文/劉永子

0 引言

習(xí)近平總書(shū)記在“科技三會(huì)”上講話(huà)強(qiáng)調(diào)要改革科技評(píng)價(jià)制度，建立以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻(xiàn)、績(jī)效為導(dǎo)向的分類(lèi)評(píng)價(jià)體系。本文著重闡述美國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)等科技發(fā)達(dá)國(guó)家在科研機(jī)構(gòu)評(píng)估上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及其運(yùn)作機(jī)制，以期對(duì)廣東正在推動(dòng)的省級(jí)科研事業(yè)單位績(jī)效評(píng)估工作提供有益借鑒。

1 國(guó)外科研機(jī)構(gòu)評(píng)估現(xiàn)狀

1.1 美國(guó)對(duì)科研機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理，科研機(jī)構(gòu)評(píng)估以項(xiàng)目績(jī)效為中心

在美國(guó)，對(duì)聯(lián)邦科研機(jī)構(gòu)的管理，政府并不是唯一的治理主體，聯(lián)邦政府的稅收管理、州司法廳的監(jiān)督管理、機(jī)構(gòu)之間的相互監(jiān)督和公眾的檢查監(jiān)督共同組成了對(duì)科研機(jī)構(gòu)的管理模式。20世紀(jì)90年代以來(lái)，為同時(shí)滿(mǎn)足加強(qiáng)外部監(jiān)管和內(nèi)部管理的需要，美國(guó)不斷推進(jìn)對(duì)聯(lián)邦科研機(jī)構(gòu)績(jī)效管理改革的進(jìn)程。1993年，針對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法案——《政府績(jī)效與成果法案》（GPRA），引入在私營(yíng)部門(mén)比較成型的績(jī)效管理方法。2010年，為進(jìn)一步完善GPRA績(jī)效評(píng)估體系，出臺(tái)《政府績(jī)效與成果現(xiàn)代化法案》。

美國(guó)GPRA績(jī)效評(píng)估體系主要分為：一是各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以五年為周期編訂戰(zhàn)略計(jì)劃書(shū)；二是各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以戰(zhàn)略計(jì)劃書(shū)為指導(dǎo)，對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行績(jī)效規(guī)劃，每年制定年度績(jī)效計(jì)劃；三是以機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的具體績(jī)效數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，根據(jù)年度績(jī)效計(jì)劃的完成情況，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)每年提交年度績(jī)效報(bào)告并公開(kāi)發(fā)布。美國(guó)的科研機(jī)構(gòu)評(píng)估以項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)完成情況為事實(shí)依據(jù)，其中優(yōu)先績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施進(jìn)展情況是重點(diǎn)內(nèi)容；評(píng)估的方法主要是自評(píng)估，但內(nèi)容會(huì)向社會(huì)公開(kāi)，因此社會(huì)公眾可對(duì)機(jī)構(gòu)的自評(píng)估形成有效監(jiān)督。

1.2 德國(guó)對(duì)科研機(jī)構(gòu)實(shí)施合同制管理，科研機(jī)構(gòu)評(píng)估依托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)

德國(guó)倡導(dǎo)科學(xué)自治，研究機(jī)構(gòu)擁有很大的自主權(quán)，根據(jù)機(jī)構(gòu)章程實(shí)行自主管理，政府采取合同制管理科研機(jī)構(gòu)，同時(shí)提供科研計(jì)劃、項(xiàng)目以及人員資助經(jīng)費(fèi)，引導(dǎo)和監(jiān)督科研機(jī)構(gòu)的科研和目標(biāo)朝著政府既定方向前進(jìn)。基于這種管理模式，德國(guó)構(gòu)建了一套不同層級(jí)的完整評(píng)價(jià)體系：德國(guó)科學(xué)委員會(huì)統(tǒng)領(lǐng)科研機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)；四大研究組織（馬普學(xué)會(huì)、亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)、萊布尼茨學(xué)會(huì)和弗朗霍夫協(xié)會(huì)）則在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)其下研究所進(jìn)行有針對(duì)性的同行評(píng)價(jià)。

為提高科研評(píng)價(jià)的公信力，德國(guó)依托獨(dú)立于政府部門(mén)之外的權(quán)威的第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)——德國(guó)科學(xué)委員會(huì)，開(kāi)展部分科研機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)工作。德國(guó)科學(xué)委員會(huì)于2011年通過(guò)的《關(guān)于科研績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)管辦法的建議》，成為德國(guó)科研績(jī)效評(píng)價(jià)的行動(dòng)指 南?？紤]到各學(xué)科質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的差異性，委員會(huì)建議盡可能寬泛地理解科研成果，因此將科研機(jī)構(gòu)按照其業(yè)務(wù)類(lèi)型分為科研類(lèi)和服務(wù)類(lèi)。其中，科研類(lèi)主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目、論文、專(zhuān)利等科研產(chǎn)出情況；服務(wù)類(lèi)主要考察客戶(hù)滿(mǎn)意度、社會(huì)效應(yīng)等服務(wù)質(zhì)量情況。出于評(píng)價(jià)可靠性的考量，評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)以具有較高穩(wěn)定性和權(quán)威性的國(guó)際公開(kāi)出版物為來(lái)源，在定量分析的基礎(chǔ)上對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行有針對(duì)性的同行評(píng)議，并將評(píng)價(jià)結(jié)果予以公開(kāi)發(fā)表。

