龔向田

摘要：行政聽證作為現(xiàn)代行政程序的核心制度，通過賦予相對人程序性人權(quán)的行使來保障相對人實體性人權(quán)。行政聽證所保障的實體性人權(quán)可以表現(xiàn)為實體性財產(chǎn)權(quán)、實體性人身權(quán)以及其他實體性人權(quán)等三種樣態(tài)。原則上，相對人的這些實體性人權(quán)受到行政行為的不利影響時行政主體應適用行政聽證予以保障。但基于個人利益與公共利益均衡原則以及成本不大于效益原則，許多國家規(guī)定了不利行政行為作出時無需適用聽證的具體事項。我國適用行政聽證保障相對人實體性人權(quán)的相關(guān)制度還存在諸多缺失，亟需在拓寬適用行政聽證保障相對人實體性人權(quán)的范圍以及明確排除適用行政聽證的具體情形等方面予以完善與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政聽證;行政行為;行政相對人;實體性人權(quán)

中圖分類號： 文獻標志碼：A

文章編號：1009-3605（2020）01-0000-00

法律程序中存在著兩個層面的人權(quán)：一是實體性人權(quán)，如生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及自由權(quán)等;二是程序性人權(quán)，如行政程序中的陳述權(quán)、辯解權(quán)以及回避權(quán)等。雙方最重要的關(guān)系表現(xiàn)為前者是內(nèi)容，后者是形式。行政聽證乃行政程序的核心，其保障相對人實體性人權(quán)價值的實現(xiàn)路徑在于它一方面借助防止行政裁量權(quán)濫用的保障程序公正的相關(guān)措施如中立的裁決、說明理由的決定等;另一方面通過賦予相對人一系列程序權(quán)利，如提出辯解、質(zhì)證及反駁的權(quán)利等，從而使相對人能有效參與到聽證中來。無疑，行政聽證制度通過賦予相對人一系列程序性人權(quán)的行使具有保障相對人實體性人權(quán)的價值，這已成為法學界，尤其是行政法學界的共識，但行政聽證究竟應保障哪些實體性人權(quán)，制度上的規(guī)定存在諸多缺失;行政實踐中存在諸多困境;學術(shù)界也無全面、系統(tǒng)、深入的分析與論證，因此，筆者擬就行政聽證所應保障的實體性人權(quán)作一系統(tǒng)探討，期冀推進行政聽證的實體性人權(quán)保障價值理論的完善與發(fā)展。

一、行政聽證對實體性財產(chǎn)權(quán)的保障

在行政聽證領(lǐng)域，行政相對人所享有的實體性財產(chǎn)權(quán)至少體現(xiàn)在三個方面：（1）相對人對房屋、車輛等有形財產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán);（2）相對人對專利權(quán)、商標權(quán)、著作權(quán)等無形財產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán);（3）相對人對土地、礦產(chǎn)資源、水源等自然資源的使用權(quán)等。行政主體擬作出的可能侵犯相對人實體性財產(chǎn)權(quán)的行政行為可分為具體行政行為與抽象行政行為，行政聽證對實體性財產(chǎn)權(quán)的保障又可演繹為具體行政行為聽證對實體性財產(chǎn)權(quán)的保障與抽象行政行為聽證對實體性財產(chǎn)權(quán)的保障兩種情形。

1.具體行政行為聽證對實體性財產(chǎn)權(quán)的保障。以是否有利于行政相對人為標準，具體行政行為又可以劃分（受益性行政行為與侵益性行政行為兩種形態(tài)，前者指相對人的權(quán)益被賦予或義務(wù)被免除;后者指剝奪、限制相對人權(quán)益或設(shè)定相對人義務(wù)）西方大多數(shù)國家規(guī)定，只要行政主體擬作出的某種具體行政行為可能對行政相對人的財產(chǎn)權(quán)造成不利影響，無論是侵益性行政行為抑或是的授益性行政行為，都要履行聽證的義務(wù)：正式聽證或非正式聽證。如德國、韓國等大陸法系國家的行政程序法典皆有所規(guī)寇英國、美國等普通法系國家基于自然公正原則或正當法律程序，行政主體擬作出某種具體決定時，如果相對人的某種實體性財產(chǎn)權(quán)將可能遭到此決定的不利影響，則必須適用聽證程序，當然，特殊情形除外。在我國，保障實體性財產(chǎn)權(quán)的具體行政聽證也涉及到具體的侵益性行政行為與具體的授益性行政行為，但相關(guān)制度還存在諸多缺失。

