劉 朋，梁程虎

（1. 中共廣東省委黨校 廣東黨建研究所，廣東 廣州 510053； 2. 中共江門市委黨校 黨建教研室，廣東 江門 529099）

國際島礁爭端是國際社會和國際關系中的一種客觀存在。島礁主權爭端事關領土主權、國家安全和經(jīng)濟利益，是國際政治領域的世界性難題，已成為影響當事國之間關系的“死結”。近年來，全球范圍的海洋與島嶼爭端此起彼伏，爭端的數(shù)量與復雜程度都在逐步增加，目前有60 多個國家存在島礁爭端，有效解決爭端的成功案例卻并不多見。由于島礁主權爭端背后存在著復雜的歷史根源、民族情感、現(xiàn)實利益、戰(zhàn)略考量以及國內(nèi)政治力量博弈糾紛等因素，任何國家和政府都不會輕言放棄，加之這些因素交錯疊加，就決定了島礁爭端很難在較短時間內(nèi)完全解決，增加了島礁爭端解決的難度。如何解決這些爭端，是考驗各國執(zhí)政黨和政府國家治理能力和對外關系的試金石。20 世紀中葉以來，島礁爭端各當事國進行了探索和嘗試，通過政治和法律等途徑形成了一些解決爭端的做法和模式。梳理和總結這些爭端解決的做法和模式，對于我們系統(tǒng)思考和有效應對與周邊國家存在的島礁爭端具有重要的理論價值和實踐意義。

一、國際司法解決

國際司法解決主要包括兩種方式，即司法裁決和司法沖裁，這是國際司法實踐中最常見的做法和選項。國際司法解決方式是否具有合法性的前提是涉及爭議的雙方是否能達成共識和一致。也就是說，只有爭端雙方一致同意將領土爭端提交國際法院或國際海洋法庭司法裁決，裁決本身作為解決爭端的方式才具有合理性，裁決結果才有可能得到當事國認可并遵守。當然，當事國同意將島礁爭端提交國際司法解決，也未必接受國際判決的結果。若當事國未達成一致，僅是單方行為，則司法解決不具備合法性，裁決結果也不具備實際約束效力。截止到目前，亞洲、歐洲、美洲約有10 例爭端通過此方式得以解決。國際法院對于歷史性小島礁的主權歸屬和海洋劃界具有一定的影響。條約必須遵守原則、依法占有原則（裁決前殖民地島嶼爭端適用）、有效控制原則、爭端發(fā)生前被默認接受的實際控制行為等原則，是國際司法裁決海洋島礁主權爭端相對固定且必須堅持的原則。條約必須遵守原則是國際法院裁決領土爭端優(yōu)先適用的第一位的原則，若爭端領土沒有相關條約約定時，依法占有則是優(yōu)先適用的原則，特別是涉及前殖民地國家爭端時。有效控制原則是優(yōu)先考慮的適應原則。根據(jù)當事國共識和這些國際法原則，國際司法成功解決了印度尼西亞和馬來西亞關于里格灘島和西巴丹島爭端、尼加拉瓜與洪都拉斯島嶼主權和海洋劃界爭端、馬來西亞與新加坡島礁主權爭端、厄立特里亞與也門關于哈尼什群島爭端、羅馬尼亞和烏克蘭蛇島爭端等案例。

關于國際司法裁決。國際司法裁決是指通過國際仲裁和國際法院判決的方式解決當事國之間的海洋島嶼主權爭端。國際司法裁決在解決島嶼爭端過程中具備自主性和專業(yè)性等優(yōu)勢，但也存在一些不足，一方面，隨著國際單邊主義、民粹主義等思潮的盛行，國際政治環(huán)境使得當事國對國際法院的公正性客觀性存在質疑；另一方面，國際法院所依據(jù)的國際法規(guī)和慣例在本質上具有“軟法”屬性，執(zhí)行力不足成為軟肋，導致在實踐執(zhí)行中存在一定困難。比如，2002 年11 月，荷蘭海牙的國際法院根據(jù)1913 年的《英德條約》、1931 年的《法英換文以及尼喀兩國政府間協(xié)議》對喀麥隆與尼日利亞海陸劃界案（即巴卡西半島爭端）進行了判決，將爭議地區(qū)判給喀麥隆，尼日利亞政府隨后發(fā)表聲明，駁斥海牙國際法院的裁決。后經(jīng)聯(lián)合國等多方努力，2008 年尼日利亞才舉行主權交接儀式，將巴卡西半島主權交還給喀麥隆，2013 年才徹底交還。

