王 鍇 于 潔

引 言

根據(jù)2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條第1款，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。一直以來(lái)，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，主要有以下五種觀點(diǎn)：（1）社會(huì)法和軟法說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)仍然具有法屬性，只不過(guò)不同于由國(guó)家制定的國(guó)家法或硬法，而屬于社會(huì)組織制定的社會(huì)法或軟法。[1]（2）平行說(shuō)。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)雖然與國(guó)家法律不同，但是又存在聯(lián)系。區(qū)別體現(xiàn)在調(diào)整范圍上黨規(guī)小于國(guó)法、規(guī)范數(shù)量上黨規(guī)少于國(guó)法、規(guī)定要求上黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法、邏輯順序上黨規(guī)先于國(guó)法、規(guī)范效力上黨規(guī)低于國(guó)法、治理體系中黨規(guī)保障國(guó)法。[2]也有學(xué)者將其總結(jié)為：國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律。[3]聯(lián)系表現(xiàn)為：價(jià)值取向的一致性、規(guī)范對(duì)象的相融性、功能發(fā)揮的互補(bǔ)性、文化倡導(dǎo)的層級(jí)性、制度建設(shè)的銜接性。[4]（3）黨內(nèi)法規(guī)是法，但不是法律。因?yàn)榉蓪Ｖ竾?guó)家立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范，除了國(guó)家制定的法律之外，還有很多其他的法規(guī)范，包括社會(huì)自然形成的善良風(fēng)俗和道德規(guī)范、社會(huì)自治組織制定的自我約束的規(guī)范、社團(tuán)大型企業(yè)尤其是上市公司制定的內(nèi)部規(guī)章制度、各個(gè)政黨政治性組織制定的章程和其他規(guī)范。[5]（4）黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家法律。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)具備制定主體（黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、代表國(guó)家）、所體現(xiàn)意志（黨內(nèi)法規(guī)反映人民意志）、強(qiáng)制執(zhí)行力（違反黨內(nèi)法規(guī)將受處分）的法的要素。[6]（5）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間存在三種關(guān)系：第一，并行關(guān)系，是指因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的調(diào)整領(lǐng)域不同，導(dǎo)致兩者“平行存在、互不干涉、互相銜接”。第二，交叉關(guān)系，是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律對(duì)同一事務(wù)都有權(quán)調(diào)整，都進(jìn)行規(guī)定的狀態(tài)。第三，一體關(guān)系，是指黨的立法機(jī)構(gòu)與擁有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)針對(duì)跨領(lǐng)域近似事項(xiàng)聯(lián)合制定、以黨組織文號(hào)印發(fā)的，在黨內(nèi)領(lǐng)域和國(guó)家特定領(lǐng)域均具有效力的一系列行為規(guī)范、規(guī)章制度的總稱。[7]那么，如何來(lái)認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)在法學(xué)上的屬性？本文擬進(jìn)行一番探討。

一、對(duì)已有學(xué)說(shuō)的剖析

（一）軟法說(shuō)

軟法（soft law）是指沒(méi)有強(qiáng)制力的規(guī)范，比較典型的是新公共管理運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的范本（Leitbilder）和自律準(zhǔn)則（Verhaltenskodizes）。前者通過(guò)建議將受眾的思想和行為導(dǎo)向特定的目標(biāo)，[8]它的功能是喚起信任和模仿美好的東西，[9]比如德國(guó)基本法中的“人的形象”、歐盟法中的“消費(fèi)者范本”；后者是在社會(huì)自我規(guī)制領(lǐng)域，主要是指企業(yè)和經(jīng)濟(jì)團(tuán)體的自律規(guī)范，這種準(zhǔn)則沒(méi)有強(qiáng)制力。[10]

需要注意的是，軟法不是法源，因?yàn)樗炔荒芡ㄟ^(guò)司法也不能通過(guò)法院之外的法律程序來(lái)加以貫徹。[11]顯然，黨內(nèi)法規(guī)不屬于軟法，因?yàn)樗哂袕?qiáng)制力，只不過(guò)這種強(qiáng)制力不是國(guó)家強(qiáng)制力，而是黨內(nèi)紀(jì)律處分的強(qiáng)制力。因此，有學(xué)者才將黨內(nèi)法規(guī)稱之為“堅(jiān)硬的軟法”，[12]當(dāng)然也有學(xué)者追問(wèn)，“堅(jiān)硬的軟法”到底是硬法還是軟法呢？[13]

（二）是法（Recht）但不是法律（Gesetz）說(shuō)

