●王 棟

一、預(yù)借票據(jù)產(chǎn)生的原因

高?？蒲许?xiàng)目收款時(shí)經(jīng)常使用的票據(jù)包括財(cái)政部門監(jiān)制的收款收據(jù)如“中央行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算單”和稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)制的稅務(wù)發(fā)票如“增值稅普通發(fā)票”“增值稅專用發(fā)票”。這些票據(jù)是高校按照國家有關(guān)規(guī)定在收到款項(xiàng)后向付款方開具的收款憑證，是財(cái)務(wù)收支的法定憑證和會(huì)計(jì)核算的原始憑證，也是財(cái)政、審計(jì)、物價(jià)、稅務(wù)等部門對(duì)高校監(jiān)督檢查的重要依據(jù)。按照相關(guān)管理辦法，高校應(yīng)在收到相關(guān)款項(xiàng)后開具相應(yīng)票據(jù)，但是在實(shí)際工作當(dāng)中，預(yù)借票據(jù)的現(xiàn)象較為普遍。分析高?？蒲许?xiàng)目中預(yù)借票據(jù)產(chǎn)生的原因，主要有以下幾點(diǎn)。

（一）長期以來高校與企業(yè)的會(huì)計(jì)記賬基礎(chǔ)存在差異

2019 年以前，高校的會(huì)計(jì)記賬基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制（現(xiàn)金制），而企業(yè)的會(huì)計(jì)記賬基礎(chǔ)是權(quán)責(zé)發(fā)生制。在會(huì)計(jì)核算中，收付實(shí)現(xiàn)制以實(shí)際收到或支付款項(xiàng)為確認(rèn)本期收入和費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)；權(quán)責(zé)發(fā)生制則按照收入已實(shí)現(xiàn)、費(fèi)用已經(jīng)發(fā)生，并應(yīng)由本期負(fù)擔(dān)為標(biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)本期收入和費(fèi)用。在采用收付實(shí)現(xiàn)制的大背景下，高校的會(huì)計(jì)處理手續(xù)比較簡單，會(huì)計(jì)核算中可以不考慮應(yīng)計(jì)收入、應(yīng)計(jì)費(fèi)用、預(yù)收收入、預(yù)付費(fèi)用等問題。

（二）高校科研事業(yè)發(fā)展的客觀需要

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)主要分為縱向科研經(jīng)費(fèi)與橫向科研經(jīng)費(fèi)?？v向科研經(jīng)費(fèi)是由國家、部、省、市等政府機(jī)構(gòu)提供的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)；橫向科研經(jīng)費(fèi)是由地方政府、企事業(yè)單位提供的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。隨著高校科研事業(yè)的快速發(fā)展，科研項(xiàng)目競爭日益激烈，在和掌握科研項(xiàng)目決定權(quán)的有關(guān)機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位的合作中，高校往往處于劣勢(shì)，無法全部按照先收款后開票的方式處理。而當(dāng)今社會(huì)先開票后付款的交易模式已成為商業(yè)合作的一種習(xí)慣，高校作為社會(huì)一員，為保證科研事業(yè)正常發(fā)展，允許科研項(xiàng)目預(yù)借票據(jù)也就成為一種客觀需要。

（三）高校的內(nèi)部控制體系還不完善

針對(duì)單位票據(jù)管理，財(cái)政部曾多次提出明確的內(nèi)控要求?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21 號(hào)）第十二條提出“要求單位根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，在內(nèi)部管理制度中明確界定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的表單和票據(jù)”；第二十八條提出“單位應(yīng)當(dāng)建立健全票據(jù)管理制度”。2015 年12 月21日，財(cái)政部在《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出“有效運(yùn)用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等內(nèi)部控制基本方法，加強(qiáng)對(duì)單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制?！?016 年財(cái)政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》中指出：票據(jù)管理制度既是內(nèi)部控制制度完備情況的重要指標(biāo)，也是收支業(yè)務(wù)管理控制情況的重要指標(biāo)。而目前很多高校對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)借票據(jù)沒有制訂相關(guān)管理辦法，或制訂后存在部分條款無法嚴(yán)格執(zhí)行的情況。