國際仲裁是國際爭端法律解決的手段之一，又稱“國際公斷”，是指由爭端當事國共同選任的仲裁人（包括機構）審理有關爭端并作出具有一定約束力的裁決。在國際爭端中，當事國可依其事先或事后所自愿達成的仲裁協(xié)議將爭端交付仲裁。國際仲裁當事國主張必須依據(jù)國際法，必須尊重歷史性權利，尊重事實，否則仲裁將喪失合法性。由于國際仲裁具有仲裁的一般特征，屬于商事仲裁，是解決商事糾紛的一種渠道，理論上其仲裁結果具有一定的強制性執(zhí)行力。但是，對于國際仲裁作出的仲裁結果，當事國雖然不可以單方面進行撤銷，但可以有執(zhí)行、不予執(zhí)行兩種選擇，所以通過這種解決方式處理島嶼爭端同國際司法裁決方式類似，在某種意義上說，島嶼爭端最終能否順利得以解決，主要還是要看爭端當事國的主觀態(tài)度和意愿。比如，也門與厄立特里亞的哈尼什群島主權歸屬爭端就是通過國際仲裁法院裁決的。哈尼什群島地處戰(zhàn)略要位曼德海峽，是連接亞洲和紅海的必經(jīng)之路，具有重要的戰(zhàn)略意義和經(jīng)濟價值，地理上距離也門和厄立特里亞相似，難以用現(xiàn)有國際法原則進行裁量，因此兩國對群島主權爭執(zhí)不下，并于1995 年爆發(fā)沖突。后經(jīng)兩國協(xié)商同意，于1998 年10 月通過國際仲裁，在聽取兩國意見的基礎上，將群島最大島大哈尼什島主權仲裁給也門政府。對仲裁結果厄立特里亞政府表示認同，同意遵守仲裁決定，兩國海島領土爭端最終得以圓滿解決。再比如，2012 年11 月19 日，海牙國際法院就哥倫比亞與尼加拉瓜之間的島嶼主權爭議經(jīng)過11 年的審理作出裁決，但遭到哥倫比亞政府的強烈反對。同樣，在“科孚海峽案”中的阿爾巴尼亞、“在尼加拉瓜境內(nèi)及針對尼加拉瓜的軍事與準軍事活動案”中的美國以及“黑海海洋劃界案”中的烏克蘭等國都反對國際仲裁結果，沒有遵守裁決。

二、政治手段和平解決

領土爭端是威脅國家安全和引發(fā)戰(zhàn)爭的傳統(tǒng)因素，用政治手段和平解決國際爭端是國際社會的共識和美好愿望。政治手段是指“法律手段以外的爭端解決方法和爭端當事國以外的第三方解決方法”，主要包括談判、協(xié)商、調停等等。[1]通過其他手段解決爭端也離不開政治手段的配合和參與，目前已成功解決的島礁爭端案例中，政治手段發(fā)揮了不可或缺的作用。完全通過政治手段和平解決爭端的案例并不多見，但通過政治手段緩和因島礁爭端升溫的國際形勢和雙邊關系的案例卻屢見不鮮。政治手段和平解決島礁爭端，在國際實踐中主要包括三種形式。

