張經(jīng)緯， 雷慶關(guān)， 胡 志

(1.安徽建筑大學(xué)，安徽 合肥 230601；2.肥西縣重點工程建設(shè)管理中心，安徽 合肥 231200)

1 項目管理的定義及世界主流模式、特點

作為現(xiàn)代工程技術(shù)、管理理論和項目建設(shè)實施結(jié)合的產(chǎn)物，項目管理是運用科學(xué)的管理方法以提高項目運行質(zhì)量，做到縮短建設(shè)周期，最終節(jié)約建設(shè)資金。在項目建設(shè)之中，我們也會遇到較多的政府項目管理，也就是政府作為項目的管理者對所涉及的項目投資進行有效的管理，政府作為項目的代建單位或者建設(shè)單位通過一定的組織形式和具體措施對項目進行把控，使項目快速并有效推進。

工程項目鑒于其本質(zhì)上的特殊性，其項目管理也是不可逆性的，是一次性的,因此在項目前期選擇管理人員和技術(shù)人員的時候就要慎重考慮，仔細抉擇，每個關(guān)鍵節(jié)點都不可輕易草率地決定。

在政府投資項目管理之中，項目管理大多數(shù)采用全過程性的管理。全壽命周期的前期工作一般要經(jīng)歷專家評審、招標投標以及公示階段，還涉及資金情況、建設(shè)工期、施工階段、竣工驗收等階段。

在周邊項目建設(shè)之中，用于政府項目投資和民生工程的財政政策是較為積極的。這個階段里，大建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度非常之大，民生工程涉及的各個項目，不管是安置點項目還是市政道路項目，都得到了突飛猛進的推進，城市現(xiàn)代化建設(shè)也得到了傲人的成績。政府投資的項目迅猛推進，從側(cè)面也影響了周邊經(jīng)濟帶的投資和經(jīng)濟發(fā)展，對周邊經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的作用。

當前政府投資項目采用的管理模式較多，用政府采購制度管理政府投資項目在發(fā)達國家較為多用，多數(shù)應(yīng)用在非營利性的公建項目。就政府投資項目管理而言,目前世界上的幾大主流模式為：

(1)美國的運營模式：主要有自行管理、部分自行管理及全權(quán)委托社會單位管理等形式。美國的模式所應(yīng)用的政府投資項目，包括市政配套設(shè)備建設(shè)、公用項目、房建工程、電力水利等。這種模式諸多優(yōu)點，如擁有科學(xué)的決策依據(jù)、專業(yè)的管理團隊、有力的監(jiān)督外部監(jiān)督等。當然，在美國，各地方政府都擁有充分的自主權(quán)，項目審計也是可以同時進行的。

(2)英國的運營模式：英國模式的項目管理名稱叫作公共項目，建設(shè)單位主要包括有中央各部委和地方政府管理單位、合法的代理機構(gòu)、國家所有的企事業(yè)、具備管理能力和資歷的高等學(xué)府、國家郵政局、業(yè)內(nèi)與之相關(guān)合法的協(xié)會等。在英國，中央政府的設(shè)計、采購、施工建設(shè)、后期運營管理等工程項目分別由中央政府各部門自己管理。這些都與我們國內(nèi)情況類似。但是，英國模式中的政府投資工程是由財政公共預(yù)算出資，這就體現(xiàn)出了一個弊端，那就是建設(shè)周期長，相應(yīng)的費用就高，難度也大，隨之而來的對社會和經(jīng)濟的正面影響就很難達到遠景設(shè)計的要求，其管理付出回報率就要大打折扣。為了應(yīng)對這種情況的發(fā)生，財產(chǎn)服務(wù)代理管理模式應(yīng)運而生，項目管理者由政府改變?yōu)榻ㄖ熀凸こ處煹取２贿^，后來由于英國的公共建設(shè)項目數(shù)量銳減，該方法也就漸漸不為人們所用。

(3)日本的運營模式：日本實行的是典型的政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟體制，主要體現(xiàn)在政府將各個年度的基建項目綜合到國家遠景規(guī)劃，在各個階段都要求政府明確投資的總方向并通過專項規(guī)劃來對不同的實體經(jīng)濟進行傾斜。在建設(shè)各方的外部關(guān)系方面，日本的項目管理方主要體現(xiàn)的是合同關(guān)系，一般是兩個或兩個以上的組織，取自身長處和各方面的優(yōu)勢，強強聯(lián)合，達到項目效益最大化。這種發(fā)承包方式講究的是合作各方主體在相互信任和資源共享的前提下合作共贏，用較低的社會資源和企業(yè)成本，產(chǎn)生較大的經(jīng)濟和社會效益。

(4)德國的運營模式：在德國，政府投資項目的主要特點之一是擁有較為寬松的投資環(huán)境，大部分的基礎(chǔ)建設(shè)體系的構(gòu)成是由直接投資形成的。一般情況下，項目在立項后，經(jīng)幾個主管單位部門部委等共同審批，給予通過與否意見后，經(jīng)過特設(shè)的部門如國內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)投資有限公司即德國的建設(shè)投資管理局參與項目管理即可落實，德國各級政府均有設(shè)置地方建設(shè)局，專職分管負責工程的管理部門推進工作。在管控方面，德國政府有程序和外部監(jiān)控機制對政府投資基建項目進行管控，即在內(nèi)部制度上保證了工程管理的有效順利進行，在外部有投訴舉報不合法行為的機制，這樣的雙管控措施也被其他國家的借鑒和推行。

