任美璇 林 玫

[廣西壯族自治區(qū)疾病預(yù)防控制中心急性傳染病防制所(應(yīng)急辦)，南寧市 530028，電子郵箱：261780021@qq.com]

【提要】 疾病預(yù)防控制中心在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置中發(fā)揮了重要的作用，對(duì)疾病預(yù)防控制中心的衛(wèi)生應(yīng)急能力進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，是科學(xué)指導(dǎo)建設(shè)衛(wèi)生應(yīng)急能力的基礎(chǔ)。本文主要就近年來(lái)我國(guó)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)狀及存在的不足進(jìn)行總結(jié)，為各地開(kāi)展衛(wèi)生應(yīng)急能力相關(guān)研究和工作提供參考。

疾病預(yù)防控制(以下簡(jiǎn)稱疾控)中心是保障我國(guó)公共衛(wèi)生安全的重要機(jī)構(gòu)[1]，國(guó)家對(duì)疾控中心衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)提出了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求[2]。在經(jīng)歷2003年嚴(yán)重急性呼吸綜合征、2009年甲型H1N1流感和2013年至今的人感染H7N9禽流感疫情，以及2015年中東呼吸綜合征、2016年寨卡病毒病等輸入性疫情后，我國(guó)疾控機(jī)構(gòu)的應(yīng)急能力得到了極大的提高，但仍有不足。2020年中國(guó)公共衛(wèi)生防疫體系面臨新型冠狀病毒肺炎疫情的“大考”，其間暴露出的薄弱問(wèn)題亟待解決。我國(guó)疾控機(jī)構(gòu)作為處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件(以下簡(jiǎn)稱突發(fā)事件)的機(jī)構(gòu)，是公共衛(wèi)生體系建設(shè)的重要組成部分，評(píng)價(jià)我國(guó)疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力現(xiàn)況，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，有助于不斷推進(jìn)和完善我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)工作。本文就近年來(lái)我國(guó)疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力的發(fā)展情況及不足進(jìn)行綜述，旨在為加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)提供參考。

1 衛(wèi)生應(yīng)急能力的評(píng)估方法

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外相關(guān)機(jī)構(gòu)和學(xué)者相繼開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)了適用于本國(guó)應(yīng)急機(jī)構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力的評(píng)估工具，世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署也曾于2000年制訂了衛(wèi)生應(yīng)急評(píng)估指導(dǎo)文件，并建議各成員國(guó)以此為參考制訂本國(guó)的評(píng)估系統(tǒng)[3]。美國(guó)研發(fā)的應(yīng)急能力評(píng)估工具較多，主要有州應(yīng)急能力評(píng)價(jià)系統(tǒng)、州與地方公共衛(wèi)生與應(yīng)急能力評(píng)價(jià)問(wèn)卷、美國(guó)國(guó)家疾控中心研制的突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)價(jià)問(wèn)卷、醫(yī)院應(yīng)急能力評(píng)價(jià)問(wèn)卷、州與地方自我評(píng)價(jià)系統(tǒng)、全網(wǎng)開(kāi)放的個(gè)人應(yīng)急能力考試系統(tǒng)，以及國(guó)家衛(wèi)生安全應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)價(jià)指標(biāo)等[3-6]。歐盟則在歐盟世界衛(wèi)生組織辦事處協(xié)助下，于2012年發(fā)布了評(píng)估衛(wèi)生系統(tǒng)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的標(biāo)準(zhǔn)化工具，用于查明歐洲國(guó)家現(xiàn)有衛(wèi)生系統(tǒng)的缺陷[3]。

