邱 棟，巴可偉，謝 輝，童小龍，何 英

（1.湖北省交通規(guī)劃設計院股份有限公司，湖北 武漢 430051 ；2.華中科技大學，湖北 武漢 430074）

黨的十九大以來，湖北交通深入貫徹建設交通強國重大戰(zhàn)略部署，圍繞全省“一芯驅動、兩帶支撐、三區(qū)協(xié)同”的高質量發(fā)展區(qū)域和產業(yè)戰(zhàn)略布局，謀劃“建設交通強國示范區(qū)，開創(chuàng)九州通衢新優(yōu)勢”的新定位。加快建設公路交通網(wǎng)絡，是湖北推進綜合交通一體化發(fā)展的重要舉措，是湖北建設交通強國示范區(qū)的客觀要求，也是促進湖北經濟高質量發(fā)展的現(xiàn)實需要。為深入貫徹落實省政府關于奮力打好全省綜合交通運輸體系建設三年攻堅戰(zhàn)的決策部署，破解普通公路基礎設施建設地方配套資金難落實、規(guī)劃項目整體推進不快、建設質量不高、配套設施不全、后期養(yǎng)護不到位等突出矛盾和問題，湖北省交通運輸廳在認真學習借鑒貴州實踐經驗的基礎上，積極推廣普通公路“建養(yǎng)一體化”模式。目前，湖北省有九個市（州）實施了普通公路“建養(yǎng)一體化”模式。為全面掌握全省普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的實施情況和實施效果，進一步完善普通公路“建養(yǎng)一體化”模式，開展湖北省普通公路“建養(yǎng)一體化”模式應用研究非常必要。

一、實施情況

（一）總體情況

目前，湖北省級層面未出臺普通公路“建養(yǎng)一體化”指導性文件，荊州、天門、黃岡、荊門、宜昌、恩施、襄陽、黃石、鄂州等九個市（州）印發(fā)了普通公路“建養(yǎng)一體化”實施方案。其中，荊州、黃岡、荊門、宜昌、恩施和襄陽等六個市（州）已組織實施相關項目。此外，十堰、咸寧、隨州三市未印發(fā)普通公路“建養(yǎng)一體化”實施方案，但已組織實施相關項目。

（二）實施模式

全省普通公路“建養(yǎng)一體化”的實施模式為：政府通過公開招標選擇社會資本方，由社會資本方承擔普通公路項目的資金籌集、施工總承包和交工驗收后X年養(yǎng)護服務，政府依據(jù)項目建設及養(yǎng)護績效，分年度向社會資本方支付服務費。服務期（含建設期和養(yǎng)護期）滿后，由政府明確管養(yǎng)主體承接項目養(yǎng)護工作。

（三）項目實施情況

截至2019年6月底，全省完成37批次普通公路“建養(yǎng)一體化”項目招標工作，共173個項目，總里程4218公里，總投資481億元；施工企業(yè)進場的市（州）有7個，項目有106個，占全省項目個數(shù)的比重為61.3%；實質性開工的市（州）有6個，項目有84個，占全省項目個數(shù)的比重為48.6%。

表1 項目總體情況

從項目個數(shù)來看，荊州、黃岡兩市位居全省前列，兩市項目個數(shù)之和占全省項目個數(shù)的比重接近三分之二。其中，荊州市63個，占全省項目個數(shù)的比重為36.4%；黃岡市39個，占全省項目個數(shù)的比重為22.5%。

從建設規(guī)模來看，咸寧、黃岡兩市位居全省前列，兩市項目建設里程之和占全省項目建設里程的一半以上。其中，咸寧市1409公里，占全省項目建設里程的比重為33.4%；黃岡市816公里，占全省項目建設里程的比重為19.3%。

圖1 項目個數(shù)分市（州）情況

圖2 項目建設規(guī)模分市（州）情況

從投資規(guī)模來看，黃岡、荊州兩市位居全省前列，兩市項目總投資之和接近全省項目總投資的一半。其中，黃岡市122億元，占全省項目總投資的比重為25.4%；荊州市96億元，占全省項目總投資的比重為19.9%。

圖3 項目投資規(guī)模分市（州）情況

從推進情況來看，咸寧、荊州兩市施工企業(yè)進場率位居全省前列，分別為95.7%和93.7%；荊州市施工企業(yè)進場項目個數(shù)最多，共59個，占全省施工企業(yè)進場項目個數(shù)的比重為55.7%。咸寧市實質性開工率位居全省第一，達到95.7%；荊州市實質性開工項目個數(shù)最多，共48個（其中1個項目已完工），占全省實質性開工項目個數(shù)的比重為57.1%。

圖4 項目分市（州）推進情況

總體來看，荊州、黃岡、咸寧三市在項目個數(shù)、建設規(guī)模、投資規(guī)模和推進情況等方面位居全省前列，示范帶動作用明顯。同時，全省項目推進力度有待加大，需不斷提高施工企業(yè)進場率和實質性開工率，確保項目順利開展。

