白海江

（日喀則市自然資源局，西藏日喀則 857000）

黨的十八大以來，中央全面深化改革決策部署得到了成功實踐，社會經(jīng)濟實現(xiàn)了穩(wěn)中有進、穩(wěn)中向好的高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)特征更加明顯[1]。隨著社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，土地市場日益活躍、土地價值潛力日益凸顯。受土地價值潛力的吸引，許多群眾投機開展非法占地、違法建房、私自倒賣土地等違法活動，嚴重擾亂了土地資源管理秩序。

為貫徹習近平生態(tài)文明思想，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，2019年機構(gòu)改革后，成立自然資源主管部門統(tǒng)一行使山水林田湖草等各種自然資源的管理工作。經(jīng)濟新常態(tài)下，為更好的實現(xiàn)土地資源對社會經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用，就必須加強土地執(zhí)法，規(guī)范土地資源管理秩序。

一、土地執(zhí)法工作現(xiàn)狀

1.群眾依法用地意識薄弱

現(xiàn)階段我國已形成橫向上各法律部門相互銜接，縱向各位階法律淵源協(xié)調(diào)一致的土地資源管理法律體系。為貫徹實施新修改的《土地管理法》，加快推進自然資源管理改革，自然資源部對相關(guān)規(guī)范性文件進行“打包修改”工作，為規(guī)范國家土地資源管理理順了法律依據(jù)。但地方上對于土地資源管理法律法規(guī)政策的宣傳工作不到位，導致群眾法制觀念不強，依法用地意識薄弱，特別是在偏遠落后農(nóng)村地區(qū)，違法占地、亂占耕地等土地違法現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

2.經(jīng)濟利益對法制意識沖擊大

現(xiàn)代社會競爭日趨激烈，城鄉(xiāng)差距進一步增大，而土地短時間內(nèi)可以獲得巨大收益，這就導致許多群眾受利益驅(qū)動私下簽訂土地買賣合同違法進行土地交易，抑或是私自違法占地建房用于買賣、出租，嚴重破壞了土地管理秩序。

3.土地違法案件錯綜復雜

從違法主體角度講，既有村組集體內(nèi)部村民，也有本村村民與外部人員外合伙開展土地違法行為；從違法客體角度講，既有違法占地建房買賣、出租，也有大量違法占用、私下倒賣村組集體土地行為；從違法類型角度講，違法倒賣土地、破壞耕地、非法占地等土地違法案件普遍存在。

二、執(zhí)法工作存在的困難

1.土地執(zhí)法難度大

一是調(diào)查取證難度大。受土地巨大收益的驅(qū)動，普通老百姓萌發(fā)了發(fā)土地財?shù)南敕?，以致私下倒賣土地、非法流轉(zhuǎn)土地等土地違法現(xiàn)象頻發(fā)。很多案件中存在當事人多次轉(zhuǎn)賣土地，被發(fā)現(xiàn)時已轉(zhuǎn)手多人。當執(zhí)法人員調(diào)查取證時，很難查清土地倒賣完整流程，固定證據(jù)形成一個事實清楚的證據(jù)鏈。

二是違法狀態(tài)制止難。執(zhí)法工作人員發(fā)現(xiàn)違法線索后，第一時間制止并按照法定程序下發(fā)責停令等法律文書，當事人主動停止違法行為接受調(diào)查是土地違法案件查處地最佳狀態(tài)。但具體執(zhí)法工作中，很少有違法當事人積極主動配合，甚至采用暴力方法對抗執(zhí)法。而現(xiàn)行相關(guān)法律并未賦予土地執(zhí)法工作人員采用強制措施制止違法行為、控制違法態(tài)勢進一步發(fā)展的權(quán)利。甚至對違建現(xiàn)場采取斷水斷電等措施逼迫當事人停止違法行為，若沒有相關(guān)職能部門的協(xié)助也很難辦到。經(jīng)常出現(xiàn)違法人員對抗執(zhí)法活動，違法成本進一步增加，違法事態(tài)進一步嚴重，土地執(zhí)法成本越高的多難局面。

三是處罰措施執(zhí)行難度大。從土地執(zhí)法查處工作經(jīng)驗來看，很多時候違建建筑已經(jīng)完工甚至已投入使用。而現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，對違法占地違建建筑物只能責令限期拆除，行政處罰決定期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的行政機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。而申請法院強制執(zhí)行過程中，因為強制拆除社會影響面大，事前都必須進行社會風險評估，所以巨大的社會風險使得法院很難采用強制手段，往往導致對強制拆除行為落不到實處。既打擊了執(zhí)法人員信心，又助長了違法人員火焰，造成更多的違法案件。

2.土地執(zhí)法隊伍建設有短板

一是執(zhí)法編制少。土地違法案件主要由基層單位負責查處，而受編制數(shù)額限制，各基層單位編制少，在編人員更是身兼不動產(chǎn)登記、地質(zhì)災害監(jiān)測等業(yè)務，普遍面臨人少事多的矛盾。在土地違法案件具體查處工作中，難以保證兩名執(zhí)法主體資格適格的執(zhí)法人員開展執(zhí)法工作，或者同一案件查處工作前后參與人員多次變更，影響案件查處效果；

二是執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)有待加強。新時期下，復雜多變的土地違法案件的查處對執(zhí)法人員業(yè)務能力要求很高，對基層單位來說，參加常規(guī)性執(zhí)法業(yè)務培訓機會少，跨區(qū)交流學習先進的執(zhí)法工作經(jīng)驗的機會更是微乎其微，很多執(zhí)法人員的業(yè)務水平、執(zhí)法能力很難得到有效提高，造成土地違反案件查處質(zhì)量不高；