目前，我國(guó)對(duì)于衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)況的評(píng)價(jià)尚無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，研究者大多采用自行設(shè)計(jì)的問(wèn)卷進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中，主要采用德?tīng)柗品ā哟畏治龇?、熵值法、秩和比法、主成分分析法、小組討論和訪談法等[7-13]方式建立評(píng)估工具的指標(biāo)。如宋鐵等[7]根據(jù)疾控機(jī)構(gòu)自身的性質(zhì)和特點(diǎn)，在專家咨詢、文獻(xiàn)循證評(píng)價(jià)和專題小組討論的基礎(chǔ)上，應(yīng)用德?tīng)柗品?gòu)建綜合評(píng)估模型，研究廣東省不同經(jīng)濟(jì)條件地區(qū)衛(wèi)生應(yīng)急能力的區(qū)別。韋余東等[9]運(yùn)用德?tīng)柗品ê蛯哟畏治龇?gòu)建綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，探討新常態(tài)下浙江省市、縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)情況。趙琦[10]采用文獻(xiàn)綜述、專家訪談、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查等方式，以不同經(jīng)濟(jì)狀況的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，建立包含211個(gè)評(píng)估指標(biāo)的縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)估工具問(wèn)卷。陳偉等[13]運(yùn)用層次分析法，設(shè)計(jì)用于調(diào)查洪澇災(zāi)害地區(qū)縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)救災(zāi)防病能力的評(píng)估工具。國(guó)家衛(wèi)健委(原衛(wèi)生部)曾于2010年委托北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部研究設(shè)計(jì)我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)估工具，并于2013年用以評(píng)估全國(guó)各級(jí)衛(wèi)生系統(tǒng)的衛(wèi)生應(yīng)急能力，雖然該問(wèn)卷在實(shí)踐中存在一些不足[14]，但對(duì)我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)工具的建立提供了參考。

2 我國(guó)疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力發(fā)展現(xiàn)狀

基于我國(guó)學(xué)者對(duì)衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究，衛(wèi)生應(yīng)急能力可歸納為監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息收集、科學(xué)決策與快速反應(yīng)、物資保障、事件預(yù)防和事件處置能力、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與溝通等[7-14]內(nèi)容，而這些能力又集中體現(xiàn)在疫情發(fā)現(xiàn)的及時(shí)性和處置的有效性，是疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力的綜合體現(xiàn)。研究表明，人員、物資、培訓(xùn)與演練和疫情網(wǎng)絡(luò)直報(bào)對(duì)應(yīng)急處置結(jié)果均有正向影響[8,15]，圍繞這些指標(biāo)，有多項(xiàng)研究對(duì)轄區(qū)疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力開(kāi)展了專項(xiàng)調(diào)查。

2.1 應(yīng)急組織架構(gòu)情況 吳丹等[15]對(duì)全國(guó)32個(gè)省、139個(gè)市及489個(gè)縣級(jí)的疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，結(jié)果顯示，各級(jí)疾控應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組和應(yīng)急隊(duì)伍的設(shè)置率較高，而專家?guī)旌蛯ｉT應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置率相對(duì)較低，此外多數(shù)疾控制度建設(shè)較為完善。徐玉芳等[16]采用整群抽樣方法，抽取河南省不同地區(qū)疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)河南省各級(jí)疾控應(yīng)急組織建設(shè)與全國(guó)平均水平相當(dāng)或更加完善，但在專門應(yīng)急機(jī)構(gòu)及指揮中心設(shè)置率、應(yīng)急人員學(xué)歷等方面仍存在差距。吳維學(xué)等[17]對(duì)海南省全部19個(gè)市縣區(qū)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，海南省疾控應(yīng)急組織的法制建設(shè)及預(yù)案制定較為完善，但政策保障、體制建設(shè)、機(jī)制建設(shè)和指揮決策等方面尚有提升的空間?？傮w來(lái)看，省、市、縣疾控應(yīng)急組織建設(shè)能力逐級(jí)降低，東部、中部、西部的建設(shè)能力依次降低[13-26]。