就侵益性行政行為而言，目前僅針對行政處罰、行政強制措施侵犯相對人實體性財產(chǎn)權(quán)的才適用行政聽證，而對于行政征收、行政收費等侵益性行政行為并不適用聽證程序，這顯然與行政聽證制度的旨趣相違背，同時也不符合現(xiàn)代行政的要求。而且，現(xiàn)有的行政處罰聽證制度、行政強制措施聽證制度仍很不理想，無法達到全面保障相對人實體性財產(chǎn)權(quán)的目的?！缎姓幜P法》第42條規(guī)定了行政主體應適用正式聽證保障相對人實體性財產(chǎn)權(quán)的條件，是作出較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前。然而，關(guān)于“較大數(shù)額罰款等”的規(guī)定究竟是“等內(nèi)等”還是“等外等”，令人十分困惑，從而導致實踐中其他法規(guī)、規(guī)章制度規(guī)定不一。有的明確規(guī)定應當適用聽證的財產(chǎn)罰限于較大數(shù)額的罰款，如《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則》第2條的規(guī)定;有的明確列舉較大數(shù)額罰款之外的其他財產(chǎn)罰也可以適用聽證，如《海關(guān)行政處罰實施條例》第49條規(guī)定了海關(guān)在作出對相對人的沒收有關(guān)貨物、物品以及走私運輸工具等其他財產(chǎn)罰之前，應當適用正式聽證。我們認為，依據(jù)《行政處罰法》的立法精神，對“較大數(shù)額罰款等”財產(chǎn)罰的規(guī)定應理解為“等外等”，即適用聽證的情形還應包括較大數(shù)額的沒收非法財物、沒收違法所得等?！缎姓娭品ā返?條規(guī)定了3種侵犯相對人實體性財產(chǎn)權(quán)的行政強制措施，即凍結(jié)存款、匯款、扣押財物以及查封場所、設(shè)施或者財物。但該法針對這些措施僅規(guī)定了“聽取相對人的陳述和申辯”這一非正式聽證程序。顯然，如果行政主體查封場所、設(shè)施或者財物、扣押財物以及凍結(jié)存款、匯款擬對相對人造成嚴重的影響，則應通過聽證會適用正式行政聽證。

關(guān)于授益性行政行為在作出之前或行政主體拒絕作出某種授益性行政行為將影響相對人的實體性財產(chǎn)權(quán)時，原則上也應適用行政聽證：或者正式行政聽證（較大影響或嚴重影響）、或者非正式聽證（一般影響）。如行政許可、物質(zhì)性行政獎勵、行政給付等在作出之前或遭行政主體拒絕將導致相對人的實體性財產(chǎn)權(quán)受影響時應適用聽證程序。目前，我國物質(zhì)性行政獎勵、行政給付等授益性行政行為的聽證還缺乏立法規(guī)定，行政許可聽證制度也存在些許不足。在普通法國家，大家公認的對公民權(quán)利與自由，尤其是對公民的生計影響相當大的重要權(quán)力，即許可權(quán)，“單就這一點就要求行政程序必須公正?！薄缎姓S可法》第47條規(guī)定了包含涉及相對人實體性財產(chǎn)權(quán)需要適用正式聽證的情況，如該法規(guī)定，行政主體應當告知相對人或利害關(guān)系人享有要求正式聽證的權(quán)利的條件是擬作出的行政許可決定直接涉及申請人與利害關(guān)系人相互間的重大利益關(guān)系，其中，“重大利益關(guān)系”當然包含重大財產(chǎn)利益關(guān)系。但適用行政聽證的還應包括行政主體拒絕相對人對行政許可的申請、侵犯相對人“合法期待”的行政許可等情形，對此，我國《行政許可法》還未作出規(guī)定?！逗商m行政程序法》第4章第7條規(guī)定，相對人的某種申請的全部或一部分遭到行政主體的拒絕前，相對人享有獲得行政主體讓其發(fā)表意見的機會，即聽證。因此，我國立法應借鑒他國有益經(jīng)驗完善授益性行政行為適用行政聽證保護相對人的實體性財產(chǎn)權(quán)的范圍。

