●胡 蓉

近年來，隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，加速了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐，政府出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為其創(chuàng)造了良好的市場(chǎng)平臺(tái)。但是，當(dāng)前我國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資機(jī)制還存在不少缺失，很大一部分環(huán)保項(xiàng)目尤其是在資金方面存在較大缺口的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的開展，因?yàn)樵谌谫Y環(huán)節(jié)遇到重重困難，對(duì)于該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成了極為不利的影響。作為一種全新的金融工具，產(chǎn)業(yè)投資基金的建立為環(huán)保事業(yè)的發(fā)展開辟了一條新的融資渠道。然而，產(chǎn)業(yè)基金屬于一種單一化的金融工具，對(duì)于非高利潤(rùn)環(huán)保項(xiàng)目的投資問題尚未得到有效解決，對(duì)于上述問題在PPP 模式與產(chǎn)業(yè)基金有機(jī)結(jié)合的形勢(shì)下，得到良好解決。

一、PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)用的特征與優(yōu)勢(shì)

PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金最大優(yōu)勢(shì)在于把產(chǎn)業(yè)基金和PPP 模式兩種模式的優(yōu)點(diǎn)及于一身，緩解使一些環(huán)保企業(yè)因利潤(rùn)較低，而爭(zhēng)取不到投資款的尷尬。因受益于在政府的信用背書以及項(xiàng)目監(jiān)管制度，所以一些社會(huì)上的資金開始流入，再加上財(cái)政部門的配合進(jìn)一步撬動(dòng)了資金杠桿，從而解決了資金問題；由于產(chǎn)業(yè)基金的影響額，一些環(huán)保企業(yè)逐漸加入，外部市場(chǎng)也開展引入制度，技術(shù)層面得以解決，生產(chǎn)效率顯著提高?；鹪O(shè)計(jì)項(xiàng)目則采用將項(xiàng)目整體打包的方式，促使整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)園區(qū)都成為了利潤(rùn)來源，這樣可以使利潤(rùn)低的項(xiàng)目和利潤(rùn)高的項(xiàng)目整體盈利均衡，帶動(dòng)一些利潤(rùn)低的項(xiàng)目，也能具備發(fā)展?jié)摿?，從而使即使是利?rùn)低的項(xiàng)目也可以在循環(huán)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要的作用。因此PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金對(duì)我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方面具有很多良性的影響。正是這些明顯的優(yōu)勢(shì)才使得政府、社會(huì)、環(huán)保企業(yè)更加關(guān)注PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展。

政府：大力發(fā)展環(huán)保事業(yè)是我國(guó)政府的高度優(yōu)先事項(xiàng)，因?yàn)楸仨毨糜邢薜慕鹑谫Y本投資，推動(dòng)社會(huì)性資本和個(gè)體投資于環(huán)境保護(hù)行業(yè)，而PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金被認(rèn)為是一種好工具。

環(huán)保企業(yè)：環(huán)境保護(hù)行業(yè)市場(chǎng)的崛起所面臨的商業(yè)機(jī)會(huì)使得很多企業(yè)都熱衷于嘗試。但由于存在著許多風(fēng)險(xiǎn)，如法律環(huán)境，資本限制，研發(fā)投資。PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金提供了政府信貸批準(zhǔn)方面的便利、在法律和合同條款約束上都有法可依，再加上產(chǎn)業(yè)基金的支持，企業(yè)對(duì)這種模式很感興趣。此外，PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金將融資體系、建設(shè)過程、運(yùn)營(yíng)技術(shù)相結(jié)合，企業(yè)不再對(duì)某些微型企業(yè)采取消極的態(tài)度，而是根據(jù)自身的優(yōu)勢(shì)積極參與到工業(yè)鏈的整個(gè)過程，特別明顯的是，采用現(xiàn)代化的商業(yè)模式以及延伸產(chǎn)業(yè)鏈的設(shè)計(jì)這種現(xiàn)代化商業(yè)模式，直接提高了利潤(rùn)，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)鏈的優(yōu)勢(shì)以及生態(tài)環(huán)境協(xié)同效應(yīng)的影響尤為明顯。