在19世紀(jì)的國(guó)家法學(xué)中，法與法律基本上是同義的，都是作為一種干預(yù)自由和財(cái)產(chǎn)的規(guī)定。后來(lái)，拉班德將法和法律的本質(zhì)理解為獨(dú)立意志領(lǐng)域或者法律主體之間的關(guān)系。在這一意義上，國(guó)家和任何其他高權(quán)主體一樣都是不可滲透的法律主體，它的內(nèi)部秩序都不是法律秩序。拉班德還區(qū)分了形式意義上的法律（Gesetz）概念和實(shí)質(zhì)意義上的法律概念，前者是按照制定主體，重點(diǎn)是回答“誰(shuí)是立法者”，即只要有立法權(quán)的主體按照特定的程序制定的就是法；后者是按照內(nèi)容，只要內(nèi)容具有抽象-普遍性就是法律，[14]像章程、習(xí)慣法都屬于實(shí)質(zhì)意義的法律。[15]

區(qū)分法與法律實(shí)際上是德國(guó)克服納粹教訓(xùn)、向自然法回歸的產(chǎn)物。因此，與法律相對(duì)的法更多是一種超實(shí)定的秩序。它與法律之間存在一種緊張關(guān)系，這種緊張關(guān)系既是法律與憲法之間的緊張，也是實(shí)定法與正義之間的緊張。[16]就此而言，我國(guó)學(xué)者所說(shuō)的黨內(nèi)法規(guī)是法而不是法律，更多是說(shuō)黨內(nèi)法規(guī)是實(shí)質(zhì)意義上的法律而非形式意義上的法律，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)并非超實(shí)定的法。

（三）國(guó)家法律說(shuō)

根據(jù)我國(guó)法理學(xué)的通說(shuō)，法的特征有四：（1）法是調(diào)整人的行為的社會(huì)規(guī)范；（2）法是出自國(guó)家的社會(huì)規(guī)范；（3）法是規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的社會(huì)規(guī)范；（4）法是由國(guó)家保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范。[17]上述特征中，第四個(gè)特征是最根本的特征，因?yàn)橹挥械谒膫€(gè)特征可以徹底地將法與其他的社會(huì)規(guī)范相區(qū)分。對(duì)于第二個(gè)特征——法是出自國(guó)家的社會(huì)規(guī)范，但實(shí)際上，國(guó)家制定的社會(huì)規(guī)范不僅有法，還有政策；對(duì)于第三個(gè)特征——法是規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的社會(huì)規(guī)范，而道德規(guī)范、宗教規(guī)范中也有權(quán)利和義務(wù)，所以只有第四個(gè)特征——法是由國(guó)家保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范，是其他社會(huì)規(guī)范所不具備的，而黨內(nèi)法規(guī)（黨政聯(lián)合發(fā)文的除外）恰恰缺乏第四個(gè)特征，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)是由黨的紀(jì)律來(lái)保證實(shí)施的。①除此之外，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律還存在制定主體和程序不同、適用范圍不同、體現(xiàn)的意志不同、調(diào)整對(duì)象不同等區(qū)別。參見(jiàn)：宋功德，張文顯.黨內(nèi)法規(guī)學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2020：22.

（四）平行說(shuō)與三種關(guān)系說(shuō)

平行說(shuō)與三種關(guān)系說(shuō)都認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不同，但三種關(guān)系說(shuō)不僅可以吸收平行說(shuō)（因?yàn)槿N關(guān)系中的第一種關(guān)系就是并行關(guān)系），而且比平行說(shuō)更為精細(xì)。即黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律除了并行之外，還有更為復(fù)雜的交叉和一體關(guān)系。前者在后述黨內(nèi)法規(guī)的外部效力中可以體現(xiàn)出來(lái)，而后者比如2019年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)，而由于國(guó)家監(jiān)察委與中紀(jì)委是合署辦公，從而使得監(jiān)察法規(guī)具有了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的雙重屬性。無(wú)論是平行說(shuō)還是三種關(guān)系說(shuō)，它們即使認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不同，也認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間存在聯(lián)系，但這種聯(lián)系在哪里，兩種學(xué)說(shuō)并未在理論上予以闡明（比如價(jià)值取向的一致性、規(guī)范對(duì)象的相融性、功能發(fā)揮的互補(bǔ)性、文化倡導(dǎo)的層級(jí)性、制度建設(shè)的銜接性等等，均只是現(xiàn)象上的描述而非根本原因）。

