彭建軍 李伯鈞

(南華大學經(jīng)濟管理與法學學院 湖南衡陽 421001)

0 引言

黨的十九大以來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，核能行業(yè)也獲得了難得的發(fā)展契機，根據(jù)“十三五規(guī)劃”和核電中長期的發(fā)展計劃，預計到2020年我國將成為核電機組數(shù)量排名世界第二的核電大國。隨著這一發(fā)展目標以及核與輻射安全監(jiān)管現(xiàn)代化進程的不斷推進，社會對于核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作的要求越來越高，因為這既關系到國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，同時更關乎人民的生命安全以及生態(tài)環(huán)境建設。國家核安全局自1984年成立至今取得了非常可觀的成績，但是在新的時代背景下，我國核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力建設與核能行業(yè)的發(fā)展速度并不匹配，仍需去尋找這其中的問題所在。

1 核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力建設研究的理論基礎

1.1 核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法概念及特點

國家核安全局機關及地區(qū)監(jiān)督站根據(jù)相關核安全法律法規(guī)和職責要求，對其負責的核設施、核活動策劃并組織實施核與輻射安全監(jiān)督和執(zhí)法活動。我國核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作實質(zhì)上就是一種行政執(zhí)法活動，它是由法律賦予行政機關(國家核安全局)相應權(quán)限，對被監(jiān)管對象實行監(jiān)督行為，并對違法行為依法追責。其目的是通過檢查核與輻射安全管理要求和許可證件規(guī)定條件的履行情況，督促許可證持有者及時糾正缺陷和異常狀態(tài)，以及不符合核安全管理要求和許可證件規(guī)定條件的事項，必要時可采取強制性措施，以保障核設施、核活動的安全[1]。

1.1.1 監(jiān)督范圍的廣泛性

由于核技術(shù)的利用范圍越來越廣，這也對核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作提出了更高的要求[2]。目前，我國核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法范圍主要包括核設施安全監(jiān)督管理、民用核安全設備監(jiān)督管理、放射性同位素與射線裝置安全監(jiān)督管理、核材料管制與放射性物品運輸監(jiān)督管理、放射性廢物監(jiān)督管理、電磁輻射安全監(jiān)督管理、鈾礦冶及伴生礦輻射環(huán)境監(jiān)督管理等等(由于核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法范圍的廣泛性，本文將以核電廠安全監(jiān)督管理為主要研究對象)。隨著未來核能的發(fā)展趨勢及核技術(shù)利用程度不斷加深，我國核與輻射安全監(jiān)督范圍將會越來越廣泛。

1.1.2 執(zhí)法活動的專業(yè)性

核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作具有很強的技術(shù)性以及專業(yè)性，因為核與輻射設備構(gòu)造復雜、輻射又是看不見摸不著的，所以無論是對于執(zhí)法裝備還是人員素質(zhì)等各方面都提出了較高要求。核與輻射安全監(jiān)督員必須具備一定的核與輻射安全知識素養(yǎng)以及實際操作能力，在日常監(jiān)督執(zhí)法工作中能夠運用自身知識儲備來發(fā)現(xiàn)問題，在面對突發(fā)緊急事故中能夠更好地解決問題。同時，硬件設施要同監(jiān)督執(zhí)法工作相匹配，無論是現(xiàn)場勘測還是輻射環(huán)境實時監(jiān)測都要求儀器能夠測量出精確的數(shù)值，這也是發(fā)現(xiàn)問題的依據(jù)之一。因此，核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作是一項兼具技術(shù)與專業(yè)的行政執(zhí)法行為，考慮到核與輻射安全重視程度的不斷提高，未來將對其提出更高的要求。

1.2 核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的涵義

核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力就是核安全監(jiān)管機構(gòu)依法履行監(jiān)督職責的能力，核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的高低直接影響著我國核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作的完成質(zhì)量甚至我國核安全事業(yè)的發(fā)展[3]。目前為止，我國已經(jīng)形成了一套較為完善的核與輻射安全監(jiān)管體系，包括核與輻射安全監(jiān)管法律法規(guī)、核與輻射安全監(jiān)管機構(gòu)等一系列“硬實力”，但是在核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力這一“軟實力”上，我們還有很長的一段路程要走，未來也將更加注重核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的建設。

