趙亮

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 沈陽(yáng) 110032）

耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，是保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全的根基，18億畝耕地紅線絕不容突破。新時(shí)期，黨中央、國(guó)務(wù)院提出加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理的政策，要求各地政府通過(guò)大力實(shí)施全域土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)增加優(yōu)質(zhì)耕地面積、提升耕地質(zhì)量，以補(bǔ)充耕地和改造耕地相結(jié)合方式落實(shí)地區(qū)占補(bǔ)平衡任務(wù)，實(shí)現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技。基于耕地資源類型和利用管理方式的多樣性，必須根據(jù)實(shí)際實(shí)施耕地提質(zhì)改造有效管控，才能達(dá)到耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)總目標(biāo)。

一、實(shí)施狀況

1.耕地提質(zhì)改造是占水田補(bǔ)水田，增加糧食產(chǎn)能的重要途徑

根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2017年-2019年全省耕地提質(zhì)改造規(guī)模逐年提升，累計(jì)已達(dá)6.96萬(wàn)畝，實(shí)現(xiàn)新增水田2.25萬(wàn)畝，占補(bǔ)平衡耕地增加面積和質(zhì)量提升面積基本持平，改造水田數(shù)量是開(kāi)發(fā)水田數(shù)量的2倍，建設(shè)占用補(bǔ)充耕地的方式逐漸由傳統(tǒng)的宜耕后備資源開(kāi)發(fā)消耗向耕地補(bǔ)改結(jié)合綠色發(fā)展轉(zhuǎn)變?？梢哉f(shuō)，耕地提質(zhì)改造已經(jīng)成為部分地區(qū)儲(chǔ)備占補(bǔ)平衡水田指標(biāo)和糧食產(chǎn)能指標(biāo)的主要方式，不僅破解了無(wú)地可墾、劣地開(kāi)墾的難題，而且通過(guò)與易地統(tǒng)籌調(diào)劑方式合理搭配組合，極大的緩解了補(bǔ)充高等別耕地壓力，也實(shí)現(xiàn)了保護(hù)糧食產(chǎn)能穩(wěn)定的目標(biāo)。

2.耕地提質(zhì)改造促進(jìn)區(qū)域土地利用管理和經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變

“十二五”以來(lái)，我省持續(xù)開(kāi)展農(nóng)村土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，著力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地利用結(jié)構(gòu)和布局，達(dá)到耕地質(zhì)量穩(wěn)定改善預(yù)期效果，取得良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。現(xiàn)階段，耕地提質(zhì)改造通過(guò)特定區(qū)域集中連片改善灌、排等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，以及采取保護(hù)性耕作和地力培肥措施，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)者將低效旱地整治成水田管理，調(diào)整和優(yōu)化耕地利用結(jié)構(gòu)，提升耕地質(zhì)量等級(jí)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。目前，實(shí)施提質(zhì)改造完成占補(bǔ)平衡呈現(xiàn)明顯的地域分異特點(diǎn)，項(xiàng)目集中在沈陽(yáng)、鞍山、遼陽(yáng)、鐵嶺等中部平原區(qū)，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，資源需求旺盛，資金投入有保障，但耕地后備資源相對(duì)匱乏，因此，項(xiàng)目組織實(shí)施意愿很強(qiáng)。遼西地區(qū)儲(chǔ)備耕地資源豐富，是全省補(bǔ)充耕地統(tǒng)籌調(diào)劑的重要輸出地，中低產(chǎn)田比重大，耕地質(zhì)量限制因素較多，需要進(jìn)一步評(píng)估提升空間和實(shí)際潛力。

二、存在問(wèn)題

1.項(xiàng)目管理主體不明確

本輪機(jī)構(gòu)改革將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)職能統(tǒng)一調(diào)整至農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，而耕地提質(zhì)改造是在既有耕地上實(shí)施的、能夠產(chǎn)生占補(bǔ)平衡水田指標(biāo)和糧食產(chǎn)能指標(biāo)的建設(shè)行為，自然資源主管部門如何深度參與項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、上圖入庫(kù)、新增耕地核定全過(guò)程管理成為亟需解決的問(wèn)題，需要各級(jí)政府協(xié)調(diào)明確。

2.項(xiàng)目建設(shè)缺少統(tǒng)籌規(guī)劃

耕地提質(zhì)改造必須結(jié)合地方實(shí)際，以現(xiàn)實(shí)需求定投入規(guī)模，科學(xué)規(guī)劃選址，并與其他各類農(nóng)田治理項(xiàng)目統(tǒng)籌開(kāi)展，才能達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益最佳。根據(jù)調(diào)查，已經(jīng)實(shí)施的提質(zhì)改造項(xiàng)目主要是一些地區(qū)歸還重點(diǎn)項(xiàng)目承諾補(bǔ)充耕地歷史欠賬。此外，還有部分地區(qū)通過(guò)自行開(kāi)發(fā)或引入社會(huì)資本集中儲(chǔ)備占補(bǔ)平衡水田指標(biāo)，擬納入全省補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑平臺(tái)，形成指標(biāo)調(diào)劑收益，解決地方財(cái)力不足問(wèn)題。耕地資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)和囤積一方面容易引起全省調(diào)劑市場(chǎng)供給側(cè)過(guò)度飽和，破壞公平競(jìng)價(jià)秩序，另一方面零散的、不成規(guī)模的水田也面臨著后續(xù)使用和管理的壓力。