(5)中國香港的運營模式：在中國香港，公共工程這一類項目主要由工務(wù)局和房屋委員會負責監(jiān)督和管理。工務(wù)局的職責之一就是參與政府相關(guān)政策的研討和制定，而房屋委員會則負責逐條落實政府制訂的具體政策要求，此處房屋委員會的職責與內(nèi)地的建設(shè)單位對項目進行實際的把控和推進是相類似的。

2 工程項目概況以及國內(nèi)項目管理特點

審批制一直是我國政府投資項目主要采用的方式，各個參建主體單位按照法定的工程項目建設(shè)程序，從立項、決策、審批，經(jīng)過設(shè)計、施工直到投入運營，全部過程的各階段、各環(huán)節(jié)以及各主要工作節(jié)點內(nèi)容，均有制度和程序可遵循。

本文以合肥市某安置點為依托案例進行分析。本項目為常規(guī)建筑工程項目，項目前期工作主要有項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計等，有的項目還包括施工準備，再到施工階段、投產(chǎn)準備、竣工驗收、項目后評價這樣一個過程。同時在項目儲備、公示、咨詢評估、專家評議、招投標制度等工作方面進行了一系列規(guī)定來保證項目公平合法有序進行。項目開展主要包括以下幾個主要階段[8]：

首先就是項目建議書階段，這是項目的前期主要工作之一，也是一個政府投資項目決策管理中最開始的階段，由項目建設(shè)單位、業(yè)主單位上報項目建議書。項目建議書主要是圍繞著項目前期的規(guī)劃和建設(shè)必要性，建設(shè)內(nèi)容以及建設(shè)規(guī)模，資金來源以及投資估算等，來給決策者進行項目投資做遠景設(shè)計時參考使用。決策者一般就是地方發(fā)展與改革部門，經(jīng)過發(fā)展改革部門審批之后的批復(fù)文件就意味著該項目納入當?shù)卣捻椖款A(yù)備建設(shè)名列了，在合適的時候再納入年度項目投資建設(shè)計劃中。很顯然，項目建議書階段的重點是發(fā)展改革部門對項目的全方位研究，著重點是看項目是否布局合理，是否符合國民經(jīng)濟，是否符合國家宏觀調(diào)控政策，是否符合國家法律法規(guī)等。

第二階段即項目可行性研究報告階段，這個階段是對政府擬建計劃中的項目，建設(shè)單位根據(jù)要求組織相關(guān)人員編寫可行性研究報告。在筆者參建的幾個項目之中，可行性研究報告主要圍繞著選址審查意見、用地預(yù)審意見、環(huán)評報告文件、資金來源即落實情況等意見編制。除此之外還需要綜合考慮人防部門、水土保持及防汛部門等的意見。各個部門批復(fù)之后才可進入下一階段程序。

第三階段即初步設(shè)計階段，可研階段批復(fù)之后按要求辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、項目設(shè)計總平面圖，通過各個部門審查及確定初步設(shè)計概算等。項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計，這三項一般稱為前期工作，其中前兩項一般稱作立項過程。剩余幾項建設(shè)程序主要有施工準備、施工階段、投產(chǎn)準備、竣工驗收、后評價等。

對于政府投資項目，一般公益項目基礎(chǔ)建設(shè)都是以事業(yè)單位代建機構(gòu)方式參與項目管理工作，還有的代建制模式是政府或政府授權(quán)的城鄉(xiāng)投資有限公司通過招標等方式，選擇社會專業(yè)化項目管理單位代建單位，代建階段一般從施工準備階段到竣工驗收階段，在此階段，代建單位代為履行建設(shè)單位權(quán)限和義務(wù)來對項目開展管理工作，建成后交付使用單位。

在國內(nèi)政府投資項目監(jiān)管方面，同樣有內(nèi)部制度支撐和外部監(jiān)督機制。在技術(shù)方面，國內(nèi)還充分依靠專業(yè)人士和專業(yè)管理機構(gòu)，如建筑師、建造師、律師以及質(zhì)量安全方面的協(xié)會成員和專家?guī)斐蓡T等，除此之外，政府還可以按照法定的程序選擇和委托相應(yīng)的項目咨詢管理單位，借助社會力量推進政府項目有序開展?，F(xiàn)階段鑒于質(zhì)量責任終生制度的推行實施，各個參建主體和參建項目負責人的積極性顯著提高，這在代建制下的政府項目建設(shè)是積極的現(xiàn)象。較之以前的項目管理，現(xiàn)在的模式更有利于把控項目，提高質(zhì)量和社會效益，也有利于管理經(jīng)驗的積累和總結(jié)[9]。

3 結(jié)束語

本文分析了國內(nèi)外政府投資項目委托代建主體之間的關(guān)系，在理論上研究和對比了國內(nèi)外政府與代建人之間的委托代理關(guān)系。代建合同的簽訂和代建單位的選擇是整個代理關(guān)系的樞紐，直接關(guān)系到整個項目的建設(shè)。本文又對事業(yè)單位模式和代建單位模式進行淺析，所以在一定程度上能夠為政府部門有效甄別代建單位、選擇代建制模式提供參考[10]。