一是爭端雙方國家平等協(xié)商解決。爭端雙方國家平等協(xié)商解決是當事國本著相互妥協(xié)的精神、平等協(xié)商和平解決爭端的方式，這是國際社會解決島礁爭端最理想的方式。雙方平等協(xié)商解決成功的前提和基礎是雙方實力相當，能夠相對平等地對待對方，且雙方都愿意做出讓步和在一定程度上進行妥協(xié)，讓步和妥協(xié)是基于雙方對于在爭端中不讓步和不妥協(xié)將給自己帶來更大損害的權衡而作出的。雙方平等協(xié)商解決雖然在理論上是一種處理島嶼爭端的最理想化的途徑，但是在當今世界的島嶼爭端中卻幾乎難以進行。因為，爭端之所以存在，正是因為領土主權關系安全發(fā)展大計，雙方或其中一方拒絕妥協(xié)讓步、據(jù)理力爭導致的。在現(xiàn)有爭端中，即便是國力相差懸殊的弱國，在主權面前通常也是毫不退縮，絕不讓步和妥協(xié)。但也不乏有成功的典范，比如，中國與俄羅斯通過雙方談判友好協(xié)商成功解決黑瞎子島主權歸屬就是一個成功案例。再比如，俄羅斯與烏克蘭就刻赤海峽中段的圖茲拉島爭議，曾一度引發(fā)軍事對抗，后通過外交談判，雙方于2012年7 月12 日簽署了《烏俄亞速海、黑海和刻赤海峽海上劃界聲明》等重要文件，將刻赤海峽的圖茲拉島歸屬烏克蘭。

二是多方協(xié)商解決。多方協(xié)商是國際交涉的一種，是解決國際爭端最基本、最簡單的方法之一。但多方協(xié)商解決的成功案例卻鮮有發(fā)生，原因是多國之間的利益表達迥異給協(xié)商帶來了極大的困難，即使達成解決方案后，仍有產(chǎn)生新的利益矛盾的潛在風險。位于北極地區(qū)的斯瓦爾巴德群島的解決就是多方協(xié)商解決的典型案例。為解決斯瓦爾巴德群島的地位問題，1920 年挪威、丹麥、荷蘭、英國和美國通過協(xié)商談判簽訂了一套獨一無二的國際條約，《斯瓦爾巴德條約》。條約規(guī)定挪威擁有斯瓦爾巴德群島的主權，其他締約國公民在遵守挪威法律的基礎上，享有在斯島條約劃定的范圍內(nèi)開展礦業(yè)開發(fā)、漁業(yè)、科學研究和商業(yè)性活動等權利。條約規(guī)定的主權，實質上是把部分權利讓渡給了締約國，挪威擁有的是有限主權，這是多方協(xié)商和力量博弈的結果。

三是第三方調解。調解是解決國際爭端的一種程序，是指在爭議發(fā)生后，爭議雙方當事國在第三方國家或機構（雙方均認可）的協(xié)調、幫助、促進下，促使爭端當事國消除爭議，達成協(xié)議。第三方調解是爭端解決的溫和模式，有利于緩和爭端雙方矛盾，為爭端解決提供可能和契機。比如，伊米亞島（土耳其稱“卡爾達克島”）地處愛琴海與土耳其近在咫尺，根據(jù)意大利和土耳其1932 年條約規(guī)定歸希臘所有，土耳其一直拒絕承認，為此兩國齷齪不斷。1996 年希土兩國為該島所有權再次進入軍事對峙狀態(tài)，兩國武裝沖突一觸即發(fā)。北約擔心成員間爆發(fā)沖突，便出面協(xié)調斡旋，要求談判對話解決分歧。兩國雖然沒有就此問題達成最終解決方案，但還是在美國和北約的臺階下改弦更張?？陀^上說，第三方調解解決島嶼爭端是一種較為理想化的方式，影響操作的因素很多，不少國家心存芥蒂，擔心外部勢力插手使問題復雜化、擴大化、國際化，而拒絕第三方調解，更加主張雙方解決。比如，在伊朗與阿聯(lián)酋的領土爭端中，伊朗曾明確表示與阿聯(lián)酋之間的關系很好，只是有些誤解，雙方可以通過對話解決，不需要第三方插手。此外，通過第三方調解達成的協(xié)議也并不具備法律意義上的強制執(zhí)行效力。

三、擱置爭議、共同開發(fā)