2.抽象行政行為聽證對實體性財產(chǎn)權(quán)的保障。抽象行政行為的標志在于其所針對的對象是不特定的相對人。抽象行政行為之所以應適用聽證程序，其原因在于：（1）該行為能反復適用且針對的對象廣泛而不特定;（2）如果該行為違反公正與合理原則，將對以后產(chǎn)生廣泛而長遠的危害;（3）國家即使將來能通過一定的法律程序去予以救濟也將導致許多大的損失，況且國家還將負出慘重的代價來糾正此種危害。我國抽象行政行為運行的實踐中，由于影響到相對人的實體性財產(chǎn)權(quán)應當舉行聽證而未實施，從而導致了政府與公民之間的對抗。如為了興建水電站某縣政府作出了一個在全縣范圍內(nèi)未通過聽證程序而強行集資的決定：第一，規(guī)定農(nóng)村男勞力應無償工作20天，女勞力應無償工作10天;第二，規(guī)定每個干部職工除了履行超過100元的借款義務(wù)外，還應履行超過50元的捐款義務(wù)，這樣導致了一個396名居民以縣政府為被告的集團訴訟。在國外，為了保障相對人實體性財產(chǎn)權(quán)大多數(shù)國家都規(guī)定了抽象行政行為的聽證程序。如日本公害補償法第60條規(guī)定了行政立法主體制定某些命令應當經(jīng)過召開審議會（如開公聽會）聽取相對人的意見。關(guān)于抽象行政行為的聽證，美國有正式聽證與非正式聽證兩種情形，其中，正式聽證又可稱為審判型聽證。由于美國《聯(lián)邦行政程序法》是“司法機關(guān)與國會、總統(tǒng)妥協(xié)的結(jié)果”，因此，無論單行法還是判例，基本上很少確定適用審判型聽證程序。

我國現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章皆有抽象行政行為可能侵犯相對人的實體性財產(chǎn)權(quán)時可以適用行政聽證的規(guī)定。如《立法法》第58條規(guī)定，行政立法主體擬作出的行政法規(guī)草案可以采取聽證會、座談會、論證會等多種形式廣泛聽取行政立法相對人的建議或意見;《行政法規(guī)制定程序條例》第22條規(guī)定，行政立法主體對于直接涉及行政立法相對人切身利益的行政法規(guī)送審稿，可以通過舉行聽證會的形式，聽取有關(guān)行政立法相對人的建議或意見;《規(guī)章制定程序條例》第15條規(guī)定，起草的行政立法主體對于直接涉及行政立法相對人切身利益并導致相對人有重大意見分歧的規(guī)章草案，可以通過舉行聽證會的形式，聽取行政立法相對人意見。然而，這些規(guī)定賦予行政立法主體的裁量權(quán)較大，因為相對人的實體性財產(chǎn)權(quán)遭到擬作出的抽象行政行為不利影響，行政立法主體是選擇“可以”適用聽證程序，而非“必經(jīng)的嚴格程序或者必須的義務(wù)性規(guī)定，更沒有將其與抽象行政行為的生效要件結(jié)合起來?！币虼?，未來立法應對此予以完善與發(fā)展。

