高翔

(遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110032)

開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)基礎(chǔ)研究源于國(guó)土資源大調(diào)查“土地資源監(jiān)測(cè)調(diào)查工程”，是建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況調(diào)查與評(píng)價(jià)項(xiàng)目的重要組成部分。作為城鎮(zhèn)發(fā)展和土地利用的重點(diǎn)區(qū)域，開(kāi)發(fā)區(qū)不僅是產(chǎn)業(yè)升級(jí)、區(qū)域發(fā)展的推動(dòng)器和科技創(chuàng)新基地，更是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

一直以來(lái)，遼寧省開(kāi)發(fā)區(qū)堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展之路，注重集約經(jīng)營(yíng)和合理開(kāi)發(fā)利用土地資源，加快了城市化和工業(yè)化的進(jìn)程。在遼寧省委、省政府的高度重視和大力推進(jìn)下，全省開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)多年開(kāi)發(fā)建設(shè)，注重集約經(jīng)營(yíng)和合理開(kāi)發(fā)利用土地資源，在體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、集約節(jié)約利用資源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面積累了重要經(jīng)驗(yàn)。尤其是國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)鏈延伸，帶動(dòng)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)已成為全省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要基地和核心集聚區(qū)，有力推進(jìn)了遼寧省產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快了城市化和工業(yè)化進(jìn)程，成為全省科學(xué)發(fā)展的引領(lǐng)示范區(qū)。

一、開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用管理成效

1.三大區(qū)域開(kāi)發(fā)區(qū)各具特色

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)帶、遼西北作為遼寧省三大發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域，形成了各具特色、差異化發(fā)展的格局。其中沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)重點(diǎn)發(fā)展裝備制造業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)、醫(yī)藥及保健食品和鋼鐵深加工產(chǎn)業(yè)、日化生產(chǎn)加工、汽車(chē)加工、鋁合金制造產(chǎn)業(yè)；沿海經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)發(fā)展石化精細(xì)化工業(yè)、智能制造業(yè)、港口物流業(yè)、電子信息業(yè)務(wù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，儀器儀表業(yè)、紡織業(yè)、泵閥、泳裝、海洋工程產(chǎn)業(yè)；遼西北重點(diǎn)發(fā)展煤化工、氟化工、液壓、皮革服裝、冶金、汽車(chē)及零部件、能源及新能源、農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)。三大區(qū)域開(kāi)發(fā)區(qū)多元化的發(fā)展方向有效避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和低水平發(fā)展。

2.集約水平各有所長(zhǎng)差異明顯

土地供應(yīng)率最高為邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)類(lèi)100%，土地建成率最高為省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)類(lèi)96.47%，工業(yè)用地率最高為省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)類(lèi)75.33%，綜合容積率最高為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)0.92，建筑系數(shù)最高為省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)類(lèi)56.13%，工業(yè)用地綜合容積率最高為其他類(lèi)型的國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)類(lèi)0.96，工業(yè)用地建筑系數(shù)最高為其他類(lèi)型國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)類(lèi)49.32%，建筑密度最高為其他類(lèi)型國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)類(lèi)33.74%，工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度最高為國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)類(lèi)8754.35萬(wàn)元/公頃，工業(yè)用地地均稅收最高為其他類(lèi)型國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)類(lèi)722.64萬(wàn)元/公頃，綜合地均稅收最高為國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)502.20萬(wàn)元/公頃。從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)在各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)比中差異明顯，均有各自?xún)?yōu)勢(shì)。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用存在問(wèn)題

1.土地整體集約利用水平偏低

參評(píng)開(kāi)發(fā)區(qū)中，土地開(kāi)發(fā)率超過(guò)90%的開(kāi)發(fā)區(qū)不到6成（57.83%），土地供應(yīng)率超過(guò)90%的開(kāi)發(fā)區(qū)超過(guò)6成（62.65%），土地建成率超過(guò)90%的開(kāi)發(fā)區(qū)超過(guò)7成（78.33%）。同時(shí)，綜合容積率達(dá)到1.0的開(kāi)發(fā)區(qū)僅有1成左右（14.46%），建筑密度達(dá)到30%的開(kāi)發(fā)區(qū)僅有4成左右（44.58%）。工業(yè)主導(dǎo)型開(kāi)發(fā)區(qū)中工業(yè)用地率超過(guò)50%的超過(guò)8成（81.162%），省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)用地結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化，需進(jìn)一步挖掘潛力，提升土地整體集約利用水平。