二、預(yù)借票據(jù)存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度對(duì)預(yù)借票據(jù)有更高要求

根據(jù)財(cái)政部有關(guān)規(guī)定以及教育部《關(guān)于直屬高校直屬單位實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度的意見》（教財(cái)〔2018〕6 號(hào)）的相關(guān)要求，自2019年1 月1 日起，高等學(xué)校全面實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度，會(huì)計(jì)記賬基礎(chǔ)從收付實(shí)現(xiàn)制調(diào)整為權(quán)責(zé)發(fā)生制。按照權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)處理要求，凡本期間內(nèi)實(shí)際發(fā)生并應(yīng)屬本期間的收入，無論其款項(xiàng)是否收到均應(yīng)作為本期間收入處理。高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度后，預(yù)借票據(jù)的管理及其會(huì)計(jì)處理方式有了更高要求。

（二）不及時(shí)確認(rèn)收入存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

到款金額小于預(yù)借票據(jù)票面金額的情況時(shí)有發(fā)生，造成不能及時(shí)確認(rèn)收入或核銷應(yīng)收款。近年來，在對(duì)高校校長離任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，部分高校存在收入未按約定及時(shí)足額收取的問題，違反了《中華人民共和國合同法》第八條“依法成立的合同，對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保護(hù)?！币约啊缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第二十六條“業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)在涉及收入的合同協(xié)議簽訂后及時(shí)將合同等有關(guān)材料提交財(cái)會(huì)部門作為賬務(wù)處理依據(jù)，確保各項(xiàng)收入應(yīng)收盡收，及時(shí)入賬。”

（三）預(yù)借發(fā)票延遲到款造成高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并讓高校在法律糾紛中處于不利地位

預(yù)借發(fā)票的主要特征為先開出票據(jù)并交由甲方單位而后到款，由此導(dǎo)致延后到款甚至少到款、不到款的情況時(shí)有發(fā)生。由于科研項(xiàng)目周期、合作單位經(jīng)營狀況及信用、經(jīng)辦人財(cái)稅知識(shí)掌握程度、雙方合作狀態(tài)的不確定性，應(yīng)收賬款延遲到賬時(shí)間同樣不能確定。部分應(yīng)收賬款長時(shí)間不到賬，形成壞賬，給高校帶來財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。按照國家相關(guān)規(guī)定，稅務(wù)局通常以發(fā)票控制稅款，即：高校一旦開出發(fā)票就應(yīng)履行相應(yīng)的納稅義務(wù)。因此，預(yù)借票據(jù)要求高校籌自行集資金墊付稅款和相關(guān)的費(fèi)用，增大了高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，如果在日后合作中產(chǎn)生法律糾紛，對(duì)方將收到的發(fā)票作為已付款的證據(jù)，高校將處于不利地位。

三、目前的管控措施

（一）領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制下實(shí)行專人專崗制度，嚴(yán)格控制開票過程

在票據(jù)領(lǐng)用、開具、作廢、回收、到款核銷等環(huán)節(jié)實(shí)行嚴(yán)格的全流程管理，并由主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)和進(jìn)行指導(dǎo)。按照崗位不相容即相互分離的原則設(shè)崗，在全流程實(shí)行專人專崗的票據(jù)管理工作。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格程序監(jiān)督，建立健全預(yù)借票據(jù)事前控制流程：經(jīng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人申請(qǐng)、職能部門認(rèn)定、主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后方可預(yù)借票據(jù)，對(duì)預(yù)借票據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)防范。具體控制流程為：預(yù)借票據(jù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提交《預(yù)借發(fā)票審批表》，準(zhǔn)確填寫預(yù)借票據(jù)類型、金額、項(xiàng)目信息或合同信息，經(jīng)學(xué)院、科研項(xiàng)目主管部門檢查、核實(shí)、批準(zhǔn)，攜帶相關(guān)合同或任務(wù)書到財(cái)務(wù)部門辦理預(yù)借手續(xù)。另外，還可以根據(jù)開票金額的大小規(guī)定不同崗位的審批權(quán)限。