二、行政聽證對實體性人身權(quán)的保障

通常來講，人身權(quán)可以具體劃分為人格權(quán)與身份權(quán)兩種類型。人格權(quán)概念的界定需滿足兩個必要條件：第一，客體必須是主體依法固有的人格利益;第二，目標必須是人身自由、人格平等以及人格尊嚴的維護與實現(xiàn)。廣義上的身份有兩層含義：一是指主體的法律地位與資格;二是主體的身份關(guān)系與主體的社會屬性、社會身份和社會地位休戚相關(guān)。《中華人民共和國民法總則》第109條規(guī)定，無論自然人的人格尊嚴還是人身自由都應受法律保護。第110條規(guī)定了自然人、法人以及非法人組織所享有的名譽權(quán)、榮譽權(quán)等權(quán)利。基于上述分析，我們認為，在行政法領(lǐng)域，行政聽證所保障的實體性人身權(quán)應包括人身自由權(quán)、人格尊嚴權(quán)或名譽權(quán)、榮譽權(quán)、資格權(quán)等。依據(jù)對實體性人身權(quán)帶來不利影響的行政行為的不同，又可細化為侵益性行政行為聽證對實體性人身權(quán)的保障與授益性行政行為聽證對實體性人身權(quán)的保障兩種情形。

1.侵益性行政行為聽證對實體性人身權(quán)的保障。日本著名的行政法學者鹽野宏先生認為，法定的適用聽證的范圍不僅包括行政主體撤銷許可、認可等對相對人不利影響較嚴重的行政行為，而且包括剝奪名義人的資格或地位、解除董監(jiān)事的職務(wù)等對相對人不利影響較嚴重的行政行為。其中，“名義人的資格或地位之剝奪、董監(jiān)事之解職”應屬于對相對人身份權(quán)之處罰。我國《行政處罰法》第8條規(guī)定的暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照是對相對人的資格權(quán)的行政處罰，因此，也屬于對相對人身份權(quán)之處罰。但根據(jù)《行政處罰法》第42條規(guī)定，只有吊銷許可證或者執(zhí)照的身份權(quán)處罰才能適用正式行政聽證程序。我們認為，關(guān)于暫扣許可證或者執(zhí)照的身份權(quán)處罰是否適用正式行政聽證程序，要以對相對人不利影響的程度為標準，如果此類身份權(quán)處罰對相對人將造成嚴重不利影響，則應適用正式行政聽證程序，否則，適用非正式行政聽證程序，即可。《行政處罰法》第8條規(guī)定的警告、行政拘留屬于對相對人人格權(quán)的處罰，因為警告關(guān)乎相對人的人格尊嚴;行政拘留關(guān)乎相對人的人身自由。但《行政處罰法》對此類人格權(quán)的處罰完全沒有規(guī)定適用正式聽證程序，這實在是一個較大的缺憾?！熬妗笔侵感姓幜P主體申明相對人的行為已構(gòu)成違法，“要求其以后不再重犯”，告誡、譴責相對人以影響其聲譽的一種處罰方式。警告雖然沒有對相對人的物質(zhì)財富造成直接的影響，但時代的今天，隨著人們對精神生活需求的不斷增長，人們對自身的聲譽或名譽等人格利益十分看重，因此，如果警告在作出之前將對相對人產(chǎn)生較大影響時，則應適用正式聽證程序。