社會(huì)資本：隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)投資和新經(jīng)濟(jì)的放緩，社會(huì)資本也在探索著投資項(xiàng)目，環(huán)境保護(hù)行業(yè)是陽(yáng)光產(chǎn)業(yè)，符合公共道德和公共利益，社會(huì)性資本也有加入環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力。投資是風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)之間的權(quán)衡，因?yàn)镻PP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金通過項(xiàng)目打包的方式，將各方的優(yōu)勢(shì)匯聚到了一起，大大提升了投資回報(bào)率，所以吸引了很多社會(huì)性資本。

二、PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)用的基本條件

（一）PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金模式的融資動(dòng)因

就政府方面而言，自從2014 年財(cái)金76 號(hào)以及發(fā)改投2724 號(hào)文頒布以來，PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金模式在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中掀起了不小波瀾。在土地財(cái)政“轉(zhuǎn)角點(diǎn)”的區(qū)域，PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金作為緩解地方債務(wù)壓力的有效工具，為各地區(qū)政府發(fā)展帶來了新的希望。就政府方面而言，由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有投資大、回收周期長(zhǎng)、項(xiàng)目體量大等特征，環(huán)保工程建設(shè)、項(xiàng)目推進(jìn)都需要巨額資金的支持，其發(fā)展增加了地方政府的經(jīng)濟(jì)壓力，因此，開展社會(huì)和政府之間的資本合作，成為必然發(fā)展趨勢(shì)，PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金模式出現(xiàn)不僅可以增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)動(dòng)力，還能夠?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)資本投資渠道進(jìn)行創(chuàng)新和拓寬。在這一社會(huì)大環(huán)境下，PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金模式成為最有價(jià)值、最火熱的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)。

（二）PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金模式的效益

PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金模式的效益在于：全程合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。因而優(yōu)勢(shì)顯著，經(jīng)濟(jì)效益主要體現(xiàn)為以下幾方面：

從政府方面分析：一方面是通過PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金來分擔(dān)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，緩解政府環(huán)保項(xiàng)目融資壓力；而且可以從一定程度上減少政府對(duì)微觀事物的干預(yù)，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變起到有效的促進(jìn)作用，讓其可以在產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展的監(jiān)管與規(guī)劃層面投入更多精力。

PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金模式的應(yīng)用，對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如環(huán)保、能源、交通等領(lǐng)域，尤其是在生產(chǎn)建設(shè)方面PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金模式相較于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式門檻有顯著降低，為企業(yè)的發(fā)展提供了更好空間和平臺(tái)，對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)活力起到了進(jìn)一步激發(fā)作用。

三、PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)用的制約因素

目前為止我國(guó)在PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金建設(shè)和發(fā)展方面還處于探索階段，從目前PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金項(xiàng)目發(fā)展的狀況來看，PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金項(xiàng)目占總項(xiàng)目數(shù)的比例一直處于較低水準(zhǔn)。在達(dá)成初步意愿的項(xiàng)目中，能夠進(jìn)一步完成簽約的比例同樣不高。所以仍然有諸多的制約因素導(dǎo)致項(xiàng)目的難以實(shí)施。

（一）缺乏相關(guān)配套制度保障與統(tǒng)籌，增加項(xiàng)目運(yùn)作難度

缺乏相關(guān)的法律法規(guī)和國(guó)家層面的技術(shù)支持是目前我國(guó)PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金項(xiàng)目發(fā)展的主要原因?，F(xiàn)有的法律法規(guī)和相關(guān)部門之間的行政沖突經(jīng)常存在于項(xiàng)目的實(shí)施中，在《行政訴訟法》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中都有相關(guān)的規(guī)定，決定在是否能夠提起民事訴訟或者勞動(dòng)仲裁在簽訂的經(jīng)營(yíng)合作發(fā)生爭(zhēng)議和沖突時(shí)。因此相關(guān)部門針對(duì)PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金合作指南存在的爭(zhēng)議和各種解釋分別制定出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的法律法規(guī)。