（二）嚴(yán)格按照科研合同或任務(wù)書開票

在內(nèi)部控制管理體系中，對(duì)于防范高校預(yù)借票據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，最重要的環(huán)節(jié)是對(duì)科研項(xiàng)目合同或任務(wù)書的嚴(yán)格控制和審核。通常情況下，高?？蒲胁块T負(fù)責(zé)管理科研合同?？蒲胁块T應(yīng)根據(jù)國家、地方以及高校內(nèi)部相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格把關(guān)，確保合同的真實(shí)性，準(zhǔn)確性和有效性。在預(yù)借票據(jù)時(shí)，要求借票人提供相關(guān)合同或任務(wù)書，財(cái)務(wù)部門核實(shí)開票類型、金額以及開票內(nèi)容與合同或任務(wù)書相符后，開出預(yù)借票據(jù)并進(jìn)行登記。嚴(yán)格審核科研項(xiàng)目合同或任務(wù)書，并按照合同或任務(wù)書約定內(nèi)容開票，可以保證稅金足額繳納、應(yīng)收款項(xiàng)應(yīng)收盡收，減少壞賬呆賬，降低學(xué)校預(yù)借票據(jù)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)宣傳教育

加強(qiáng)對(duì)票據(jù)管理的宣傳力度，使預(yù)借票據(jù)的科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人了解基本常識(shí)，自覺抵制不規(guī)范預(yù)借票據(jù)，強(qiáng)化票據(jù)管理意識(shí)和稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；加強(qiáng)培訓(xùn)力度，使財(cái)務(wù)人員掌握相關(guān)的財(cái)務(wù)管理知識(shí)、法律知識(shí)、稅務(wù)知識(shí)以及相關(guān)管理知識(shí)，進(jìn)一步提升高校財(cái)務(wù)人員工作水平，使其可以根據(jù)業(yè)務(wù)預(yù)測問題發(fā)生的可能性，并采取相應(yīng)的措施予以防范。

四、建議和意見

進(jìn)一步完善高校票據(jù)管理制度，不斷規(guī)范預(yù)借票據(jù)管理。根據(jù)《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》和《財(cái)政票據(jù)管理辦法》的要求，結(jié)合高校自身情況，全面梳理涉票業(yè)務(wù)流程，在票據(jù)申購、領(lǐng)取、保管、開具、繳銷、稽核、銷毀等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析風(fēng)險(xiǎn)隱患，制定相應(yīng)防范措施，建立健全適合高校實(shí)際的票據(jù)管理制度。通過制定票據(jù)管理辦法、工作手冊(cè)等規(guī)章制度，來強(qiáng)化高校票據(jù)管理的制度框架。通過票據(jù)申請(qǐng)表、票據(jù)領(lǐng)用表、票據(jù)核銷表、承諾書等表單來規(guī)范管理，加強(qiáng)票據(jù)管理的內(nèi)部控制，不斷地改進(jìn)與補(bǔ)充，完善高校票據(jù)管理制度。提高對(duì)票據(jù)工作的重視程度，加強(qiáng)對(duì)票據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。高校還應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)宣傳力度，通過編寫常見問題手冊(cè)、推送微信推文等方式，讓科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及經(jīng)辦人掌握更多的基本財(cái)務(wù)、稅務(wù)及法律常識(shí)，從源頭上遏制違法違規(guī)行為的發(fā)生。高校也應(yīng)經(jīng)常組織工作人員參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)，邀請(qǐng)上級(jí)主管部門或?qū)＜疫M(jìn)行政策講解，減少因?yàn)檎呃斫馄疃鴮?dǎo)致的分歧，提高票據(jù)開具的正確性。強(qiáng)化與兄弟院校的工作交流，針對(duì)工作中存在的問題，共同探討、深入交流，吸取先進(jìn)的工作經(jīng)驗(yàn)，提高票據(jù)管理人員的業(yè)務(wù)水平。推行信息化管理系統(tǒng)，建設(shè)票據(jù)全流程管理，在提高票據(jù)管理和使用便捷性的同時(shí)，減少人為失誤造成的不必要損失。