2.2 應(yīng)急人員配備情況 全國(guó)各級(jí)疾控應(yīng)急人員素質(zhì)參差不一：從地區(qū)分布看，東部地區(qū)人員素質(zhì)較高，西部地區(qū)最低，從機(jī)構(gòu)級(jí)別看，縣級(jí)明顯低于省、市級(jí)；人員學(xué)歷構(gòu)成以中專為主，其次為本科，研究生所占比例較低；人員職稱構(gòu)成以中、初級(jí)為主，其次為無(wú)職稱人員，高級(jí)所占比例較低[13-26]。例如，劉德誠(chéng)等[18]對(duì)廣西壯族自治區(qū)市級(jí)疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)本科以下學(xué)歷及初級(jí)/無(wú)職稱應(yīng)急專業(yè)人員比重較大，均超過(guò)50%，實(shí)驗(yàn)室專業(yè)人員素質(zhì)不高、檢測(cè)能力低下。曹志輝等[19]對(duì)河北省縣(區(qū))級(jí)疾控機(jī)構(gòu)人員配置進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，縣(區(qū))級(jí)疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急人員初級(jí)以下職稱占比超過(guò)50%，無(wú)學(xué)位人員占比超80%，衛(wèi)生應(yīng)急人力數(shù)量不足且結(jié)構(gòu)不合理，與省、市級(jí)機(jī)構(gòu)相比明顯偏低。王重建等[20]對(duì)湖北省173名各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)技術(shù)骨干開(kāi)展匿名調(diào)查，結(jié)果顯示，湖北省疾控機(jī)構(gòu)人員配置不能滿足實(shí)際工作需求，尤其是在縣級(jí)機(jī)構(gòu)，高學(xué)歷、高職稱人員嚴(yán)重缺乏。閆雪梅等[21]對(duì)四川省衛(wèi)生應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍人才構(gòu)成情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)應(yīng)急隊(duì)伍成員學(xué)歷以大專和本科為主，職稱以初級(jí)和中級(jí)為主，均超過(guò)70%；省、市(州)、縣(區(qū))三級(jí)衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍學(xué)歷、職稱存在縱向等級(jí)差異，機(jī)構(gòu)級(jí)別越低人員的學(xué)歷和職稱越低，且基層衛(wèi)生應(yīng)急能力較弱。

2.3 應(yīng)急物資儲(chǔ)備情況 以國(guó)家衛(wèi)健委(原衛(wèi)生部)發(fā)布的《衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍裝備參考目錄(試行)》為考核標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備達(dá)標(biāo)率較低，且各單位之間實(shí)物儲(chǔ)備、資金儲(chǔ)備相差較大[13-25]?？傮w來(lái)看，省、市、縣級(jí)應(yīng)急物品儲(chǔ)備齊全率呈逐級(jí)遞減趨勢(shì)，東、中、西部地區(qū)呈遞減趨勢(shì)。例如，王衛(wèi)軍[22]對(duì)青海省西寧地區(qū)疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急儲(chǔ)備進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，與全國(guó)平均水平相比，西寧地區(qū)疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急物資儲(chǔ)備仍存在很大差距，大多缺乏資金儲(chǔ)備，其中在應(yīng)急物資儲(chǔ)備方面，省級(jí)較市、區(qū)(縣)級(jí)充足，市級(jí)較區(qū)(縣)級(jí)充足。衛(wèi)婷婷等[23]對(duì)湖北省全省共93家疾控的中毒物資儲(chǔ)備情況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果表明，與全國(guó)平均水平相比，湖北省疾控機(jī)構(gòu)個(gè)體防護(hù)裝備配置率低下，既難以保障應(yīng)急人員的人身安全，也無(wú)法實(shí)施有效的現(xiàn)場(chǎng)救援和處置。古小明等[24]對(duì)深圳市區(qū)級(jí)以上疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因經(jīng)費(fèi)不足、倉(cāng)庫(kù)有限、保質(zhì)期短等原因，深圳市部分疾控必要的實(shí)物儲(chǔ)備物資不夠，更多采用合同儲(chǔ)備，原特區(qū)疾控與原特區(qū)外疾控的應(yīng)急物資儲(chǔ)備存在差異。

