段與刑事實體法無法對應三個方面的問題，進而提出了以當然解釋即“舉重以明輕、舉輕以明重”來彌補刑法漏洞問題[4]。筆者認為，這種觀點是值得商榷的。因為在刑法適用上應該堅持嚴格的罪刑法定原則，既然是刑法之中沒有明確規(guī)定的，運用當然解釋似乎在理論上是有一些道理，但是在實踐上，監(jiān)察工作人員與司法工作人員在面對的對象上、職權性質上畢竟是不同的，因此，監(jiān)察法理論上應該立足中國國情，形成具有中國特色的理論體系，將監(jiān)察工作人員從職權論上或者擴大解釋為司法工作人員，在實踐上是不利于監(jiān)察工作人員對職務違紀違法人員大膽實施監(jiān)察、調查與處置職權的。另外，從內部建設而言，對于監(jiān)察工作人員的違紀、違法與犯罪問題，在該法之中已有明確規(guī)定，對于“燈下黑”的問題也已有相關機制進行預防與治理，擔憂這種情形會大量出現(xiàn)并產生嚴重的社會危害其實是沒有必要的。

二是聚焦監(jiān)察法實施中的四個問題，即監(jiān)察權限制度的適用問題、監(jiān)察建議制度的適用問題、監(jiān)察賠償制度的適用問題和特約監(jiān)察員制度的適用問題。有學者對這四個問題提出了一些創(chuàng)新的觀點與主張，如監(jiān)察建議應該具有限定性、事后性、強制性與治本性四個特征[5]。筆者認為，這些探索是有意義的，但是缺乏一種法體系性實施的整體觀念的宏觀視野，不僅沒有關注到刑事司法相關法律制度有關內容實踐創(chuàng)新問題，而且對于監(jiān)察法創(chuàng)設黨內監(jiān)督與國家監(jiān)督于一體的監(jiān)督體制、確認黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導、構建中國特色的懲治預防模式的特征整體性把握不夠[2]140-142，也沒有關注到大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等高科技使當下社會發(fā)生的巨大變化，從而使其觀點不僅沒有呈現(xiàn)出時代的創(chuàng)新性，也沒有體現(xiàn)出中國的特色性。從總體上看，我們更愿意看到相關制度在中國特色的監(jiān)察法實踐中進行具有獨創(chuàng)性的自我探索和自我發(fā)展，形成具有新時代中國特色的監(jiān)察制度，而不是對國外監(jiān)察體制進行簡單的移植或者照搬。

三、預防性層面實施的推進維度

從監(jiān)察法的立法精神看，對所有行使公權力的公職人員進行全面覆蓋地專責監(jiān)察，對違法犯罪進行一體化的調查處置，折射出反腐敗理念上從對腐敗行為懲處、打擊的模式逐漸轉變?yōu)閷Ω瘮⌒袨檫M行預防性綜合治理的模式。因此，在監(jiān)察法的實施過程中，不僅對于監(jiān)察機關及其工作人員以外的公職人員的腐敗問題需要按照該法規(guī)定進行預防性治理[6]，凸顯出該法的立法意旨。更為重要的是，在該法中還特別強調了對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督，也就是對“燈下黑”的問題進行了預防。這樣突出或強調的緣由在于：一方面，對于反腐敗工作來說，需要構建集中統(tǒng)一、權威高效的機構體制，才能有效進行反腐敗斗爭；另一方面，任何權力系統(tǒng)缺失應有的制約與監(jiān)督均易發(fā)生腐敗，這與人人皆是潛在的犯罪人一樣似乎是一個現(xiàn)實鐵律[7]。正因為如此，此次監(jiān)察法專設一章，共計9條，分別做出了相關規(guī)定，這是該法突出自我監(jiān)督、進行違法犯罪自我預防的集中體現(xiàn)。其具體內容為：第五十三條規(guī)定的各級人民代表大會及其常務委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查；第五十四條規(guī)定的依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主、社會與輿論三種監(jiān)督；第五十五條規(guī)定的內設專門的監(jiān)督機構等方式與加強隊伍建設；第五十六條規(guī)定職業(yè)倫理要求建設；第五十七條，案件干預等登記備案制度；第五十八條，監(jiān)察人員有權要求實行回避制度；第五十九條，離職后監(jiān)察人員的職業(yè)要求；第六十條，被調查人及其近親屬的申訴制度；第六十一條，監(jiān)察人員責任追究的規(guī)定。由此，監(jiān)察法從總體上對監(jiān)察機關及其工作人員監(jiān)督問題構建了一個正式監(jiān)督與職業(yè)道德要求、外在腐蝕防范、違法背德行為責任追究相結合的制度體系，形成了多層面、全方位的防范系統(tǒng)。