3.項(xiàng)目建設(shè)成效不明顯

首先，受耕地質(zhì)量等級(jí)影響因素和評(píng)定方法限制，多數(shù)地區(qū)耕地提質(zhì)改造后地塊利用等指數(shù)變化不能使質(zhì)量等別提升至高一等級(jí)，造成實(shí)際質(zhì)量變化程度無(wú)法量化。其次，項(xiàng)目建設(shè)仍是以土地平整、深翻、新建機(jī)井、修筑道路等傳統(tǒng)工程為主，缺少對(duì)農(nóng)田景觀系統(tǒng)修復(fù)和保護(hù)的工程措施。最后，由于項(xiàng)目區(qū)域過(guò)度分散，項(xiàng)目投入和后期管護(hù)成本也隨之提升，一些項(xiàng)目出現(xiàn)了因農(nóng)民意愿改變而不得不調(diào)整規(guī)劃設(shè)計(jì)，甚至已經(jīng)改造好的水田發(fā)生改變耕種用途、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施破壞情況。

三、對(duì)策

1.數(shù)量上，要更加注重充分發(fā)揮規(guī)劃管控的引領(lǐng)作用

一是省級(jí)層面應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化計(jì)劃管控，嚴(yán)格控制各地年度耕地提質(zhì)改造儲(chǔ)備占補(bǔ)平衡指標(biāo)規(guī)模，避免盲目開(kāi)發(fā)造成資源浪費(fèi)。鼓勵(lì)地方在土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時(shí)注重有針對(duì)性的提質(zhì)改造，要量水而行，合理利用地表水，嚴(yán)格限制地下水使用，不搞脫離實(shí)際大規(guī)模水田開(kāi)發(fā)，要因地制宜，采取有效措施切實(shí)提升耕地質(zhì)量。二是市、縣級(jí)層面要把耕地提質(zhì)改造整治要求和任務(wù)納入國(guó)土空間規(guī)劃，突出全域謀劃和統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)劃定重點(diǎn)實(shí)施區(qū)域、限制實(shí)施區(qū)域、禁止實(shí)施區(qū)域，準(zhǔn)確評(píng)估耕地提質(zhì)改造潛力空間，正確研判鄉(xiāng)村開(kāi)展耕地提質(zhì)改造的積極性和條件成熟程度，組織自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門牽頭負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)民和新型土地經(jīng)營(yíng)者協(xié)同審慎穩(wěn)妥推進(jìn)項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施驗(yàn)收管護(hù)，確保工作成效。

2.質(zhì)量上，要更加注重強(qiáng)化水土資源利用效率管控

一是要抓緊完善當(dāng)前耕地質(zhì)量等別評(píng)價(jià)體系和方法，在此基礎(chǔ)上評(píng)估東、中、西部地區(qū)影響耕地質(zhì)量等級(jí)和可提升方向的主導(dǎo)因素，結(jié)合地區(qū)水土資源條件，提出切實(shí)可行的改造利用方向。二是要加快研究制定土地整治墾造水田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各地規(guī)范、有序、合理開(kāi)發(fā)水田。要明確項(xiàng)目選址條件，避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水矛盾；要提高田間工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求，確保驗(yàn)收后的水田長(zhǎng)期穩(wěn)定可持續(xù)利用；要積極引導(dǎo)改造后的土地合理流轉(zhuǎn)，防范權(quán)屬糾紛隱患，充分發(fā)揮規(guī)模整治效益。三是做好提質(zhì)改造成效評(píng)估和檢查復(fù)核。運(yùn)用遙感監(jiān)測(cè)等信息化手段及時(shí)跟蹤檢查改造的水田和農(nóng)田灌溉設(shè)施利用和管護(hù)情況，避免不按照規(guī)劃設(shè)計(jì)用途利用，甚至發(fā)生插花地情況，確保建成的各項(xiàng)工程設(shè)施高效使用。

3.生態(tài)上，要更加注重和諧農(nóng)田景觀構(gòu)建和修復(fù)

按照新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃和生態(tài)修復(fù)理念，破除單一的工程思維，把耕地提質(zhì)改造活動(dòng)融入全域土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中緊密結(jié)合山水林田湖草綜合整治，要注重耕作層土壤剝離用于提升耕作層質(zhì)量，合理調(diào)配表土剝離區(qū)和覆土區(qū)域；要科學(xué)改良土壤，持續(xù)改善土壤結(jié)構(gòu)、增加有機(jī)質(zhì)、提高土壤肥力，促進(jìn)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)；要加強(qiáng)農(nóng)田生態(tài)景觀建設(shè)，系統(tǒng)運(yùn)用工程創(chuàng)新技術(shù)、農(nóng)藝技術(shù)、生物技術(shù)、生態(tài)技術(shù)等整治手段進(jìn)行生態(tài)型耕地提質(zhì)改造，盡量減少溝渠、道路硬化，合理開(kāi)發(fā)利用水資源，著力改善土地生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。