擱置爭議是鄧小平針對中日釣魚島主權爭端提出解決矛盾的政策主張，主要是“指爭議雙方對一些歷史遺留的、在近期內(nèi)難以解決的問題，暫時擱置起來，留待時機成熟時再去解決的一種爭端處理方式”[2]。擱置爭議是鄧小平解決海洋爭端戰(zhàn)略思想的核心內(nèi)容，是和平解決領土爭端的新思路。在鄧小平看來，擱置爭議的前提是“主權在我”，對于爭議較大且一時不具備解決條件的領土，先不著急解決，暫時不明確其主權歸屬，把分歧和爭議擱置起來，進行合作開發(fā)，在合作開發(fā)增進了解中為最終徹底解決奠定基礎。中國與周邊國家存在諸多海洋主權爭端，在短期內(nèi)又難以解決，鄧小平提出留給后代解決，相信后代更有智慧，這是鄧小平政治智慧的體現(xiàn)。擱置爭議提出后，成為解決世界主權爭端使用較多的方式之一，也不乏成功案例。擱置爭議不是徹底解決矛盾和問題，而是將矛盾和爭議暫時擱置，使當事國之間的矛盾緩和，一旦遇到其他因素干擾，矛盾則會激化，甚至由“相對低調”的島嶼爭端演變成國際關系和國際政治的熱點問題。

擱置爭議在屬性上屬于政治解決范疇，是爭議雙方在互利合作的基礎上，針對復雜繁巨的歷史遺留領土爭端，以制度約定的形式確保當事國共享開發(fā)成果。同時，擱置爭議還具有臨時性特征，共同開發(fā)擱置的主權爭議，不是最終解決爭議；開放共享的是爭議區(qū)域的自然資源和經(jīng)濟利益，禁止單方開發(fā)，因此，不影響爭議區(qū)域的地位與最終的劃界，具有過渡的性質。擱置爭議作為一項政治色彩濃厚的國際官方合作行為，在談判前后，以及協(xié)議制定過程中容易受到政黨政治、現(xiàn)實利益甚至國際第三方勢力的影響和制約，穩(wěn)定性不高。擱置爭議不能代替爭端的解決，只是暫時緩和爭議雙方矛盾分歧的有效方式，在延緩中創(chuàng)造更多條件和空間，當然領土爭端的徹底消除，還需要統(tǒng)籌考量和運用多種手段綜合解決。

擱置爭議是針對中日釣魚島爭端提出的，目的是為最終解決領土問題創(chuàng)造條件，后來也運用于南海問題，在解決東海、南海島礁爭端中起到了較好的緩和作用。中日釣魚島爭端曾經(jīng)擱置爭議長達數(shù)十年時間，為兩國關系全面發(fā)展，地區(qū)穩(wěn)定和經(jīng)濟繁榮以及國際關系的相對穩(wěn)定起到了重要作用。但近來年由于日本國內(nèi)政治右翼勢力崛起壯大和美國遏制戰(zhàn)略的影響，釣魚島問題發(fā)酵升溫。擱置爭議、共同開發(fā)，在國際上也有較為成功的案例，比如里海開發(fā)問題。里海原為蘇聯(lián)和伊朗的內(nèi)海，油氣資源豐富。蘇聯(lián)解體后，里海由蘇聯(lián)伊朗共享變?yōu)橐晾省⒍砹_斯、哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和阿富汗五國共有，因此如何界定里海法律地位，分享油氣等里海資源，成為里海周邊國家的心病。2018 年8 月，里海五國協(xié)商談判簽署《里海法律地位公約》，明確了共識和各方權利，為今后資源開發(fā)共享和相關合作確立了法律依據(jù)，結束了五國多年的里海爭端。里海問題的解決，體現(xiàn)了擱置爭議、共同開發(fā)這一爭端解決方式的生命力，前景值得期待。此外，擱置爭議方式能否成功，還需要當事國雙方領導人的高瞻遠矚和具備一定的政治智慧。