1.3 核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的構(gòu)成

目前，學術(shù)界并沒有對“核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的構(gòu)成”進行界定，因此，筆者基于核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的涵義以及核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作目的，將核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的構(gòu)成分為預防事件的能力、發(fā)現(xiàn)問題的能力、處理事件的能力這3種能力。具體來講，我國核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作可以簡單拆分為監(jiān)督檢查和執(zhí)法兩部分，其中監(jiān)督檢查的目的是為了預防事件的發(fā)生以及在問題出現(xiàn)時能夠及時發(fā)現(xiàn)，而執(zhí)法的目的則是在事件發(fā)生后如何妥善進行處理。所以，這3種能力既是對核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的分解，也決定了核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作的完成質(zhì)量。

1.3.1 預防事件的能力

對于核安全事件的預防一般可以從兩個方面來講，一方面包括執(zhí)法人員通過行政處罰手段起到一定的“震懾”作用，對其他被監(jiān)管對象起到警示作用，防止類似行為再次出現(xiàn)；另一方面就是執(zhí)法人員在充分熟悉和了解法律法規(guī)的基礎上，隨時向被監(jiān)管方傳達法律精神，使其自覺遵守法律法規(guī)，嚴格開展各項生產(chǎn)活動。核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法人員在堅持貫徹依法行政原則的基礎上，同時還應該具備較強的法制宣傳能力，這樣才能最大程度上預防核安全事件的發(fā)生。

1.3.2 發(fā)現(xiàn)問題的能力

發(fā)現(xiàn)問題是整個監(jiān)督執(zhí)法過程的第一步，它要求監(jiān)督執(zhí)法人員在具備所監(jiān)管領域的知識、經(jīng)驗和能力的基礎上，能夠及時通報、評價和跟蹤監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題。由于核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作擁有很強的專業(yè)性和技術(shù)性，這對于監(jiān)督員的綜合能力是一個不小的考驗，同時許多安全問題往往就是發(fā)生在某個細節(jié)上，所以核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法人員應該秉持嚴謹細致的工作態(tài)度，充分結(jié)合自身專業(yè)素養(yǎng)以及工作經(jīng)驗，具備一雙能夠發(fā)現(xiàn)問題的眼睛。

1.3.3 處理事件的能力

能否高效合理地處理違法違規(guī)事件是評價監(jiān)督執(zhí)法部門行政執(zhí)法能力的重要標志之一。具體到核與輻射安全監(jiān)管領域來講，核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法人員需要在發(fā)現(xiàn)問題的第一時間，迅速做出判斷并責令被監(jiān)管方及時更改，若被監(jiān)管方嚴重違反核安全法規(guī)且未能及時有效處理重要不符合事項，應立即啟動執(zhí)法程序。由于核與輻射安全牽涉國家安全問題，關系公眾、環(huán)境安全，監(jiān)督執(zhí)法人員應始終堅持依法行政同時在緊要關頭合理運用法律賦予的自由裁量權(quán)，爭取控制事態(tài)影響最小化。

2 我國核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力建設現(xiàn)狀

2.1 我國核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力建設的主要做法

2.1.1 加強機構(gòu)隊伍建設

任何領域的監(jiān)督執(zhí)法工作都離不開一支支強而有力的監(jiān)督執(zhí)法隊伍，我國核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作亦是如此。目前，國家核安全局對我國核與輻射安全實行獨立監(jiān)督管理，這也是開展核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作的根本保證之一。我國核安全法規(guī)《核設施的安全監(jiān)督》規(guī)定，國家核安全局及其派出機構(gòu)可以對核設施在選址、設計、建造、調(diào)試、運行和退役各階段與核安全有關的全部物項和活動進行核安全監(jiān)督，通過檢查核安全管理要求和許可證規(guī)定條件的履行情況，督促糾正不符合核安全管理要求和許可證規(guī)定條件的事項，必要時可采取強制性措施，以保障核設施的安全[4]。這里的派出機構(gòu)是指國家核安全局在核設施集中的地區(qū)設立的便于直接進行監(jiān)督管理的六大監(jiān)督站，包括華東核與輻射安全監(jiān)督站、華南核與輻射安全監(jiān)督站、西南核與輻射安全監(jiān)督站、華北核與輻射安全監(jiān)督站、西北核與輻射安全監(jiān)督站、東北核與輻射安全監(jiān)督站，它們也是我國開展民用核設施現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法工作的主要部門[5]。在優(yōu)化隊伍構(gòu)成方面，截止到2019年5月，六大監(jiān)督站共有人員編制331名，涉及包括核科學與技術(shù)類、原子核物理、核化學、化學工程等在內(nèi)的相關專業(yè)，學歷為本科及本科以上；在人員培訓方面，截止到2018年12月，舉辦10期核電培訓班(核與輻射安全中級培訓)，共313人參加培訓并取得結(jié)業(yè)證書，學員主要來自國家核安全局局機關、各核與輻射安全監(jiān)督站等單位，為提高核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法人員業(yè)務水平發(fā)揮了巨大作用。