實(shí)際上，因?yàn)榫哂谐橄?普遍性，黨內(nèi)法規(guī)可以作為實(shí)質(zhì)意義上的法律。所謂抽象是指調(diào)整不特定事，即黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定的事情具有反復(fù)發(fā)生性，而非只發(fā)生一次；所謂普遍是指調(diào)整不特定人，即黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容所涵括的對(duì)象并非僅僅針對(duì)具體的某個(gè)黨員。有人可能以黨內(nèi)法規(guī)只約束黨員為由來(lái)反對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的普遍性，但問(wèn)題在于，這里的普遍并非調(diào)整所有人之義，否則的話，《公務(wù)員法》也不能稱之為法律了。普遍更多是指調(diào)整的人的數(shù)目無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)算，由于黨員是一種身份，每天都有新的黨員加入，當(dāng)然也有人失去黨員身份，因此，黨內(nèi)法規(guī)所約束的黨員數(shù)目并非一個(gè)固定數(shù)目，從而具有了普遍性。所以，如果從區(qū)分形式意義的法律和實(shí)質(zhì)意義的法律的角度，是能夠解釋清楚黨內(nèi)法規(guī)的法屬性的。但是由于我國(guó)不區(qū)分形式意義的法律與實(shí)質(zhì)意義的法律或者說(shuō)我國(guó)的法律僅指形式意義的法律，導(dǎo)致這種解釋在我國(guó)很難行得通。①不采實(shí)質(zhì)意義的法律概念導(dǎo)致在我國(guó)，很多不屬于形式立法的規(guī)范性文件，比如行政機(jī)關(guān)的其他規(guī)范性文件（所謂的紅頭文件）、兩高的司法解釋，甚至全國(guó)人大及其常委會(huì)的決議決定等是否具有法律效力都將面臨困境：如果認(rèn)為它們沒(méi)有法律效力，則公民不需要遵守，顯然說(shuō)不過(guò)去；如果認(rèn)為它們具有法律效力，但它們又非形式上的立法（要么制定機(jī)關(guān)沒(méi)有立法權(quán)，要么沒(méi)有按照立法程序來(lái)制定），此種法律效力從何而來(lái)？因此，有必要另辟蹊徑。

二、黨內(nèi)規(guī)范法源概念的援引

關(guān)于法源（Rechtsquellen），歷來(lái)有不同的分類。（1）最常見(jiàn)的是分為法的產(chǎn)生淵源、法的價(jià)值淵源和法的認(rèn)識(shí)淵源。法的產(chǎn)生淵源是指外在于法的影響法產(chǎn)生的條件，從經(jīng)濟(jì)到宗教乃至氣候。法的價(jià)值淵源是指衡量法秩序的核心標(biāo)準(zhǔn)，例如正義、法安定性、理性。[18]狹義上的法源是指法的認(rèn)識(shí)淵源，即承認(rèn)某種東西為法的原因，更具體地說(shuō)，是所有影響法官據(jù)以形成判決意見(jiàn)的規(guī)則的因素。[19]法源與法的概念具有密切的關(guān)系，[20]但又不完全相同。法源的范圍要大于法，也就是說(shuō)，屬于法的肯定也屬于法源，但屬于法源的不一定屬于法。這是因?yàn)榉ㄔ吹母拍罡觽?cè)重于法的適用，即法院在裁判時(shí)所要依據(jù)的規(guī)定。[21]（2）另一種分類是分為形式法源和實(shí)質(zhì)法源。形式法源是指有效的法的表現(xiàn)形式，實(shí)質(zhì)法源是指法的根源，比如民族精神或者集體精神、人民的法意識(shí)、自然法、事物本質(zhì)、正義原則等等。[22]前者是法的認(rèn)識(shí)淵源，后者是法的價(jià)值淵源。（3）第三種分類是社會(huì)學(xué)意義上的法源和法學(xué)意義上的法源，前者是影響法律人的行為，尤其是主管部門，比如議會(huì)或者法院的決定的因素，即法的產(chǎn)生淵源。后者是指法律工作人員應(yīng)當(dāng)從哪些規(guī)則中推出他的決定，它不是描述的或者因果關(guān)系的，而是規(guī)范的或者應(yīng)然的。[23]法學(xué)關(guān)注的是后者，即從一個(gè)法官的內(nèi)在視角來(lái)回答：我們應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么來(lái)裁判？答案就是法源。[24]