行政拘留是行政處罰領(lǐng)域中限制人身自由且最為嚴重的處罰?！缎姓幜P法》第42條的第2款規(guī)定，如果相對人對人身自由限制的行政處罰有異議，行政處罰主體的處理可以適用治安管理處罰條例的相關(guān)規(guī)定?！吨腥A人民共和國治安管理處罰法》第94條僅規(guī)定了治安管理處罰機關(guān)擬作出的處罰決定適用非正式聽證程序，即聽取治安管理相對人陳述、申辯的程序;第107條也只規(guī)定了相對人不服行政拘留決定，可以向公安機關(guān)提出暫緩執(zhí)行該決定的申請，當然，前提是相對人已申請行政復議或提起行政訴訟，而根本沒規(guī)定公安機關(guān)擬作出的行政拘留決定應適用正式聽證程序。由此可以看出，目前，我國立法對限制人身自由的行政處罰適用正式聽證程序的規(guī)定闕如。我國憲法規(guī)定了保障公民人身自由的主要條款，如第37條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。”由于公民倘若缺乏人身自由，則缺乏行使其他任何自由的可能，因此，我們可以認為，人身自由是公民諸類權(quán)利的基本自由。美國聯(lián)邦憲法修正案第5條規(guī)定，如果要剝奪任何人的生命、自由、財產(chǎn)，則必須適用正當法律程序;第14條也規(guī)定，無論哪個州如果要剝奪任何人的生命、自由、財產(chǎn)，則都應適用正當法律程序。顯然，此處的“自由”內(nèi)含人身自由;此處的“正當法律程序”內(nèi)含行政聽證程序。由于限制相對人人身自由是對相對人權(quán)利影響最嚴重的行政行為，而作為保障相對人實體性權(quán)益的聽證制度，應優(yōu)先適用于最為嚴重的行政處罰行為，故而，適用行政聽證程序處理限制人身自由的行政處罰決定，不僅是我國行政程序法的發(fā)展態(tài)勢，而且是保障相對人實體性合法權(quán)利的必然要求。此外，關(guān)于侵益性的行政強制措施也涉及了限制公民人身自由的內(nèi)容，但我國《行政強制法》第9條未規(guī)定適用聽證程序，根據(jù)正當程序原理，對限制公民的人身自由的行政強制措施，原則上也應適用正式聽證程序，除非行政主體作出行政強制措施時情況處于緊急或危機狀態(tài)。

2.授益性行政行為聽證對實體性人身權(quán)的保障。授益性行政行為在作出之前或行政主體拒絕作出某種授益性行政行為將影響相對人的人身權(quán)時，原則上也應適用行政聽證：或者正式行政聽證（較大影響或嚴重影響）、或者非正式聽證（一般影響）。如行政許可（某種資格）、精神性行政獎勵（某種榮譽）等在作出之前可能對相對人的實體性人身權(quán)帶來不利影響或遭行政主體拒絕可能導致相對人的實體性人身權(quán)受影響時應適用聽證程序。目前，我國精神性行政獎勵聽證還缺乏立法規(guī)定，行政許可聽證制度也缺失關(guān)于相對人實體性人身權(quán)受不利影響時需適用聽證的規(guī)定，如缺乏行政主體授予相對人的某種資格或身份不適當、拒絕授予相對人的某種資格或身份以及侵犯相對人“合法期待”的某種資格或身份等需要適用聽證程序的規(guī)定。“合法期待”是70年代以后英國司法實踐所發(fā)展出的一個很重要的概念，即對征詢的合法期待權(quán)利是因公法主體許諾或征詢的很早確立的習慣性作法而產(chǎn)生的，對此，公法主體有接受征詢意見的義務(wù)。英國丹寧勛爵斯密特訴英國內(nèi)務(wù)大臣案件中創(chuàng)造了“合法期待”概念，其含義體現(xiàn)在兩個方面：一是指行政相對人期待，對其現(xiàn)存的法律權(quán)利或自由在將來不被行政主體侵犯;二是行政相對人期待，在將來可以獲得某種法律權(quán)利或自由。合法期待的實體性人身權(quán)適用聽證所需的條件：（1）相對人希望繼續(xù)擁有已經(jīng)擁有的某種合法的資格或利益;（2）行政主體不同意給予相對人某種資格或不同意延續(xù)某種利益，如不同意相對人申請更換、續(xù)展、年檢等情形。