2.1.2 加快技術(shù)研發(fā)基地建設

2011年日本福島核事故后，通過加快核安全監(jiān)管技術(shù)研發(fā)來提高核安全監(jiān)管能力成為相關部門的共識。在2012年經(jīng)國務院審議通過的《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠景目標》中很明確提出的一項任務就是要“加強核與輻射安全監(jiān)管基礎能力，建設國家核與輻射安全監(jiān)管技術(shù)研發(fā)基地”。從規(guī)劃決策、方案確立及項目論證到項目實施、再到最后的項目建成，國家核與輻射安全監(jiān)管技術(shù)研發(fā)基地于2018年10月16日實現(xiàn)竣工。未來，基地將以核與輻射安全監(jiān)管能力需求為導向，通過建設重點實驗室來促進研發(fā)先進的核與輻射安全監(jiān)管工作中所必須的技術(shù)裝備，包括建設核電廠安全驗證實驗室、核電廠運行安全仿真分析實驗室等，這為今后我國繼續(xù)深入開展核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作提供了堅實后盾，也有利于建成符合我國核電發(fā)展現(xiàn)狀的新型監(jiān)管模式。

2.1.3 深化部門合作能力建設

核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法是一項專業(yè)性與系統(tǒng)性兼具的工作，需要在相關部門的通力合作之下才能順利完成。我國國家核安全局除了局機關以及地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督站之外，還設立了相關技術(shù)支持單位，包括生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心、生態(tài)環(huán)境部輻射環(huán)境監(jiān)測技術(shù)中心、蘇州核安全中心、核設備安全與可靠性中心和北京核安全審評中心等[6]。以我國民用核設施安全監(jiān)督執(zhí)法為例，日常監(jiān)督檢查主要由地區(qū)監(jiān)督站負責，核與輻射安全中心提供全面的技術(shù)支持，對于個別重要的監(jiān)督項目，還可委托外部技術(shù)支持單位或者外部技術(shù)專家提供支持。不斷加強技術(shù)支持單位和地區(qū)監(jiān)督站的聯(lián)系與合作、正確處理好行政決策機關和技術(shù)支持單位的關系已經(jīng)成為我國順利開展核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作的成功經(jīng)驗之一。

2.1.4 強化信息共享和反饋能力建設

國家核安全局通常會針對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題以及運行事件的經(jīng)驗教訓等事項，定期在核安全監(jiān)督員與核電廠操縱員之間開展信息交流活動。同時，國家核安全局總部每年會召集所有的監(jiān)督員在一起共享信息和反饋，在一年一度的年會活動中，也會組織每個核電廠的代表、地區(qū)監(jiān)督站以及總部人員進行信息共享。目前，國家核安全局正在進一步推動各地區(qū)監(jiān)督站之間的信息共享工作，因為相比監(jiān)督站內(nèi)部的信息共享和反饋機制，它還不具備系統(tǒng)化，與此同時，我國核與輻射安全監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫的建設已初具規(guī)模。隨著我國核電事業(yè)的發(fā)展，各種類型的信息共享和反饋活動對于提高核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法實效、保持我國民用核設施整體安全水平，將發(fā)揮愈來愈重要的作用。