（二）第三方專業(yè)評(píng)估不足，決策缺乏科學(xué)依據(jù)

我國(guó)當(dāng)前的項(xiàng)目技術(shù)，相關(guān)的法律規(guī)定以及財(cái)務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)都比較缺失，另項(xiàng)目缺乏充分的評(píng)估，政府方面簽約的人才也表比較缺失，不能完全的保證項(xiàng)目按規(guī)劃進(jìn)行和決策的科學(xué)性。然而PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金項(xiàng)目本身的方案設(shè)計(jì)具有較強(qiáng)的復(fù)雜性，主要因?yàn)镻PP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金模式的應(yīng)用會(huì)涉及到各行各業(yè)，環(huán)保項(xiàng)目能否實(shí)施，是否具有可行性，還需要政府財(cái)政部門進(jìn)行專業(yè)的監(jiān)管和規(guī)劃，同時(shí)，也離不開第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的論證評(píng)估。例如，某市的污水處理廠在項(xiàng)目實(shí)施中，相關(guān)論證不充分有關(guān)部門沒有精準(zhǔn)地確定項(xiàng)目的收益率，其他方面也未考慮周全，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施中增加了不必要的成本。

（三）契約精神欠缺，阻礙PPP 項(xiàng)目發(fā)展

在以往的一些案例中，政府為了降低自身融資壓力，吸引更多投資，通常會(huì)做出超出自身能力上限的承諾，然而又不履行承諾也不拒絕履行合作的約定，嚴(yán)重缺失了契約精神，給項(xiàng)目帶來諸多不利影響。因此相關(guān)部門的失信行為也是導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目實(shí)施效果不佳的原因之一。

（四）成熟盈利模式尚在探索，各方參與度有待提高

在PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金模式實(shí)際應(yīng)用中社會(huì)資本參與度適中不高的因素主要有以下兩方面：一方面，政府推出的大部分環(huán)保項(xiàng)目屬于非優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，不符合社會(huì)成本追求的高收益、低風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)，從而社會(huì)資本可選擇性較少。另一方面，PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金項(xiàng)目中公益項(xiàng)目居多，從而導(dǎo)致現(xiàn)金流受政府的不確定性預(yù)算不精準(zhǔn)，收益率普遍下降，從而制約了社會(huì)資本的積極參與性。

另外金融機(jī)構(gòu)的參與度也不是很高，原因如下：目前的PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金項(xiàng)目普遍缺乏相應(yīng)的管理模式，操作指南和方案指導(dǎo)建議，金融機(jī)構(gòu)無法融入?yún)⑴c。在政府項(xiàng)目上，基本都是依靠土地抵押和承諾函來和商業(yè)銀行進(jìn)行合作，但是商業(yè)銀行是靠抵押擔(dān)保來確保資產(chǎn)質(zhì)量，無法適應(yīng)當(dāng)前的風(fēng)控管理機(jī)制和貸款審批流程。缺少相關(guān)的法律法規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制，從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)大多保持觀望狀態(tài)承擔(dān)了較大的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

雖然目前PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金項(xiàng)目面臨著相關(guān)制度配套不足、第三方評(píng)估不足、契約精神不足、盈利模式有待完善等問題，但是可以通過上文所述的優(yōu)化策略進(jìn)行完善?？傮w來看，PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金模式的發(fā)展前景仍然較為樂觀。該模式在環(huán)保事業(yè)發(fā)展中具有顯著優(yōu)勢(shì)，其出現(xiàn)和應(yīng)用有效促進(jìn)了我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為解決環(huán)保投入資金缺口大的問題起到積極作用，充分順應(yīng)了我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及產(chǎn)業(yè)變革趨勢(shì)。