由此可見(jiàn)，首先，法源并不一定是國(guó)家的制定法。從實(shí)定法來(lái)看，國(guó)家并未壟斷法源的制定權(quán)。比如我國(guó)《民法總則》第十條，處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒(méi)有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗。在此，習(xí)慣就是非國(guó)家制定的法源。國(guó)家之外的規(guī)范制定并不與國(guó)家的對(duì)內(nèi)主權(quán)以及國(guó)家的權(quán)力壟斷相沖突。只要國(guó)家在規(guī)范制定上保留說(shuō)最后一句話的權(quán)力，國(guó)家的對(duì)內(nèi)主權(quán)就得到了維護(hù)。這就意味著國(guó)家的制定法高于其他的規(guī)范制定。同時(shí)，國(guó)家的權(quán)力壟斷是指國(guó)家對(duì)暴力的壟斷，并不與私的規(guī)范形成相矛盾。[25]所以，法源是多元的而非唯一的，法源實(shí)際上是不同制定者所形成的規(guī)范的集合。除了國(guó)家的制定法外，通常的法源還包括國(guó)際法、法學(xué)家的學(xué)說(shuō)、自然法的要求、法官的先例、自治章程、技術(shù)和社會(huì)規(guī)范（習(xí)慣法、通行的道德、商業(yè)慣例、交易條件等等）。[26]由此又引發(fā)了另一個(gè)問(wèn)題，即法源是否有限？對(duì)此，學(xué)者認(rèn)為，法源是無(wú)限的，有限的只是形式上的制定法，不成文法并不屬于；同時(shí)有限的僅僅是以公民作為義務(wù)人或者影響其權(quán)利義務(wù)的外部法，而在內(nèi)部發(fā)揮效力的內(nèi)部法并不屬于。[27]其次，法源的判斷標(biāo)準(zhǔn)在于是否具備民主性。國(guó)家的制定法之外的其他規(guī)范之所以能夠作為法源，就在于它們跟國(guó)家的制定法一樣具備民主正當(dāng)性。因?yàn)槊裰髡?dāng)性不僅體現(xiàn)為作為國(guó)家人民代表的議會(huì)，也體現(xiàn)為作為成員代表的自治體。前者是整體的人民，后者是局部的人民。[28]由此可以說(shuō)，任何通過(guò)民主的方式形成、獲得了某個(gè)范圍內(nèi)的人民同意的規(guī)范都具備了約束該范圍內(nèi)的人民的法源的性質(zhì)。

三、黨內(nèi)法規(guī)法源屬性的證立

黨內(nèi)法規(guī)可否作為法源，本質(zhì)上取決于兩點(diǎn)：一是其制定過(guò)程是否遵循了黨內(nèi)民主的原則，①此處所講的黨內(nèi)民主不同于西方的黨內(nèi)民主，我國(guó)的黨內(nèi)民主是民主集中制的組成部分，即黨內(nèi)法規(guī)的制定一方面要充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征求意見(jiàn)，凝聚各方共識(shí)，保證制定過(guò)程的開放性和民主性，另一方面要實(shí)行正確的集中，保證制定的效率和質(zhì)量。參見(jiàn)：宋功德，張文顯.黨內(nèi)法規(guī)學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2020：279.二是其能否被法院所適用。

對(duì)于前者，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十八條，黨內(nèi)法規(guī)的審議批準(zhǔn)，按照下列職權(quán)進(jìn)行：（一）準(zhǔn)則草案一般由中央委員會(huì)全體會(huì)議審議批準(zhǔn)；（二）條例草案一般由中央政治局會(huì)議審議批準(zhǔn)；（三）規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則草案一般由中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)；（四）對(duì)調(diào)整范圍單一或者配套性規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則草案，由中央辦公廳報(bào)黨中央審批。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)草案，由其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)會(huì)議審議批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)草案，由黨委全體會(huì)議或者常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)。同時(shí)，根據(jù)黨章第十條第3項(xiàng)，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì)。根據(jù)黨章第二十條、第二十三條，黨的中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)由中央委員會(huì)全體會(huì)議選舉。中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)在中央委員會(huì)全體會(huì)議閉會(huì)期間，行使中央委員會(huì)的職權(quán)。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉，在中央委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下工作。上述黨組織的民主性是無(wú)疑的，比較困難的是黨的中央各部門的民主性。根據(jù)1979年《中共中央辦公廳關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題的通知》，黨中央各部委是中央的辦事機(jī)構(gòu)，在中央直接領(lǐng)導(dǎo)下工作，其領(lǐng)導(dǎo)班子都是中央決定任命的。從辦事機(jī)構(gòu)的性質(zhì)可見(jiàn)，①根據(jù)《機(jī)構(gòu)編制工作用語(yǔ)釋義（試用）》的解釋，辦事機(jī)構(gòu)是指協(xié)助行政首長(zhǎng)辦理專門事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的行政管理職權(quán)，名稱上一般都冠以所屬政府的名稱，承辦行政首長(zhǎng)交辦的有關(guān)事宜。中央各部門都是替中央工作，其行為應(yīng)當(dāng)視為中央的行為。