2.開(kāi)發(fā)區(qū)投入產(chǎn)出效益不高

從全省開(kāi)發(fā)區(qū)整體來(lái)看，2019年全省開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度為4265.48萬(wàn)元/公頃，較2018年每公頃增長(zhǎng)了277.1萬(wàn)元。2019年工業(yè)用地地均稅收為185.98萬(wàn)元/公頃，較2018年減少了48.85萬(wàn)元/公頃、綜合地均稅收為157.52萬(wàn)元/公頃，較2018年減少了31.84萬(wàn)元/公頃。從數(shù)據(jù)分析來(lái)看全省開(kāi)發(fā)區(qū)固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度在逐年增加，而工業(yè)用地地均稅收和綜合地均稅收卻有下降趨勢(shì)，開(kāi)發(fā)區(qū)用地效益有待進(jìn)一步提高。

3.土地管理績(jī)效有待提升

本年度參評(píng)開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地面積有所增加。對(duì)于個(gè)別仍存在一定數(shù)量閑置土地的開(kāi)發(fā)區(qū)，需積極挖掘開(kāi)發(fā)區(qū)土地績(jī)效管理潛力，進(jìn)一步加強(qiáng)用地供后監(jiān)管和存量用地盤(pán)活力度。

4.未來(lái)發(fā)展空間受限

部分開(kāi)發(fā)區(qū)存在選址不合理的問(wèn)題。遼寧丹東邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)受政治環(huán)境影響，未進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)；個(gè)別開(kāi)發(fā)區(qū)批準(zhǔn)四至范圍內(nèi)存在較大規(guī)模的不可建設(shè)用地，主要為河流、山體以及生態(tài)保護(hù)區(qū)域，還有些開(kāi)發(fā)區(qū)由于成立時(shí)間早、批準(zhǔn)規(guī)模小等因素影響，已經(jīng)面臨無(wú)地可供的局面，開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)發(fā)展空間嚴(yán)重受限。

三、促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用的對(duì)策建議

作為改革開(kāi)放的成功實(shí)踐，開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)努力打造創(chuàng)新高地，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，在落實(shí)生態(tài)文明理念、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

前幾輪開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)由各開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)主導(dǎo)，國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)審核，應(yīng)用領(lǐng)域很有限，所以開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)也缺少積極性。2019年的評(píng)價(jià)由自然資源部門(mén)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)，統(tǒng)一評(píng)價(jià)，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)配合。建立評(píng)價(jià)成果共享和利用監(jiān)督制度，制定成果數(shù)據(jù)共享應(yīng)用辦法，充分發(fā)揮評(píng)價(jià)成果數(shù)據(jù)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)效率量化工作和自然資源管理工作的基礎(chǔ)支撐作用。

開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、綜合性、系統(tǒng)性工程，健全自然資源高效利用機(jī)制，健全評(píng)價(jià)工作制度，以提高評(píng)價(jià)工作效率和質(zhì)量。針對(duì)本輪工作中遇到的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)與分析，提出對(duì)策建議。

1.高效開(kāi)發(fā)，充分挖潛

嚴(yán)格開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用管理，強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用，堅(jiān)持合理、節(jié)約、集約、高效開(kāi)發(fā)利用土地。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的粗放土地利用觀念，提高對(duì)土地集約利用的意識(shí)。在土地有限的情況下，必須提高土地利用效率，充分挖掘土地利用潛力，通過(guò)改善經(jīng)營(yíng)管理、增加經(jīng)濟(jì)投入等方式提高土地經(jīng)濟(jì)效益，建立集約高效的用地模式。

2.政策引導(dǎo)，提高效益

優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用政策，對(duì)發(fā)展較好、用地集約的開(kāi)發(fā)區(qū)，在安排年度新增建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)給予適度傾斜。改善基礎(chǔ)設(shè)施配套水平，適當(dāng)提高生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地比例，增加生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地供給，引導(dǎo)高新產(chǎn)業(yè)集聚，提升開(kāi)發(fā)區(qū)用地效益。針對(duì)不同開(kāi)發(fā)區(qū)的自身特點(diǎn)，根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果，綜合考慮資源環(huán)境、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)定位等因素，加強(qiáng)不同類(lèi)型開(kāi)發(fā)區(qū)的分類(lèi)指導(dǎo)和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，在全省范圍內(nèi)逐步形成層次遞進(jìn)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、各具特色、協(xié)調(diào)發(fā)展的開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展格局，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高效益。