可見，預防性層面的推進主要解決的是這類立法內容能夠在現(xiàn)實中全面實施、發(fā)揮出良好作用的問題。為此，需要特別強調以下三個方面。一是對這種預防類法律規(guī)定的實施問題要高度重視，其與履行對外監(jiān)察責權法律的實施同等重要?！按蜩F需要自身硬”，保障監(jiān)察機關及其工作人員的廉潔與提高自身素質是推進該法順利實施并取得良好法律效益的前提與基礎。當然，在實踐中，加強監(jiān)督可能會對集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察運轉機制產生一定的負面影響，甚至導致工作人員消極怠慢等不良后果。要避免這種情況的出現(xiàn)，需要從根本上提高監(jiān)察機關工作人員的專業(yè)素質、政治素質與道德素質，并且不斷創(chuàng)新發(fā)展權力制約模式和方式，從人員層面和制度層面進行積極建設，從而更好地實現(xiàn)監(jiān)察法的立法目的。二是對該法的預防性規(guī)定的推進要在既有法律規(guī)定的基礎上，結合現(xiàn)實要求與出現(xiàn)的問題，進一步進行相關法律制度的建設，促進其不斷具體化與合理完善。如對于監(jiān)察人員的職業(yè)操守、公開監(jiān)察工作信息等問題，不僅需要在法律的“抽象”規(guī)定下，結合實踐進行制度化建設，而且需要推進其制度內的生化生成[8]，使其逐漸成為監(jiān)察人員的一種自覺或者自我的精神一部分。三是對于這一路徑的推進，可以從對其實施的所需要的法律文化層面的構造與建設著手，這樣就能使其執(zhí)法、守法與司法有更為深厚的社會文化基礎。事實上，在該法總則之中，已特別指出了“弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”的問題。因此，在該法的預防性實施推進路徑中探求文化的構建既有法律依據(jù)，也有著中國本土的“綜合治理”實踐的累積，并將不斷加強建設的豐富的文化資源作為其推進的社會基礎[9]。

四、國際合作層面實施的推進維度

這一推進維度主要涉及的是該法第六章“反腐敗國際合作”的有關規(guī)定。監(jiān)察法共計規(guī)定了三個條文，即第五十條、第五十一條、第五十二條，分別規(guī)定了國家監(jiān)察委員會統(tǒng)籌協(xié)調國際反腐敗交流與合作以及組織反腐敗國際條約的實施工作，協(xié)調有關部門開展國際反腐合作，加強對反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的組織協(xié)調，督促有關單位做好相關工作。分析發(fā)現(xiàn)，這一立法具有以下特點：一是不僅對反腐國際合作的主體做了相關規(guī)定，也對相關協(xié)助機構或單位做了相應規(guī)定。在此規(guī)定中明確了我國對反腐國際合作的主體是國家監(jiān)察委員會，對方主體為其他國家、地區(qū)、國際組織等。二是所規(guī)定的反腐國際合作包含的內容很豐富。如反腐國際交流、合作以及組織反反腐敗條約實施，反腐敗司法領域合作包括執(zhí)法、引渡、司法協(xié)助、被判刑人的移管等，國際追逃追臟與防逃工作的組織協(xié)調等。三是基本都是原則性的規(guī)定，涉及范圍較為廣泛，基本沒有設定法定程度，只是對實體內容做出了規(guī)定。而現(xiàn)實層面，中國貪官外逃現(xiàn)象一直嚴重，贓款轉移境外、國外數(shù)額巨大。據(jù)中國社科院2011年的一份報告顯示，從20世紀90年代以來，包括“裸官”在內的各種貪官等有1.8萬人外逃，攜帶款項近8 000億元人民幣①岳菲菲：《中國外逃貪官到底有多少？》，《北京青年報》2014年11月24日，第3版。。

因此，監(jiān)察法在其國際合作層面的實施推進上需開創(chuàng)如下幾個方面的工作。一是國家監(jiān)察委員會應與國外、國際反腐組織進行密切交往，積極開展對外工作，創(chuàng)新互動交流的內容與形式。同時，國家監(jiān)察委員會積極推動國際或區(qū)域型反腐敗的立法，力爭在國際舞臺上發(fā)揮越來越重要的主導性作用，維護國際與國家的權益，從而使國際反腐敗公約更切合我國現(xiàn)實需要與國際腐敗犯罪形勢，更好地在反腐敗國際合作中展現(xiàn)中國的行動與貢獻。二是及時做出相關的法律解釋，進一步明確具有操作性的、務實的途徑或者方式，使法律規(guī)定在實踐中更容易操作。從其規(guī)定來，關于一般性國際合作如引渡、司法協(xié)助、被判刑人的移管等在我國相關法律或司法實踐中均已有規(guī)定或成熟的做法，參照有關規(guī)定或做法即可。對于反腐敗特定國際合作如資金跨境資金流動等，則需要根據(jù)實踐經驗，做出進一步的具有可操作性的程序性規(guī)定與實體性的解釋。三是加強對于反腐敗國際合作中國內相關單位的配合或協(xié)助性工作的立法，以法規(guī)或法律的形式更加權威、正式地明確相關單位配合或協(xié)助職責與義務，從而使反腐敗國際合作這項具有現(xiàn)實緊迫性與廣闊空間的創(chuàng)新工作，能夠得到國內職能部門或單位的全力支持而煥發(fā)生機與活力。四是加強對于涉外監(jiān)察人員的培養(yǎng)。對于反腐敗國際合作，還需要不斷培養(yǎng)具有涉外反腐能力與知識的人才，只有這樣，反腐國際合作才能有源源不斷的生力軍。

總之，監(jiān)察法的實施需要開創(chuàng)出多層面的推進維度以促進該法的全面運行、發(fā)揮出該法的最佳效果。其中，政治性層面的推進維度是在提高政治站位基礎上開辟的一條具有強大政治優(yōu)勢的路徑；法體系性層面的推進維度是在堅守以監(jiān)察法為核心的整體性觀念基礎上，促進此法系統(tǒng)性地和諧運行，并堅守法教義學之軌道的安全前行；預防性層面與國際合作層面的實施推進維度則顯示出該法在實施上需要把握的兩項重要的特定立法精神和需要進行的開創(chuàng)性工作。