對(duì)于后者，根據(jù)筆者在“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”上所搜集的法院適用黨內(nèi)法規(guī)的案件來(lái)看，法院確實(shí)有將黨內(nèi)法規(guī)作為裁判依據(jù)的先例。②關(guān)于“裁判依據(jù)”的理解，我國(guó)的情況可能與西方有所不同。由于我國(guó)的一些正式法源，比如憲法，都在裁判中較少作為裁判依據(jù)而是作為裁判理由。比如2016年最高人民法院《人民法院民事裁判文書制作規(guī)范》規(guī)定：“裁判文書不得引用憲法作為裁判依據(jù)，但其體現(xiàn)的原則和精神可以在說(shuō)理部分予以闡述?！币虼耍P者認(rèn)為，這里的“裁判依據(jù)”應(yīng)當(dāng)包含裁判理由，否則可能得出憲法不是法源的荒唐結(jié)論。對(duì)此，也有學(xué)者提出將作為裁判依據(jù)的法源稱為規(guī)范法源、將作為裁判理由的法源稱為準(zhǔn)規(guī)范法源的觀點(diǎn)，參見(jiàn)：汪洋.私法多元法源的觀念、歷史與中國(guó)實(shí)踐：《民法總則》第十條的理論構(gòu)造及司法適用 [J].中外法學(xué)，2018，（1）： 139.比如在“陳新再審復(fù)查與審判監(jiān)督行政裁定書”中，③參見(jiàn)：（2016）蘇行申 612號(hào)。江蘇省高級(jí)人民法院支持了一審（海門市人民法院）、二審（南通市中級(jí)人民法院）的裁定，即根據(jù)黨章，紀(jì)委屬于黨委領(lǐng)導(dǎo)下的黨內(nèi)監(jiān)督部門，不屬于行政管理機(jī)關(guān)。因此，紀(jì)委查辦相關(guān)村干部違反財(cái)務(wù)管理制度所做的情況通報(bào)不屬于行政訴訟受案范圍。在“吳先濃與趙荃崧排除妨害糾紛上訴案”中，④參見(jiàn)：（2014）張中民一終字第71號(hào)。法院認(rèn)為，“紀(jì)檢機(jī)關(guān)受理群眾舉報(bào)后展開調(diào)查，系檢查黨的組織或黨員是否存在違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的行為，其結(jié)果為是否追究黨紀(jì)責(zé)任，并不是對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查，不屬于法定中止審理的情形”。在“南海平與中共三門峽產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)禹王路街道工作委員會(huì)糾紛案”中，⑤參見(jiàn)：（2014）陜行初字第1號(hào)。法院指出，“起訴人南海平起訴的中共三門峽產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)禹王路街道工作委員會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的地方組織而非行政機(jī)關(guān)，而且該工作委員會(huì)依據(jù)有關(guān)規(guī)定對(duì)起訴人作出的處分，依照黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，起訴人南海平有權(quán)向本人所在黨組織、上級(jí)黨組織直至中央提出申訴，以保障其作為中國(guó)共產(chǎn)黨的一名黨員的權(quán)利正常行使中不受侵犯。故起訴人的起訴不符合人民法院行政訴訟的受案范圍”。

四、黨內(nèi)法規(guī)法源效力的適用

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的共同性在于，都是法源。但國(guó)家法律是正式法源，而黨內(nèi)法規(guī)是非正式法源?；蛘哒f(shuō)，國(guó)家法律是制度性法源，而黨內(nèi)法規(guī)是說(shuō)服性法源。①關(guān)于制度性法源與說(shuō)服性法源的區(qū)分，參見(jiàn)：雷磊.法理學(xué)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2019：150-151.也就是說(shuō)，在審判中，法院要優(yōu)先適用國(guó)家法律，但是國(guó)家法律沒(méi)有規(guī)定的，可以適用黨內(nèi)法規(guī)。同時(shí)，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律同時(shí)有規(guī)定且規(guī)定不一致的，也要優(yōu)先適用國(guó)家法律。根據(jù)2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十九條第1款第2項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在下列情形之一，審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予備案通過(guò)，并要求報(bào)備機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正；……（二）違反憲法和法律的。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部效力