四大研究組織也建立了常態(tài)化、專(zhuān)業(yè)化的內(nèi)部自評(píng)，主要包括專(zhuān)家遴選、報(bào)告初稿形成、專(zhuān)家考察、評(píng)價(jià)報(bào)告提交等四大環(huán)節(jié)；且在評(píng)價(jià)過(guò)程中大力推行外聘專(zhuān)家尤其是國(guó)際專(zhuān)家的做法，使評(píng)價(jià)活動(dòng)趨于國(guó)際化和尖端化，馬普學(xué)會(huì)的評(píng)價(jià)中外籍專(zhuān)家所占比重甚至超過(guò)50%。由于研究領(lǐng)域的分化，四大研究組織在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上也各有差異，如基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的馬普學(xué)會(huì)，評(píng)議重點(diǎn)在研究成果與研究績(jī)效；高新技術(shù)研究領(lǐng)域的亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)，評(píng)議重點(diǎn)在研究質(zhì)量、研究?jī)?yōu)勢(shì)、潛在的創(chuàng)新能力及成果轉(zhuǎn)化的可能；應(yīng)用基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的萊布尼茨學(xué)會(huì)，評(píng)議重點(diǎn)在科研、咨詢(xún)與服務(wù)工作的質(zhì)量和國(guó)際知名度，青年研究員素質(zhì)等，每7年對(duì)下屬研究所進(jìn)行一次評(píng)議，評(píng)價(jià)結(jié)果不合格的研究所將被關(guān)閉。

1.3 韓國(guó)對(duì)科研機(jī)構(gòu)實(shí)行理事會(huì)管理，通過(guò)立法來(lái)推動(dòng)科研機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用

在韓國(guó)，科研機(jī)構(gòu)的職能和運(yùn)營(yíng)方式由法律法規(guī)確定，實(shí)行財(cái)團(tuán)法人制度，政府無(wú)權(quán)干預(yù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部采取理事會(huì)制度管理，理事會(huì)是最高議事決定機(jī)構(gòu)?？蒲袡C(jī)構(gòu)評(píng)估流程包括：確立評(píng)估計(jì)劃、機(jī)構(gòu)開(kāi)展自評(píng)、專(zhuān)家現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)、報(bào)告制作等?？?jī)效評(píng)價(jià)組由國(guó)家科學(xué)技術(shù)研究會(huì)來(lái)成立，分為綜合評(píng)價(jià)小組、組織經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)小組和研發(fā)評(píng)價(jià)小組。其中，研發(fā)評(píng)價(jià)小組會(huì)根據(jù)不同研究機(jī)構(gòu)的技術(shù)領(lǐng)域再行分組；人員由來(lái)自企業(yè)、大學(xué)和各研究機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家組成。這種多元化的組成模式保證了科研機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的相對(duì)客觀(guān)性、專(zhuān)業(yè)性和實(shí)效性。

韓國(guó)政府對(duì)科研機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用已經(jīng)通過(guò)法規(guī)和制度確立下來(lái)，評(píng)價(jià)結(jié)果可作為科研機(jī)構(gòu)存續(xù)及機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人聘用的直接參考，也與機(jī)構(gòu)年度預(yù)算安排、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、人員勞務(wù)費(fèi)、負(fù)責(zé)人年薪密切聯(lián)系起來(lái)。

為進(jìn)一步減少科研人員的非科研時(shí)間支出成本，韓國(guó)政府從2012年開(kāi)始將“組織經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)”的指標(biāo)數(shù)量減少了40%～50%；從2013年起將綜合評(píng)估周期從每年1次延長(zhǎng)至每3年1次，近期正在考慮改為5年。

2 我國(guó)科研機(jī)構(gòu)評(píng)估現(xiàn)狀

我國(guó)科技評(píng)價(jià)制度以量化評(píng)價(jià)手段為主的，建立了以論文數(shù)量、專(zhuān)利數(shù)量、科技項(xiàng)目和科研經(jīng)費(fèi)數(shù)量等為主要指標(biāo)的科技評(píng)價(jià)體系。這種評(píng)價(jià)制度和評(píng)價(jià)體系為我國(guó)實(shí)現(xiàn)科技追趕和超越起到了一定的積極作用，但也導(dǎo)致科研圈的重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重個(gè)人輕團(tuán)隊(duì)、重短期輕長(zhǎng)期等不良傾向的產(chǎn)生。

為滿(mǎn)足新形勢(shì)下深化科技評(píng)價(jià)制度改革的需求，科技部、財(cái)政部、人社部于2017年聯(lián)合印發(fā)《中央級(jí)科研事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》，提出將中央級(jí)科研事業(yè)單位分為基礎(chǔ)前沿研究、公益性研究、應(yīng)用技術(shù)研發(fā)等三類(lèi)進(jìn)行評(píng)價(jià)，要求建立包括綜合評(píng)價(jià)、年度抽查評(píng)價(jià)等評(píng)價(jià)類(lèi)型的科研事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)長(zhǎng)效機(jī)制。