2.2 我國核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力建設的成效

2.2.1 發(fā)現(xiàn)問題的能力穩(wěn)步提升

經(jīng)過三十多年的摸索與發(fā)展，我國已經(jīng)逐步形成了一套適合我國核電發(fā)展實情并與國際接軌的民用核設施安全監(jiān)督檢查機制，違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)現(xiàn)能力穩(wěn)步提升。以核電廠安全監(jiān)督為例，我國以《中華人民共和國放射性污染防治法》、《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》、《中華人民共和國核安全法》等國家核安全法規(guī)為主要監(jiān)督依據(jù)，依法開展核安全監(jiān)督檢查工作[7-14]。目前，我國核電廠安全檢查分為日常、例行、非例行檢查，其中日常檢查由現(xiàn)場核安全監(jiān)督員實施，例行檢查由國家核安全局或者地區(qū)監(jiān)督站組織檢查組進行，非例行檢查是對突發(fā)性事件的回應。檢查方式主要包括文件檢查、現(xiàn)場觀察、座談和訪談、測量或試驗等等，監(jiān)督范圍涵蓋核電廠在選址、設計、建造、調(diào)試、運行和退役各階段與核安全有關的全部物項和活動。相比于其他行業(yè)的抽查式監(jiān)督檢查，我國核安全監(jiān)督檢查工作采取的是24小時駐廠監(jiān)督制度，截至2017年12月底，我國共有220名核安全監(jiān)督員執(zhí)行日常核設施安全監(jiān)督檢查工作。

2.2.2 預防事件的能力不斷提高

在國家核安全局的嚴格監(jiān)管下，截止目前，我國民用核設施的運行安全和建造質(zhì)量基本處于良好狀態(tài)，從未發(fā)生國際核事件分級表(INES)2級及以上的安全事件或事故，這與當前我國較強的事件預防能力是密不可分的。《核電廠營運單位報告制度》是《中華人民共和國民用核設施安全監(jiān)督管理條例》實施細則之二的附件，具有與其同等的法律效力，該制度對于預防嚴重事件的發(fā)生具有重要作用，例如其中就有規(guī)定“營運單位必須在事件發(fā)生后24小時內(nèi)口頭通告國家核安全局和所在地區(qū)監(jiān)督站”、“營運單位應在事件發(fā)生后三天內(nèi)向國家核安全局和所在地區(qū)監(jiān)督站遞交書面通告”等等，這種以口頭通告以及書面通告等方式為主體的事件報告制度有利于核安全監(jiān)管機構(gòu)迅速對事件做出回應，及時制止事態(tài)惡化，從而防止由輕微違規(guī)違章行為轉(zhuǎn)變?yōu)橹卮筮`法行為，與此同時，這種報告制度也有利于核安全事件的經(jīng)驗反饋交流，對今后預防該類事件具有積極意義。

2.2.3 處理事件的能力得到加強

針對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象，國家核安全局及地區(qū)監(jiān)督站通常會及時并嚴肅向被監(jiān)管方提出整改要求和整改期限，對于被監(jiān)管方嚴重違反核安全法規(guī)且未能及時有效處理的事項，可以啟動執(zhí)法程序，包括發(fā)布書面警告/指令，終止或減少特定的活動，更改、中止或撤銷許可證/執(zhí)照以及罰款等，目前我國正在逐步建立起責任追究制度，不斷細化核設施單位違法違規(guī)行為的處罰辦法和裝置的查封辦法。在處理重大不符合項中，國家核安全局通常會組織審評專家組進行現(xiàn)場取證調(diào)查并對營運單位的驗證試驗進行實地見證，審評專家組一般由生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心牽頭，地區(qū)監(jiān)督站積極發(fā)揮現(xiàn)場監(jiān)督作用，及時為專家審評組提供信息并協(xié)助調(diào)查，在事件得到有效解決之前，對事件進行持續(xù)跟蹤監(jiān)督。這種案件處理模式保證了決策的科學性，大大提高了案件處理的有效性，通過對營運單位提出的處理方案進行反復審評以及對方案實施的持續(xù)監(jiān)督，體現(xiàn)了國家核安全局始終將嚴格安全監(jiān)管作為首要工作原則。