內(nèi)部效力是指黨內(nèi)法規(guī)約束所屬的黨員和下級(jí)黨組織，這種內(nèi)部效力來(lái)自于上級(jí)黨組織的組織權(quán)和事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，②根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第十三條第1、2款，凡是成立黨的新組織，或是撤銷黨的原有組織，必須由上級(jí)黨組織決定。在黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和基層代表大會(huì)閉會(huì)期間，上級(jí)黨的組織認(rèn)為有必要時(shí)，可以調(diào)動(dòng)或者指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人。第十六條第1、2款，有關(guān)全國(guó)性的重大政策問(wèn)題，只有黨中央有權(quán)作出決定，各部門、各地方的黨組織可以向中央提出建議，但不得擅自作出決定和對(duì)外發(fā)表主張。黨的下級(jí)組織必須堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)組織的決定。下級(jí)組織如果認(rèn)為上級(jí)組織的決定不符合本地區(qū)、本部門的實(shí)際情況，可以請(qǐng)求改變；如果上級(jí)組織堅(jiān)持原決定，下級(jí)組織必須執(zhí)行，并不得公開發(fā)表不同意見(jiàn)，但有權(quán)向再上一級(jí)組織報(bào)告。當(dāng)然這同時(shí)也構(gòu)成內(nèi)部效力的界限。即黨內(nèi)法規(guī)只有涉及制定主體的組織權(quán)和事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的時(shí)候才會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部效力。目前，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部效力的主要爭(zhēng)議在于如何理解“黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法”的命題。

“黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法”是指黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員的內(nèi)部約束程度要高于國(guó)家法律對(duì)非黨員的約束程度，這種“嚴(yán)格”的必要性在于實(shí)現(xiàn)政黨的目標(biāo)，在我國(guó)就是“中國(guó)共產(chǎn)黨作為工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，作為中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)”。為了實(shí)現(xiàn)這種先鋒隊(duì)的模范帶頭作用，黨員的行為規(guī)范勢(shì)必不同于非黨員。但是需要注意的是，這種“嚴(yán)格”也是有條件的。首先，黨規(guī)的嚴(yán)格必須經(jīng)過(guò)黨員的同意，這也是政黨內(nèi)部民主的反映。也就是說(shuō)，對(duì)于已經(jīng)成為黨員的人來(lái)說(shuō)，黨規(guī)的出臺(tái)要經(jīng)過(guò)他們自己或者他們推選的黨員代表的表決；對(duì)于尚未成為黨員的人來(lái)說(shuō)，在入黨前必須了解黨規(guī)的內(nèi)容，從而對(duì)入黨后的行為具有可預(yù)測(cè)性。其次，黨規(guī)只能限制黨員的權(quán)利，而不是限制公民的權(quán)利。所謂黨員的權(quán)利是指其具有黨員身份時(shí)針對(duì)黨組織所享有的權(quán)利，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第四條，黨員權(quán)利包括：（1）參加黨的有關(guān)會(huì)議，閱讀黨的有關(guān)文件，接受黨的教育和培訓(xùn)。（2）在黨的會(huì)議上和黨報(bào)黨刊上，參加關(guān)于黨的政策問(wèn)題的討論。（3）對(duì)黨的工作提出建議和倡議。（4）在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，要求處分違法亂紀(jì)的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部。（5）行使表決權(quán)、選舉權(quán)，有被選舉權(quán)。（6）在黨組織討論決定對(duì)黨員的黨紀(jì)處分或作出鑒定時(shí)，本人有權(quán)參加和進(jìn)行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護(hù)。（7）對(duì)黨的決議和政策如有不同意見(jiàn)，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見(jiàn)向黨的上級(jí)組織直至中央提出。（8）向黨的上級(jí)組織直至中央提出請(qǐng)求、申訴和控告，并要求有關(guān)組織給以負(fù)責(zé)的答復(fù)。如果要限制其作為公民的權(quán)利，就必須獲得法律的授權(quán)，否則就會(huì)與依法治國(guó)的目標(biāo)發(fā)生沖突。[29]再次，這種嚴(yán)格必須以實(shí)現(xiàn)政黨目標(biāo)為前提。也就是說(shuō)，嚴(yán)格的結(jié)果必須有利于政黨目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如果與政黨目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無(wú)關(guān)就沒(méi)有必要嚴(yán)格。就目前《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定來(lái)看，處分的范圍包括違法犯罪行為、違反政治紀(jì)律行為、違反組織紀(jì)律行為、違反廉潔紀(jì)律行為、違反群眾紀(jì)律行為、違反工作紀(jì)律行為、違反生活紀(jì)律行為七種。其中，違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、工作紀(jì)律主要是損害政黨內(nèi)部秩序，而違法犯罪、違反廉潔紀(jì)律、違反群眾紀(jì)律、違反生活紀(jì)律主要是損害黨的聲譽(yù)。尤其是生活紀(jì)律與政黨目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)較遠(yuǎn)，所以必須限定在“嚴(yán)重違反社會(huì)公德、家庭美德行為”上，而不能泛泛的針對(duì)所有道德行為。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的外部效力