2.4 應(yīng)急培訓(xùn)和演練情況 衛(wèi)生應(yīng)急工作實(shí)踐性較強(qiáng)，涉及的專業(yè)知識(shí)較多，需要不斷加強(qiáng)培訓(xùn)和開(kāi)展演練，才能培養(yǎng)出適應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)處置的應(yīng)急人員。目前，我國(guó)各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)均能開(kāi)展衛(wèi)生應(yīng)急相關(guān)培訓(xùn)和演練，培訓(xùn)內(nèi)容主要包括突發(fā)事件國(guó)內(nèi)外動(dòng)態(tài)、現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)調(diào)查、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)和突發(fā)事件應(yīng)急管理等，培訓(xùn)方式主要以教授理論知識(shí)為主，衛(wèi)生應(yīng)急演練內(nèi)容主要包括傳染病控制、救災(zāi)防病及其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)等[13-26]。我國(guó)各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)和演練的頻次不一，其中省、市級(jí)的頻次較高，縣級(jí)頻次較少。例如，郭卉等[25]通過(guò)面對(duì)面調(diào)查和自填問(wèn)卷兩種形式對(duì)云南省16家市級(jí)疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果表明市級(jí)疾控每年平均開(kāi)展培訓(xùn)約1.8次，開(kāi)展演練0.8次。張雪海等[26]對(duì)浙江省43家市、縣疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，市級(jí)疾控參加現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)、實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)和突發(fā)應(yīng)急管理培訓(xùn)的平均人天數(shù)分別為129.6人天、35.6人天和39.0人天，明顯高于縣級(jí)的64.5人天、19.5人天和19.4人天；市級(jí)疾控開(kāi)展應(yīng)急演練的頻次為1.82次/年，也高于縣級(jí)的1.77次/年。

2.5 應(yīng)急處置能力 以突發(fā)事件原因查明能力(省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為≥80%，市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為≥70%)、現(xiàn)場(chǎng)規(guī)范處置指數(shù)(省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為0.85，市、縣標(biāo)準(zhǔn)為0.70)為評(píng)估依據(jù)，2010年全國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急能力調(diào)查結(jié)果顯示，省、市級(jí)的事件查明率分別為100.0%和99.5%，省、市、縣規(guī)范處置指數(shù)分別為0.93、0.94、0.91，全國(guó)各級(jí)各類疾控均達(dá)到國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)[15]。大部分疾控機(jī)構(gòu)可以根據(jù)突發(fā)事件中的疾病和事件特征，及時(shí)確定防控措施，在突發(fā)傳染病事件時(shí)，能夠及時(shí)開(kāi)展流行病學(xué)調(diào)查、隔離傳染病源、追蹤密切接觸者、開(kāi)展消殺滅和健康宣教工作；在食物中毒事件發(fā)生時(shí)，能夠調(diào)查可能暴露者并提出控制措施[13-26]。