三、行政聽證對其他實體性人權(quán)的保障

其他實體性人權(quán)，主要指相對人的經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利。此類權(quán)利是指憲法予以確認或認可的國家有義務(wù)積極采取或創(chuàng)造適當條件實現(xiàn)公民生活、身體、知識發(fā)展等諸方面合法訴求的請求權(quán)，具體包括社會保障權(quán)、適足生活水準權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、文化活動權(quán)等權(quán)利，將此類權(quán)利納入行政聽證保障范圍的必要性與可行性在于，第一，《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》不僅要求各締約國嚴格遵守已規(guī)定的經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利，而且為了保障該類權(quán)利的實現(xiàn)還要求各締約國必須創(chuàng)造相應的有利條件。第二，當前，大多數(shù)國家已逐漸把經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利納入到了憲法、法律、法規(guī)等保障的軌道。以受教育權(quán)、社會保障權(quán)為例，我國已從憲法、法律層面做了較多的保障規(guī)定。關(guān)于受教育權(quán)，除了現(xiàn)行憲法第46條規(guī)定了公民的受教育權(quán)之外，許多規(guī)定受教育權(quán)具體內(nèi)容的教育法也相繼頒布，如《義務(wù)教育法》《教師法》《教育法》以及《高等教育法》等等。迄今為止，我國已初步形成了一個有中國特色社會主義的教育法律體系，這種體系的特點表現(xiàn)在：（1）其基礎(chǔ)為憲法確定的基本原則;（2）其核心為教育基本法;（3）其骨干為教育專門法和行政法規(guī);（4）其主體為教育規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章。至于社會保障權(quán)，2004年的《憲法修正案》規(guī)定了一個原則性條款，即國家必須建立健全社會保障制度（同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應）。為了進一步落實憲法關(guān)于社會保障制度的規(guī)定，2010年的《社會保險法》第2條規(guī)定了諸多具體內(nèi)容：（1）國家應建立涵蓋基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等內(nèi)容在內(nèi)的社會保險制度;（2）該制度實施的前提條件是公民必須處于年老、疾病、工傷、失業(yè)以及生育等境況;（3）該制度的目的或宗旨是確保公民有依法從國家或社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。第三，我國《行政復議法》與《行政訴訟法》對侵犯相對人經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利的行政行為已做出了相關(guān)救濟的規(guī)定。如《行政復議法》第6條第9款與第10款規(guī)定了行政主體的行政行為侵犯相對人受教育權(quán)、社會保障權(quán)的救濟?！缎姓V訟法》（2015年施行）第12款規(guī)定：“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，”可以提起行政訴訟，根據(jù)人權(quán)司法救濟范圍的拓展趨勢，這里的“等合法權(quán)益”應包括受教育權(quán)等權(quán)利。有鑒于此，我們認為，在行政主體的行政行為可能侵犯相對人的經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利之前設(shè)置一個有效的聽證程序具有重要的意義：一方面有利于保持經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利聽證保障制度與經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利復議、訴訟救濟制度的銜接性;另一方面有利于節(jié)約成本，緩解復議、訴訟救濟的壓力。

國外通過行政聽證保障相對人經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利等其他實體性人權(quán)已逐漸成為現(xiàn)實。如英國通過確定受自然公正原則保護的權(quán)利范圍來確定聽證的范圍，與福利國家相隨，英國相對人的法律權(quán)利的范圍逐漸擴大，因為行政主體侵害職業(yè)、社團以及俱樂部資格等其他法定權(quán)利時應適用聽證，已不是理想，而是法院通過諸多判例所確定的事實;美國確定聽證的范圍是以受正當法律程序保護的權(quán)利的范圍為標準，與行政國家相隨，政府現(xiàn)代的社會管理職能與社會服務(wù)職能以逐漸取代傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治職能，從而使聽證的適用范圍不僅延伸到了教育、行政合同而且延伸到了福利津貼公共住房、政府雇員等領(lǐng)域。我國關(guān)于相對人經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利等其他實體性人權(quán)的聽證保障制度闕如，無論是侵益性行政行為對相對人經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利的不利影響，抑或是授益性行政行為對相對人經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利的不利影響，現(xiàn)有的法律規(guī)范皆無規(guī)定應適用行政聽證。