二、實施成效

總體來看，湖北省實施普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的主要成效表現(xiàn)在以下方面：

一是通過市場換資本、時間換空間，吸引了大型企業(yè)投資全省交通建設，緩解了地方政府資金壓力。“建養(yǎng)一體化”模式采用施工總承包、長周期養(yǎng)護合同等方式，發(fā)揮大型企業(yè)強大的融資和施工能力，通過“以時間換空間”的項目運作方式，緩解政府當期財政壓力，平滑財政支出，使地方政府可以將有限的資金分配到更多的項目中，提高了資金的配置和使用效率。目前，中國交建、中國中鐵、中國鐵建、中國建筑等大型央企積極參與全省普通公路“建養(yǎng)一體化”項目建設。

二是通過規(guī)模換效益、改革換效率，加快了全省普通公路規(guī)劃項目的整體推進?！敖B(yǎng)一體化”模式通過“項目打包、肥瘦搭配、捆綁組合”等方式，分階段超前打捆實施規(guī)劃項目建設，有效增強了項目吸引力，實現(xiàn)了規(guī)劃項目提前實施、整體推進，大幅縮短了建設周期，提高了投資效益。目前，全省9個市（州）采用“建養(yǎng)一體化”模式實施的“十三五”規(guī)劃和三年攻堅項目共有2614公里，有利于保障“十三五”規(guī)劃、三年攻堅項目順利推進。

三是充分發(fā)揮了大型企業(yè)的融資、技術、管理和設施設備等優(yōu)勢，保證項目建設質量。長期以來，全省普通公路建設市場普遍存在一流單位中標、二流單位進場、三流單位施工、農民工干活的困境，加之地方政府配套資金不到位，導致不同程度地存在著報多建少、報長建短、報大建小，甚至上面給多少錢、下面干多少事等現(xiàn)象。實施“建養(yǎng)一體化”模式以來，中標企業(yè)更加重視前期資金投入、建設質量保證及預防性養(yǎng)護跟進，有效提升了全省普通公路整體品質。

四是顯著降低了中標企業(yè)的交易成本、管理成本和項目的建設成本。在傳統(tǒng)建設模式下，往往一個1～2億元的項目招標，引來數(shù)十家參差不齊的單位投標，中標單位魚目混珠、魚龍混雜，甚至發(fā)生低價中標、高價索賠的情況。“建養(yǎng)一體化”模式采用集中打捆招標，顯著降低了施工企業(yè)的投標成本，節(jié)約了招投標時間；通過整體推進多個項目，有效降低了施工企業(yè)的管理成本。同時，“建養(yǎng)一體化”模式顯著降低了項目的建設成本。據(jù)測算，“建養(yǎng)一體化”模式在提高工程質量的同時，較傳統(tǒng)建設模式可降低約10%的工程成本，較PPP模式可降低約40%的工程造價。

五是有效促進了交通運輸部門職能轉變。在“建養(yǎng)一體化”模式下，形成了省市縣三級政府主導、行業(yè)主抓、部門主動的協(xié)調聯(lián)動機制，真正變行業(yè)辦交通為社會辦交通、部門辦交通為政府辦交通；交通運輸部門由承擔建設養(yǎng)護職能轉變?yōu)橘|量安全進度監(jiān)管職能，變“運動員”為“裁判員”，更加專注政策制定、規(guī)劃編制、市場監(jiān)管和指導服務。通過實施“建養(yǎng)一體化”模式，進一步理順了政府與市場的關系，提升了交通運輸部門的管理服務水平。

三、存在的困難和問題

湖北省在實施普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的過程中，主要面臨以下困難和問題：

一是實施范圍有待明確。目前，國家層面出臺的《國務院辦公廳關于創(chuàng)新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》和《農村公路建設管理辦法》，僅提出在農村公路中推廣或鼓勵采用“建養(yǎng)一體化”模式。湖北省將普通國省道納入“建養(yǎng)一體化”模式的實施范圍，普通國省道項目的建設里程達到1874公里，占全省普通公路“建養(yǎng)一體化”項目建設里程的比重達到44.4%。不收費的普通國省道具有廣覆蓋、深通達的特點，提供普遍、免費的交通基本公共服務，其屬性、功能、作用與農村公路一致。為保障“建養(yǎng)一體化”模式順利實施，需要推動國家層面將普通國省道納入實施范圍。

二是如何合理確定養(yǎng)護服務期限。目前，大部分市（州）普通公路“建養(yǎng)一體化”項目的養(yǎng)護服務期為5年，這是市場博弈和選擇的結果，可以在不增加政府負擔的情況下，最大限度地延長地方政府自籌資金到位時間。根據(jù)政府債務承受能力和工程全壽命測算，養(yǎng)護服務期大于12年是更為理想的選擇。但是，養(yǎng)護服務期大于5年，中標單位的籌資壓力較大，且建設單位的延期付款必須考慮資金成本的增加；而且此時的合同模式與國家嚴控的政府付費類PPP項目模式基本類似，財政部門持強烈反對意見。因此，需要進一步加強研究，合理確定養(yǎng)護服務期限。