3 疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)存在的問(wèn)題與建議

近年來(lái)，雖然我國(guó)疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)初見(jiàn)成效，但仍存在一些問(wèn)題和不足：(1)預(yù)案的可操作性有待提高，預(yù)案缺乏規(guī)范性、合理性、實(shí)用性，存在“上下一般粗”的問(wèn)題，且更新的頻率和程度不夠。(2)應(yīng)急隊(duì)伍不穩(wěn)定，人才流失嚴(yán)重，且訓(xùn)練有素的衛(wèi)生應(yīng)急專業(yè)技術(shù)人員較為缺乏，尤其是縣級(jí)及以下地區(qū)，工作人員學(xué)歷偏低，專業(yè)人員不多，作為突發(fā)事件處置的一線機(jī)構(gòu)，不利于處理較為復(fù)雜的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，一旦出現(xiàn)較大或不明原因疾病導(dǎo)致的疫情，則不能迅速應(yīng)對(duì)主要的防控環(huán)節(jié)，可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果。(3)應(yīng)急培訓(xùn)和演練的質(zhì)量不高，效果不佳[27]，培訓(xùn)以理論知識(shí)為主，案例分析及實(shí)踐操作較少[28]，且對(duì)培訓(xùn)效果沒(méi)有具體的評(píng)價(jià)和要求，衛(wèi)生應(yīng)急演練的內(nèi)容和形式也較為簡(jiǎn)單，較少進(jìn)行總結(jié)和評(píng)估。(4)應(yīng)急物資儲(chǔ)備難以把握，由于應(yīng)急物資儲(chǔ)備項(xiàng)目繁雜，很難全面儲(chǔ)備，并且儲(chǔ)備數(shù)量不好掌控，在經(jīng)費(fèi)緊張的情況下，極易造成物品閑置和過(guò)期現(xiàn)象與儲(chǔ)備數(shù)量不足之間的矛盾[29]。(5)受經(jīng)濟(jì)條件的制約，不同地區(qū)之間突發(fā)事件應(yīng)急處置能力發(fā)展不平衡，包括應(yīng)急隊(duì)伍能力不平衡、預(yù)防和處置能力不平衡、監(jiān)測(cè)預(yù)警建設(shè)不平衡、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力不平衡、人才培養(yǎng)與人員構(gòu)成不平衡、物資儲(chǔ)備能力不平衡等，這使得不同地區(qū)之間的衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)能力存在差異[7]。

基于上述問(wèn)題，提出了相應(yīng)的建議：(1)建立和完善統(tǒng)一的評(píng)估機(jī)制，定期開(kāi)展衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)估，既保障內(nèi)容的真實(shí)性和客觀性，又保障內(nèi)容的連續(xù)性和可比性，對(duì)了解當(dāng)前衛(wèi)生應(yīng)急能力發(fā)展情況、查找差距和成功經(jīng)驗(yàn)、明確工作要點(diǎn)和經(jīng)費(fèi)支持均具有重要意義[30]。(2)在因地制宜地制定適合本單位的可操作性強(qiáng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和技術(shù)方案的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善應(yīng)急管理制度，并定期進(jìn)行模擬演練以發(fā)現(xiàn)不足，并及時(shí)補(bǔ)充修訂[31]。(3)制定合理的物資儲(chǔ)備制度、調(diào)用制度和儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)，在我國(guó)衛(wèi)生資源配置城鄉(xiāng)差距大的背景下，達(dá)到既能夠節(jié)約資源，保證質(zhì)量，又能夠合理有效使用資源的目的[32]。(4)定期開(kāi)展培訓(xùn)和演練，尤其是實(shí)踐技能培訓(xùn)，這是全面提升應(yīng)急處置工作水平的重要基礎(chǔ)性工作[27-28,33]。(5)抓住事業(yè)單位改革契機(jī)，積極爭(zhēng)取政策與經(jīng)費(fèi)支持，制定合理人力資源規(guī)劃，重點(diǎn)做好機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制和人才激勵(lì)機(jī)制，改善疾控機(jī)構(gòu)人員數(shù)量和素質(zhì)，切實(shí)提高我國(guó)的應(yīng)急處置能力[34]。

4 小 結(jié)

近年來(lái)，我國(guó)疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力建設(shè)雖然取得了很大的成效，但距離形成高效運(yùn)行的應(yīng)急體系目標(biāo)還存在一定的差距，應(yīng)急能力評(píng)估體系亟待建立，應(yīng)急能力建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，制定衛(wèi)生應(yīng)急評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成定期評(píng)價(jià)制度，有利于發(fā)現(xiàn)不足，對(duì)明確未來(lái)的衛(wèi)生應(yīng)急工作重點(diǎn)，推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)，提高突發(fā)事件處置效率，保障人民健康和財(cái)產(chǎn)安全具有重要意義。