黨內(nèi)法規(guī)作為法源，其性質(zhì)相當(dāng)于章程。章程原則上只約束組織內(nèi)部的人員和單位，但是黨內(nèi)法規(guī)除了產(chǎn)生內(nèi)部效力外，還可能產(chǎn)生外部效力。其中的原因在于：（1）根據(jù)2017年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，黨內(nèi)法規(guī)主要包括四種：黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)。其中，除了組織法規(guī)和自身建設(shè)法規(guī)外，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和監(jiān)督保障規(guī)范都可能產(chǎn)生外部效力。前者是因?yàn)樵谖覈?guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。比如《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（試行）、《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的意見(jiàn)》等，這些都調(diào)整非黨員的公民。后者是因?yàn)辄h的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)是合署辦公的，這導(dǎo)致黨的監(jiān)督保障不僅僅針對(duì)黨內(nèi)，還針對(duì)所有履行公職的人員。比如《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》（試行）、《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》等。（2）2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺(tái)后，黨政機(jī)關(guān)不僅合署辦公，而且合并設(shè)立，①合設(shè)與合署的區(qū)別一方面在于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的融合程度不同，合署后內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部分融合、部分獨(dú)立，融合的只是辦公廳（室）、機(jī)關(guān)黨委、干部人事、行政后勤機(jī)構(gòu)等。而合設(shè)后內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)完全融合。另一方面在于人員配備不同，合設(shè)后只有一套領(lǐng)導(dǎo)班子，而合署后兩個(gè)機(jī)關(guān)分別核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、配備領(lǐng)導(dǎo)人員。比如中紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)雖然合署辦公，但是中紀(jì)委書記并非國(guó)家監(jiān)察委的成員。黨的機(jī)關(guān)直接管理行政事務(wù)，從而使得黨內(nèi)法規(guī)的外部效力越來(lái)越頻繁。（3）黨政聯(lián)合發(fā)文導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生外部效力。根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第十七條第1款，同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。目前，黨政聯(lián)合發(fā)文有中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文、中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)文、中紀(jì)委和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)文、中組部和人事部聯(lián)合發(fā)文、中組部和最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)文五種形式。同時(shí)，《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第十七條第1款又規(guī)定，屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。因此，黨政聯(lián)合發(fā)文肯定屬于兩者都有管轄權(quán)的事項(xiàng)，基于國(guó)家機(jī)關(guān)不可能管轄純粹黨內(nèi)的事務(wù)，那么，黨政聯(lián)合發(fā)文必然涉及黨外事務(wù)是無(wú)疑的。

以調(diào)整行政內(nèi)部關(guān)系的行政規(guī)則（Verwaltungsvorschriften）為例，有學(xué)者將外部效力分為間接的外部效力和直接的外部效力兩種。[30]前者是指行政規(guī)則作為其他正式法源（比如法律和行政法規(guī)）的構(gòu)成要件所產(chǎn)生的外部效力。比如公務(wù)員因?yàn)檫`反行政規(guī)則所規(guī)定的職務(wù)義務(wù)而導(dǎo)致的向公民承擔(dān)的損害賠償義務(wù)。后者是指行政規(guī)則并不借助于傳統(tǒng)的外部法而產(chǎn)生的直接的或者獨(dú)立的外部效力。在這種情形下，行政規(guī)則發(fā)揮著類似于法律的作用。比如補(bǔ)充法律的行政規(guī)則，包括規(guī)定管轄權(quán)的行政規(guī)則和程序性的行政規(guī)則。它們旨在填補(bǔ)法律的漏洞以及執(zhí)行形式法律。比如組織法規(guī)定行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，但是機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)通常卻由行政規(guī)則來(lái)規(guī)定。此時(shí)，它所確定的管轄權(quán)不僅是針對(duì)行政內(nèi)部的，而且也對(duì)公民產(chǎn)生普遍約束力。違反該管轄權(quán)也是違法。這對(duì)于程序性行政規(guī)則同樣適用。就我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)的外部效力來(lái)看，也存在間接外部效力和直接外部效力的區(qū)別。前者比如在“劉國(guó)瑞詐騙罪一審刑事判決書”中，法院將黨內(nèi)法規(guī)作為犯罪的構(gòu)成要件之一，①參見(jiàn)：（2018）吉01刑初113號(hào)。指出，“被告人劉國(guó)瑞身為中共吉林市紀(jì)委常委，負(fù)有監(jiān)督檢查黨員干部遵守和執(zhí)行黨紀(jì)的職權(quán)，按照工作分工，其雖不負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查聯(lián)系吉林市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，但其身處紀(jì)委常委的職位，對(duì)其他部門亦有相應(yīng)的監(jiān)管職權(quán)，盧某身為吉林市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)黨組書記、主任，二人之間存在職務(wù)上的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系。劉國(guó)瑞要求盧某將自己購(gòu)買的車輛高價(jià)出售，系以變相方式向盧某索取賄賂，該行為可能影響職權(quán)行使，構(gòu)成受賄罪。故對(duì)該辯解和辯護(hù)人的辯護(hù)意見(jiàn)不予采納”。后者比如在“許傳政與攀鋼集團(tuán)有限公司不當(dāng)?shù)美m紛一審民事裁定書”中，②參見(jiàn)：（2016）川0402民初931號(hào)。由于紀(jì)委辦案涉及案外第三人的財(cái)產(chǎn)，法院指出，“原告許傳×以其妹夫周良泉被攀鋼集團(tuán)有限公司紀(jì)委約談，其按照自己的妹妹的要求為妹夫周良泉退款，故將516000元轉(zhuǎn)入了紀(jì)委工作人員告知的被告攀鋼集團(tuán)有限公司在中國(guó)工商銀行的賬戶內(nèi)，攀鋼集團(tuán)有限公司收取該款沒(méi)有合法依據(jù)，自身遭受了損失為由，訴來(lái)本院”。