三是如何避免增加隱性債務。盡管“建養(yǎng)一體化”模式在實踐層面取得良好效果，但在嚴格防范化解地方政府債務風險的形勢下，一些市縣政府存在疑慮、觀望情緒，客觀上制約了普通公路“建養(yǎng)一體化”項目的實施。2019年9月，國務院辦公廳印發(fā)《關于深化農村公路管理養(yǎng)護體制改革的意見》，提出嚴禁地方以“建養(yǎng)一體化”名義新增隱性債務。因此，需要規(guī)范實施“建養(yǎng)一體化”模式，杜絕新增隱性債務。

四是現(xiàn)行管理模式有待完善。目前，普通公路的部省建設補助資金只能用于具體項目在建設期的支出，無法平攤到養(yǎng)護期。在“建養(yǎng)一體化”模式下，不僅要跨項目統(tǒng)籌使用資金，而且要打破建設期與養(yǎng)護期的界限，以實現(xiàn)項目整個服務期的費用支付。此外，“建養(yǎng)一體化”模式涉及設計、建設、養(yǎng)護、籌資等諸多方面，對政府部門、施工企業(yè)、設計單位、造價咨詢單位、政府委托審計單位等各參與方的要求較高。為適應“建養(yǎng)一體化”模式的實施，需要優(yōu)化現(xiàn)行資金管理模式，創(chuàng)新資金使用政策；推動各參與方完善工作機制，提高工作效率。

五是合同履約有待加強。部分縣市對“建養(yǎng)一體化”模式的認識不足，以常規(guī)現(xiàn)匯項目控制造價的慣性思維開展具體工作，未按照總體合同的約定編制實施合同，甚至在編制施工圖預算時執(zhí)行地方限價，慣性下浮一定比率；部分項目未按照實際工程進度進行計量支付，導致施工企業(yè)資金壓力較大，同時嚴重影響施工進度；征地拆遷工作計劃性不強、相對滯后，導致施工企業(yè)進場后無法持續(xù)開展工作，資金成本、管理成本嚴重增長。

四、對策措施建議

（一）出臺政策支撐文件

建議省級層面盡快研究制定普通公路“建養(yǎng)一體化”政策，出臺實施方案、督導考評辦法、養(yǎng)護服務質量及費用標準等支撐文件，進一步完善政策保障體系。同時，建議聯(lián)合有關省份推動國家層面將普通國省道納入“建養(yǎng)一體化”模式實施范圍，形成由上至下的完整政策體系。此外，建議結合普通公路“建養(yǎng)一體化”項目特點，創(chuàng)新資金使用政策，鼓勵地方統(tǒng)籌使用建設和養(yǎng)護資金，提升資金使用效率。

（二）健全協(xié)調聯(lián)動機制

建議在省級層面建立由省政府分管領導任召集人的聯(lián)席會議制度，研究確定省級配套資金籌措方案，統(tǒng)籌研究解決普通公路“建養(yǎng)一體化”模式實施中的重大問題；在市縣級層面，政府將擬投入的建設資金和養(yǎng)護資金按照不同來源，分別列入市、縣財政預算和中期財政規(guī)劃，協(xié)調發(fā)改、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門認真履行職責，協(xié)力推進普通公路“建養(yǎng)一體化”項目規(guī)范運作。

（三）加大支持指導力度

建議省級層面研究分析國家相關政策，跟蹤各地普通公路“建養(yǎng)一體化”項目的新做法新實踐，加強對市縣普通公路“建養(yǎng)一體化”工作的指導、總結和推廣，適時選取項目實施亮點多、工程推進快、有利于示范帶動的市縣或項目業(yè)主召開現(xiàn)場示范調度會議，通過“比、學、趕、超”推進項目建設。

（四）合理確定實施規(guī)模

建議市縣按照“項目合適、規(guī)模合適、標準合適、財政合適”的原則，既考慮交通運輸發(fā)展需求，又考慮財政支付能力，合理確定普通公路“建養(yǎng)一體化”實施規(guī)模，確保項目順利推進，杜絕形象工程、爛尾工程，避免新增隱性債務。

結語

當前，湖北省普通公路“建養(yǎng)一體化”項目處于大規(guī)模建設階段?？偟膩碚f，普通公路“建養(yǎng)一體化”模式在湖北省取得了初步成效，能夠較好地適應湖北公路高質量發(fā)展的需要，達到了預期的社會效益。今后可以結合全省普通公路“建養(yǎng)一體化”項目的實施情況，在大多數(shù)項目進入養(yǎng)護階段或服務期結束后，開展進一步的研究，全面掌握普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的實施效果和存在的問題，為普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的發(fā)展提供依據(jù)和建議。