三是執(zhí)法硬件設施不達標?；鶎訂挝黄毡槊媾R財政預算緊缺的窘境，這就導致基層單位無法為執(zhí)法人員配備執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀、辦公電腦等必備的執(zhí)法設備。沒有車輛等交通設備就很難第一時間到現(xiàn)場進行處置，沒有執(zhí)法記錄儀等攝影攝像設備就很難固定第一手證據(jù)，這些問題也很大程度影響了執(zhí)法工作；

四是尚未建立聯(lián)合執(zhí)法長效機制。前文談到，從土地違法行為發(fā)現(xiàn)、制止，到違法案件調(diào)查、查處、執(zhí)行的整個過程中，采取有些措施如果沒有相關(guān)部門協(xié)助是很難辦到的。雖然現(xiàn)在很多地方在探索組織土地聯(lián)合執(zhí)法，但并未真正形成聯(lián)合執(zhí)法長效機制。在具體聯(lián)合執(zhí)法工作中，存在各部門權(quán)責不對等，牽頭單位任務重、參與部門“出工不出力”，形不成執(zhí)法合力的現(xiàn)象，執(zhí)法工作再次陷入窘境。

三、完善執(zhí)法工作的建議

1.推進土地管理制度建設

切實加強土地執(zhí)法工作，需要自然資源主管部門進一步完善土地管理制度。各地方要切實從本地區(qū)實際出發(fā)，制訂切合本地實際的土地管理方案。在遇到實際問題時，應改變以往上令下達式僵化的工作模式，不斷開展基層調(diào)研，尋找問題癥結(jié)所在。在解決問題時的過程中，要善于依靠和發(fā)揮人民群眾的力量，在群眾普遍理解和支持的基礎上，群策群力細化工作方案，提高工作方案的可行性，實現(xiàn)土地資源的有序管理和健康發(fā)展。

2.加大法律法規(guī)及政策宣傳力度

基層單位要充分利用各種節(jié)日活動，深入開展送法下鄉(xiāng)、送法進校等形式多樣的宣傳活動，同時積極借助科技手段、媒體手段，多方式向社會群眾開展法律法規(guī)及政策宣傳工作，增強社會群眾對土地法律法規(guī)及政策的知曉度、熟識度，讓廣大群眾真正認識到合理有序的土地資源管理秩序的巨大價值和作用，進一步增強土地保護觀念，樹立依法用地意識。

3.進一步加強執(zhí)法隊伍建設

一是地方要積極主動爭取機構(gòu)編制單位的支持，增設單位人員編制，充實執(zhí)法力量；二是積極申請財政支持，加大執(zhí)法工作經(jīng)費的投人，給執(zhí)法隊伍完整配備執(zhí)法設備，以便快速高效開展土地執(zhí)法工作；三是加大基層執(zhí)法人員教育培訓力度，對執(zhí)法人員開展專業(yè)技能和土地法律法規(guī)及政策文件等內(nèi)容培訓與學習的同時，還應嘗試開展跨區(qū)交流學習，采用多種方式和手段，不斷提高土地執(zhí)法業(yè)務水平和執(zhí)法能力，打造一支適應新形勢能力強，黨和人民滿意的高質(zhì)量土地執(zhí)法隊伍。

4.探索建立聯(lián)合執(zhí)法機制

各地要積極探索建立政府主導，自然資源管理部門牽頭，紀檢監(jiān)察機關(guān)、公檢法部門配合，住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市管理、信訪、環(huán)保等職能部門協(xié)助的聯(lián)合執(zhí)法隊伍，并建立聯(lián)合執(zhí)法長效機制。定期召開聯(lián)席工作會議并開展聯(lián)合執(zhí)法活動，按照尊重歷史、堵住當前、疏堵結(jié)合、分類處理的工作思路，依法嚴肅查處各類土地違法行為，實現(xiàn)新增違法零增長、歷史違法負增長的工作目標，努力開創(chuàng)管理規(guī)范、建設有序的土地資源管理新局面。此外，建議嘗試在自然資源主管單位設立警察值班制度，這樣在一些非聯(lián)合執(zhí)法案件查處工作中，值班警察可第一時間對妨礙執(zhí)法的行為人采取相關(guān)強制措施，既有利于案件的調(diào)查取證工作，也能在第一時間制止違法行為，降低違法當事人經(jīng)濟損失的同時也能有效降低執(zhí)法成本。

5.依法維護當事人合法權(quán)益

在土地違法案件查處過程中，雖然要切實維護法律尊嚴，同時也要堅持以人為本的原則，切實維護違法當事人的合法權(quán)益。這就需要執(zhí)法人員在工作中，在不突破法律底線的前提下認真做好違法當事人的說服教育工作，引導違法當事人以理性合法的形式表達利益訴求，審慎穩(wěn)妥地解決違法當事人最關(guān)心、最直接的現(xiàn)實經(jīng)濟利益問題，既要依法依規(guī)查處土地違法案件，維護自然資源管理秩序，也要有效防范化解社會風險，維護社會和諧穩(wěn)定。

四、結(jié)語

綜上，土地執(zhí)法工作是一項十分復雜工作，違法類型多樣且涉及范圍點多面廣，在執(zhí)法工作過程中，既要強化主體責任意識加強執(zhí)法隊伍的建設，還應協(xié)作配合嘗試建立聯(lián)合執(zhí)法模式形成聯(lián)合責任機制，切實加強土地執(zhí)法工作，提升土地管理水平，維護自然資源管理秩序，切實發(fā)揮出土地在經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎性作用，實現(xiàn)我國社會經(jīng)濟的全面穩(wěn)定發(fā)展。