在具體行動(dòng)上，部分地方先行先試，在科研機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)上勇于創(chuàng)新，起到了一定的示范作用。如青海省科技廳于2013年印發(fā)《青海省科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)方案（暫行）》，正式啟動(dòng)科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新評(píng)價(jià)工作，以各單位科技創(chuàng)新績(jī)效自評(píng)估為基礎(chǔ)，科技管理部門(mén)進(jìn)一步按開(kāi)發(fā)類(lèi)和基礎(chǔ)類(lèi)開(kāi)展分類(lèi)評(píng)價(jià)，相關(guān)評(píng)價(jià)結(jié)果直接作為是否給予科研機(jī)構(gòu)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)的參考。

3 若干建議

建立并完善科研機(jī)構(gòu)評(píng)估制度，發(fā)揮好評(píng)價(jià)指揮棒作用，是促進(jìn)廣東科技事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，也是落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。在機(jī)構(gòu)評(píng)估的實(shí)踐上，發(fā)達(dá)國(guó)家積累了大量先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也進(jìn)行了積極有益的探索，對(duì)廣東推進(jìn)科研機(jī)構(gòu)評(píng)估都有較強(qiáng)的借鑒意義。

3.1 推行現(xiàn)代院所制度

美國(guó)、德國(guó)和韓國(guó)都通過(guò)改革建立起現(xiàn)代科研院所制度，科研機(jī)構(gòu)代表的戰(zhàn)略性科研力量不斷強(qiáng)化。廣東省級(jí)科研事業(yè)單位改革可以以建立現(xiàn)代院所制度為目標(biāo)，探索發(fā)展與各類(lèi)科研機(jī)構(gòu)相適應(yīng)的組織模式。在強(qiáng)化創(chuàng)新目標(biāo)導(dǎo)向的同時(shí)，充分賦予省級(jí)科研事業(yè)單位在崗位設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整、科研組織、人員聘用、經(jīng)費(fèi)使用、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、科研成果處置等方面的自主權(quán)。

3.2 建立內(nèi)外部評(píng)價(jià)協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制

美國(guó)要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須定期提交績(jī)效報(bào)告，德國(guó)和韓國(guó)都把機(jī)構(gòu)自評(píng)作為機(jī)構(gòu)評(píng)估的重要一環(huán)。參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，廣東在推行科研機(jī)構(gòu)評(píng)估時(shí)，可考慮在科技主管部門(mén)設(shè)立綜合評(píng)價(jià)小組，研究并建立涵蓋職責(zé)定位、運(yùn)營(yíng)目標(biāo)和創(chuàng)新效益等方面的科研績(jī)效評(píng)價(jià)制度，全面負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)和督查。科研機(jī)構(gòu)則需要開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化、常態(tài)化的自評(píng)工作，定期提交中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績(jī)效計(jì)劃和年度績(jī)效報(bào)告。

3.3 建立分類(lèi)評(píng)價(jià)體系

德國(guó)科學(xué)委員會(huì)將科研機(jī)構(gòu)分為科研類(lèi)和服務(wù)類(lèi)，我國(guó)將中央級(jí)科研事業(yè)單位分為基礎(chǔ)前沿研究、公益性研究、應(yīng)用技術(shù)研發(fā)三類(lèi)，對(duì)不同類(lèi)型的機(jī)構(gòu)采取不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)結(jié)合國(guó)情和省情，廣東可參照國(guó)家的分類(lèi)方式，分類(lèi)制定科學(xué)合理、各有側(cè)重的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；基礎(chǔ)前沿研究類(lèi)科研機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)聚焦研究質(zhì)量、原創(chuàng)價(jià)值、實(shí)際貢獻(xiàn)等，綜合采用同行評(píng)議、國(guó)際評(píng)議、文獻(xiàn)計(jì)量等方法；公益性研究類(lèi)科研機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)聚焦實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和履行社會(huì)責(zé)任的情況，綜合采用用戶(hù)評(píng)價(jià)、實(shí)地調(diào)研等方法；應(yīng)用技術(shù)研發(fā)類(lèi)科研機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)聚焦成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值等，綜合采用市場(chǎng)調(diào)查、案例分析等方法。

3.4 強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用

德國(guó)科學(xué)委員會(huì)5～10年才會(huì)對(duì)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次綜合評(píng)估，廣東的機(jī)構(gòu)評(píng)估尚處于起步階段，只能通過(guò)年度評(píng)價(jià)過(guò)程中的探索試驗(yàn)，盡快建立并完善中長(zhǎng)期績(jī)效評(píng)估制度，中長(zhǎng)期評(píng)估周期以3～5年為宜。在績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用上，可以充分參考韓國(guó)的做法，通過(guò)規(guī)章制度，將科研績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用落實(shí)落細(xì)，如探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)與機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人薪酬掛鉤的制度等，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在創(chuàng)新政策制定、科技規(guī)劃編制、創(chuàng)新人才選拔、科技項(xiàng)目評(píng)審中的應(yīng)用。