四、軍事手段武力解決

軍事手段是解決爭議領土的激進措施和最后保障，也是過往歷史戰(zhàn)爭和武裝沖突的重要誘因。直接運用強制手段武力解決并非可以一勞永逸，反而會使問題更加復雜棘手，矛盾更加激化，對當事國雙方都會造成永久創(chuàng)傷，即使軍事勢力較強的一方可以通過戰(zhàn)爭手段直接獲得爭議島嶼的主權，形成事實上的占有，但也很難被現(xiàn)代國際社會接受，甚至還會造成國際社會的制裁、孤立和軍事干預，自身付出巨大代價，得不償失。“禁止使用武力或者以武力相威脅”與“和平解決國際爭端”是現(xiàn)代國際法的兩項基本原則，然而，不能據(jù)此得出國際法絕對禁止武力解決海洋島嶼主權爭端的結論?！霸趪H海洋爭端最終無法通過政治外交途徑或者國際司法辦法解決的極端情況下，無法排除采取軍事措施解決爭端的可能性。”[3]現(xiàn)實中，爭議當事國經(jīng)常采用言辭威脅、武力炫耀等手段給對方壓力，目的是迫使對方讓步就范，并非真正訴諸于武力。近年來，世界各國島嶼爭端也沒有單純依靠軍事手段武力得到最終解決的，會有諸多歷史遺留，包括俄日“北方四島”問題和阿英馬島爭端。

千島群島是近代歷史上日本和俄國兩國角逐的競技場。“北方四島”是千島群島的組成部分，靠近北海道。1945 年，蘇聯(lián)對日宣戰(zhàn)，依據(jù)雅爾塔會議決議采用武力手段奪取千島群島，日本從此喪失了1895 年日俄條約獲取的千島群島主權。此后，千島群島包括“北方四島”一直在蘇聯(lián)和俄羅斯的實際版圖之內(nèi)。20 世紀50 年代開始日本多次要求俄歸還“北方四島”，但是都未能成功，時至今日，“北方四島”問題一直是日俄關系的焦點和難點問題。又如，馬爾維納斯群島戰(zhàn)爭（簡稱馬島戰(zhàn)爭）也采用了武力解決方式。英國和阿根廷圍繞著馬島主權的歸屬爭論歷史悠久，1833年英國政府派兵強行占領馬島，統(tǒng)治馬島長達170 年，馬島居民幾乎全部是英國移民的后裔。二戰(zhàn)后英阿兩國多次談判未果，20 世紀70 年代，由于馬島附近海域發(fā)現(xiàn)豐富的油氣能源，關于馬島問題的談判就更加艱難。1982 年2 月，阿根廷因兩國談判破裂，決定不惜采取軍事行動來收復馬島，戰(zhàn)爭爆發(fā)，最終阿根廷戰(zhàn)敗。馬島爭端并未因戰(zhàn)爭終結，兩國分歧依舊。

五、全民公決

全民公決，是國際法的基本原則之一，是指“在某個國家或地區(qū)內(nèi)，由享有投票權的社會全體成員對本國或本地區(qū)具有重大影響的問題，以投票的方式進行直接表決的制度安排”[4]。在國際法中，全民公決的行使存在一定的準則，對主體、客體、自決的內(nèi)容有著嚴格的適應條件。其取決于公決是否具有合法性正當性理由，全體公民是否能夠自由真實地表達意志，是否存在國際組織的監(jiān)督，是否受外來勢力干擾等。全民公決作為一種變更領土的方式，其合法性僅適應于歷史上主權歸屬不明且有爭議的地區(qū)，殖民地的民族地區(qū)，以及原本獨立的民族國家納入其他國家版圖三類情況[5]，公決還必須經(jīng)中央政府批準才能實行和生效，分裂性獨立在法理上不具備合法性，在實踐上也不被國際社會所接受。

目前世界上存在爭議的島礁以無人居住為主，極少數(shù)是有居民居住的，所以全民公決在國際島礁爭端中成功的案例也不多見。比如，馬島爭端中，馬島戰(zhàn)爭的結束并不意味著領土爭端已經(jīng)畫上了句號。2013 年馬島地方政府在英國的支持下，就馬島政治地位進行全民公決。因馬島居民多以英國后裔為主，對阿根廷不公，遭到了其強烈反對，強調“民族自決”并不適用于馬島問題，原因是1965 年聯(lián)合國就通過決議把馬島問題納入“去殖民化”范疇，公決不具備合法性。全民公決若不具備法理和程序上的公正，無當事國雙方達成共識，僅憑一方推動，不但不能解決問題，反而還會激化矛盾和沖突。特別需要指出的是，要高度警惕一些別有用心的國家和組織打著全民公決的幌子，違法侵犯他國主權，干涉他國內(nèi)政，分裂遏制他國謀取不義之利。