3.強(qiáng)化低效土地處置，實(shí)現(xiàn)存量用地效益化

加大對(duì)批而未供、閑置土地的處置力度；探索、創(chuàng)新存量建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)機(jī)制。提高存量建設(shè)用地供應(yīng)比例。將經(jīng)批準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)區(qū)四至范圍落實(shí)到國(guó)土資源管理“一張圖”上，結(jié)合執(zhí)法檢查與督察，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管要強(qiáng)化低效土地的處置利用，通過(guò)、服務(wù)促進(jìn)、政策限制、氛圍逼迫、處罰問(wèn)責(zé)等各種經(jīng)濟(jì)、行政、法律措施提高用地單位積極性，引導(dǎo)用地單位盤(pán)活閑置地；建立健全用地單位退出機(jī)制，通過(guò)土地補(bǔ)償?shù)韧緩酱龠M(jìn)土地流轉(zhuǎn)，把閑置、半閑置和低效利用土地向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)存量用地效益化。

4.加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)移區(qū)、擴(kuò)區(qū)

依據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)的地位、功能和作用，科學(xué)、合理制定開(kāi)發(fā)區(qū)控制詳細(xì)規(guī)劃，合理確定土地利用方向、結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)籌安排各類(lèi)用地，建立針對(duì)功能定位的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式，以促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)土地資源優(yōu)化配置和集約利用，逐步形成布局合理、功能協(xié)調(diào)、全面發(fā)展的開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展格局，保障開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)又好又快發(fā)展。對(duì)于選址不合理以及尚可供應(yīng)土地緊張的開(kāi)發(fā)區(qū)，應(yīng)立足現(xiàn)狀，著眼未來(lái)發(fā)展，確定開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地發(fā)展需求及未來(lái)空間布局，科學(xué)移區(qū)、擴(kuò)區(qū)，確保開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)發(fā)展用地得到保障。

5.壯大“飛地經(jīng)濟(jì)”，提升土地利用率

“飛地經(jīng)濟(jì)”是一種新型經(jīng)濟(jì)合作模式，是指打破區(qū)域限制，在園區(qū)內(nèi)劃定區(qū)域，通過(guò)創(chuàng)新規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分成等合作機(jī)制，將那些因功能區(qū)位不同、資源環(huán)境制約、規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)配套限制等原因不適合在本區(qū)域(即“飛出地”)實(shí)施的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)到承接區(qū)域(即“飛入地”)落戶(hù)建設(shè)。遼寧省一些開(kāi)發(fā)區(qū)受土地、環(huán)境等要素資源制約難以發(fā)展相關(guān)工業(yè)，但另一些園區(qū)卻面臨定位同質(zhì)、利用率不高的窘境。壯大“飛地經(jīng)濟(jì)”可以很大程度上化解同質(zhì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展困境，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，為搞活區(qū)域經(jīng)濟(jì)找到有力抓手。

6.加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立健全激勵(lì)機(jī)制和退出機(jī)制

建立健全激勵(lì)機(jī)制和退出機(jī)制。各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)指導(dǎo)和規(guī)范管理，細(xì)化監(jiān)督評(píng)估工作。開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)成果要與獎(jiǎng)懲措施掛鉤，建立和完善開(kāi)發(fā)區(qū)退出機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)“有升有退”的動(dòng)態(tài)管理。對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果較好，用地集約的開(kāi)發(fā)區(qū)，優(yōu)先辦理相關(guān)土地審批、擴(kuò)區(qū)以及升級(jí)等手續(xù)，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)合理珍惜利用土地資源，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)、健康發(fā)展；對(duì)土地等資源利用效率低、發(fā)展長(zhǎng)期滯后的開(kāi)發(fā)區(qū)，予以警告、通報(bào)、限期整改、退出等處罰，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)既有升級(jí)也有退出的動(dòng)態(tài)管理，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)良性發(fā)展，切實(shí)提高土地使用效率。