3 我國核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力仍然存在的不足

3.1 問題的發(fā)現(xiàn)能力與核電發(fā)展速度不相匹配

根據(jù)核電中長期發(fā)展規(guī)劃，到2020年，我國運行核電機組裝機容量將達到5.8×1010W，在建機組裝機容量3×1010W，核電機組將達到近百臺[8]。由于多個核電新項目的開工建設，核安全監(jiān)督員的工作負荷有很大的上升，與此同時，核電廠運營單位的人員需求量也不斷攀升，加大了核安全監(jiān)督員招聘工作的難度，這種現(xiàn)狀容易導致未來我國沒有足夠的監(jiān)督員進行運行核電廠和建造活動的監(jiān)督檢查。除此之外，我國正從建設第二代核電廠發(fā)展到第三代核電廠甚至第四代核電廠，過去的監(jiān)管經(jīng)驗已經(jīng)變得不合時宜，比如說我國正在建設的全球首座商用高溫氣冷堆核電站——石島灣核電站就屬于先進的第四代核電廠，對于該類核電廠的監(jiān)管活動可借鑒的經(jīng)驗相對較少，在監(jiān)督檢查過程中就難以及時、準確地發(fā)現(xiàn)問題。同時，雖然監(jiān)督檢查大綱為監(jiān)督執(zhí)法活動提供了全面的監(jiān)督計劃，但是對于缺乏實踐經(jīng)驗的年輕監(jiān)督員來說，在應對監(jiān)督大綱或者程序之外領域的監(jiān)督檢查工作時會遇到不小的挑戰(zhàn)[7]。

3.2 核安全事件的預防能力仍有所欠缺

根據(jù)國家核安全局年報顯示，2016—2018年，我國核電廠共發(fā)生80起執(zhí)照運行事件、50起商業(yè)運行事件、21起調(diào)試運行事件、72起建造事件，雖然均未形成危及公眾和環(huán)境安全的放射性事件，但是也間接反映了監(jiān)管機構(gòu)對于各類事件的預防能力仍然不足。僅僅在2016年就發(fā)生多起因核電廠人員行為導致的運行事件，包括多個核電廠人員違反程序誤操作、誤碰而導致的運行事件以及經(jīng)驗反饋落實不到位造成的運行事件等等。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，多起事件是由于現(xiàn)場操縱員在未得到相關人員的操作指令下，僅憑主觀判斷就擅自操作，因為未能依據(jù)操作程序以及在未經(jīng)核實的情況下，導致事件發(fā)生，同時部分運營單位并未在第一時間向國家核安全局或地區(qū)監(jiān)督站報告事件。根據(jù)國家核與輻射安全相關法律法規(guī)的要求，國家核安全局負責對核與輻射安全重要崗位的從業(yè)人員實行資質(zhì)管理，包括監(jiān)督員以及操縱員等等，各類人因事件的發(fā)生表明在相關人員的選拔、培訓、考核和資質(zhì)管理機制上需要進一步規(guī)范。

3.3 核安全事件的處理能力還不夠強

根據(jù)以往國家核安全局在處理核電廠各類事件實例中可以發(fā)現(xiàn)，工作重點放在事件的改進措施上面，這點從對于檢查報告的嚴格要求上就能看出來，比如說檢查報告需要對檢查發(fā)現(xiàn)以及改進措施進行明確，并且需要監(jiān)督員與核電廠安全負責人共同起草并簽字等，但是對于后續(xù)整改工作僅僅停留在“吸取經(jīng)驗教訓”、“做好經(jīng)驗反饋”等等上面，明顯缺乏行政處罰力度，這也導致了同類事件重復發(fā)生，關鍵還是在于威懾力不夠。同時，在處理重大不符合項事件中，國家核安全局缺乏一定的獨立驗證以及核算能力，需要委托類似于法國電力公司、中國建筑科學研究院等國內(nèi)外專業(yè)機構(gòu)協(xié)助論證，反映了以生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心為主的技術(shù)支持單位仍然需要加強自身技術(shù)力量。國家核安全局并沒有將事件處理結(jié)果對外公示，對于事件的處理缺乏透明度，不能發(fā)揮公眾的力量對核電廠運行實行監(jiān)督，同時也不利于公眾對國家核安全局的監(jiān)管工作進行監(jiān)督。

4 結(jié)語

通過初步分析可以得出，國家核安全局在核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力建設上給予了高度重視，同時也取得了一定的成效，為我國核電廠安全監(jiān)管工作的開展提供了基本的能力保障。但是，我們也不難發(fā)現(xiàn)，隨著核能的不斷利用及發(fā)展，面對著核與輻射安全監(jiān)管現(xiàn)代化目標的持續(xù)推進，暴露出來的不足仍然需要引起注意，未來應逐步改善，才能適應日益繁重且復雜的監(jiān)管任務。