此外，歷史上對于爭議領土還存在托管解決的形式，是指依托管協(xié)定置于國際托管制度下的領土。領土托管是特定歷史背景下的特殊手段，主要指二戰(zhàn)結束時尚未獨立的原國聯(lián)委任制度下的領土、自敵國割離的領土以及負管理責任的國家自愿置于托管制度下的領土。這些領土已隨著歷史的發(fā)展妥善解決。目前世界各國對于爭議島礁已不適應此手段解決。

六、幾點啟示與思考

島礁爭端是國際關系的敏感事件。當前國際形勢縱橫捭闔，日趨復雜多變，很難使用一種方式畢其功于一役解決問題，需要運用司法、政治等多種手段綜合解決、和平解決。不管使用何種方式，都需要有強大的國家實力和海上實力為保障，其“既包括以海上軍事力量為核心的硬實力，也包括以構建國際海洋新機制為代表的軟實力”[6]。以上幾種模式是當前世界各國應對海洋島嶼主權爭端的普標性做法和實踐，總結梳理這些做法，對于我們有效應對島礁爭端有極其重要的啟示借鑒意義。

一是進一步強化主權訴求效果。主權訴求亦或宣示主權，是最常見的應對島嶼爭端的政治手段之一，是指用國家力量、手段、法律、國際政治和有效的歷史依據(jù)來證明島嶼主權的歸屬問題。宣示主權是維護島嶼主權的最直接、最快捷的方式，爭議當事國通常通過重要人物、重要活動或重要時機表達主權訴求。比如，在阿根廷英國馬島爭端中，英國曾派遣威廉王子作為英國空軍直升機駕駛員登島服兵役，以顯示其捍衛(wèi)領土主權的決心。

二是強化對爭議島嶼實施實際控制。國際法裁決爭端領土主權歸屬時，一般尊重當事國對島嶼的實際控制狀況。要多種維度進一步強化對爭議島礁的實際有效控制，這也是各國應對島嶼爭端最普遍的做法。第一，從立法維度看，維護爭議島嶼的主權問題不能僅依靠宣示，還需要建立健全相關法律體系，對爭議島嶼的主權地位進行法律確定，做到法律不缺位。第二，從行政維度看，要完善對爭議島嶼的行政區(qū)劃，不斷強化行政存在，提高行政管理能力；第三，從軍事維度看，要加強爭議島嶼周邊區(qū)域的軍事設施建設，強化對爭議島嶼及其相關區(qū)域的有效軍事控制和軍事威懾；第四，經(jīng)濟維度層面，要加強對爭議島嶼周邊區(qū)域的海洋資源利用和開發(fā)，有效提升科研、能源、漁業(yè)、交通、安全保障等方面的有效管制和實際存在。

三是重視《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法規(guī)武器的研究與運用。包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法涉及領域廣泛，是國際社會共識和國際規(guī)則的集中展現(xiàn)，需要深入研究和掌握，為我所用。當事國應“積極研究《聯(lián)合國海洋法公約》設置的爭端解決機制，采取行動，以防止自己在公約的框架內(nèi)處于不利境地”[7]，這很值得我們高度重視。

四是妥善處理海上沖突，表達捍衛(wèi)主權的決心信心。爭議區(qū)域難免發(fā)生海上沖突，如何處理這些沖突，是當前和今后一個重要課題，亟需回答。要表達捍衛(wèi)主權尊嚴的信心和決心，按照國家對外工作的方針原則，態(tài)度堅決、有理有據(jù)、決不后退，堅決維護國家主權和民族利益，創(chuàng)造有利于中國民族偉大復興的周邊環(huán)境和生存空間。