可喜的是，我國極少數(shù)學者已提出了當相對人的經(jīng)濟、社會以及文化權(quán)利受到行政主體相關(guān)決定的不利影響時應適用行政聽證的獨到看法。如王克穩(wěn)教授認為，作為社會經(jīng)濟權(quán)利的就業(yè)權(quán)、勞動權(quán)、社會保障權(quán)以及社會補助權(quán)等與作為社會文化權(quán)利的受教育權(quán)、升學權(quán)以及藝術(shù)創(chuàng)作權(quán)等因在行政活動中直接受到行政行為的影響，故而，立法有必要將其納入適用聽證的范圍。再如馬懷德教授指出，許多判例表明，行政主體有義務(wù)適用行政聽證保障相對人受到行政行為不利影響的權(quán)利的范圍已體現(xiàn)在兩個方面：一是相對人法定的財產(chǎn)權(quán)利、人身自由權(quán)利以及合法期待的權(quán)利;二是相對人的名譽權(quán)、經(jīng)濟利益以及其他社會利益等。因此，我們認為，現(xiàn)有的各類單行法的修正以及未來統(tǒng)一的行政程序法的制定應對相對人的經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利提供行政聽證的保障，如剝奪或限制相對人的經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利，并造成嚴重影響的侵益性行政行為在作出之前，應適用正式行政聽證程序;行政給付不當或拒絕給付對相對人的經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利造成嚴重影響的授益性行政行為在作出之前，也應適用正式行政聽證程序。當然，相對人的經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利等其他實體性人權(quán)受不利影響適用行政聽證還必須符合三個條件：（1）行政主體的行政行為必須對這些權(quán)利產(chǎn)生直接影響;（2）這些權(quán)利必須是法律所保護的;（3）這種不利影響不是針對一般公眾，而是針對特定對象而言的。

四、結(jié)語

綜上所述，一般來說，相對人的實體性財產(chǎn)權(quán)、實體性人身權(quán)以及其他實體性人權(quán)受到行政主體行政行為的不利影響時應適用行政聽證予以保障，情節(jié)重的，適用正式聽證;情節(jié)輕的，適用非正式聽證。但我們應遵循效益大于成本原則、均衡個人利益與公共利益原則與兩個至關(guān)重要的原則因此，國外許多國家通過判例或法律規(guī)定確認了一些無需適用行政聽證的具體事項：（1）行政行為不利于公共利益或者國家安全利益時，不適用聽證，如德國《行政程序法》第28條規(guī)定，必要的公共利益受到不利影響時，應排除聽證的適用。再如，在英國，國家安全是壓倒一切的因素，即使公平聽證權(quán)也必須服從。（2）行政行為在緊急情況作出時，不適用聽證，如在緊急情況下，行政主體不適用聽證程序的強制措施表現(xiàn)在：第一，危險動物之消滅;第二，傳染病流行之防止;第三，人為火災或自然災害發(fā)生時之強行進入住宅等。日本《行政程序法》第13條規(guī)定，行政主體排除適用前款規(guī)定的意見陳述程序，是因為不利決定的作出處于十分緊急情形，且是為了公共利益，則可排除適用聽證程序。（3）行政執(zhí)行行為可排除在聽證的適用范圍之外，如德國《聯(lián)邦行政程序法》第28條第2款第5項規(guī)定，“如果必須通過一種行政執(zhí)行方法使行政措施產(chǎn)生效力的”，可排除聽證的適用。我國適用行政聽證保障相對人實體性人權(quán)的相關(guān)制度還存在諸多缺失，不僅行政聽證應保障的相對人實體性人權(quán)的范圍太狹窄，而且在什么情形之下相對人實體性人權(quán)的保障不適用行政聽證，也無明確具體的規(guī)定。因此，我們應借鑒國外的有益經(jīng)驗，在未來統(tǒng)一的行政程序法制定中，一方面應拓寬適用行政聽證保障的相對人實體性人權(quán)的范圍;另一方面應明確排除適用行政聽證的具體情形。

責任編輯：楊煉