五、結(jié)論

綜上所述，本文認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是法源但不是法（黨政聯(lián)合發(fā)文的除外）。對(duì)此，有人可能從我國(guó)的法既包括國(guó)家制定的法也包括國(guó)家認(rèn)可的法來(lái)反駁，亦即，黨內(nèi)法規(guī)雖然不是國(guó)家制定的，但是否屬于國(guó)家認(rèn)可的法呢？

根據(jù)通說(shuō)，認(rèn)可是指國(guó)家機(jī)關(guān)賦予某些既存的社會(huì)規(guī)范以法律效力，或者賦予先前的判決所確認(rèn)的規(guī)范以法律效力。[31]也就是說(shuō)，國(guó)家認(rèn)可的法是國(guó)家將一些原本不是法的社會(huì)規(guī)范通過(guò)認(rèn)可轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǖ倪^(guò)程。比如，習(xí)慣不是法（非國(guó)家制定），但是通過(guò)認(rèn)可成為習(xí)慣法；類似地，判例原本也不是法（只有個(gè)案效力），但是通過(guò)認(rèn)可，成為判例法。那么，黨內(nèi)法規(guī)有沒(méi)有可能通過(guò)認(rèn)可成為法呢？關(guān)鍵就在于如何判斷認(rèn)可的存在。我國(guó)學(xué)者將認(rèn)可分為兩種，一種是明示的認(rèn)可，即在規(guī)范性文件明確規(guī)定哪些已有的道德或習(xí)慣等規(guī)范具有法律效力。另一種是默示的認(rèn)可，即國(guó)家沒(méi)有明文規(guī)定哪些社會(huì)規(guī)范是法律，而是通過(guò)法院在判決中援引的方式承認(rèn)它們實(shí)際的法律效力。[32]對(duì)于前一種認(rèn)可，如果法律已經(jīng)明確吸收了某種非法律的社會(huì)規(guī)范，那么，實(shí)際上此時(shí)該社會(huì)規(guī)范已經(jīng)成為法律的一部分，很難說(shuō)，該效力是法律賦予它的效力還是法律自身的效力。對(duì)于后一種認(rèn)可，一方面，法院即使援引也只有個(gè)案效力，很難成為具有普遍約束力的法；另一方面，如果法院援引就意味著國(guó)家認(rèn)可其是法的話，相當(dāng)于在法源與法之間畫了等號(hào)，那么，所有的法源就通過(guò)法院的援引變成了法，法源與法之間的界限就消失了。

實(shí)際上，認(rèn)可更像是哈特所說(shuō)的承認(rèn)規(guī)則的問(wèn)題。根據(jù)哈特的說(shuō)法，承認(rèn)規(guī)則是一種社會(huì)事實(shí)，不僅是團(tuán)體成員普遍遵守的事實(shí)，也是法院鑒別法律和適用法律的實(shí)踐。但問(wèn)題是，承認(rèn)規(guī)則的規(guī)范性并不僅僅來(lái)自于上述社會(huì)事實(shí)，還來(lái)自基于團(tuán)體成員內(nèi)心接受并將其作為行為指引的理由。“周末看電影的行為習(xí)慣之所以不會(huì)成為法律，就在于其缺乏這種內(nèi)在觀點(diǎn)的支持?！盵33]就像習(xí)慣與習(xí)慣法的區(qū)別不在于是否長(zhǎng)期實(shí)踐，而在于民眾的法確信；[34]判例與判例法的區(qū)別也不在于是否法院作出，而在于“先例約束”的存在。黨內(nèi)法規(guī)要想成為法，必須要考慮普通民眾是否會(huì)將其作為自身行為的理由。