王思琢 趙亮

(遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032)

“十四五”時期是由全面建成小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進的關鍵時期，是積極應對國內(nèi)社會主要矛盾轉變和國際經(jīng)濟政治格局深刻變化的戰(zhàn)略機遇期，也是加快推進生態(tài)文明建設和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的攻堅期?；跁r代和行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，在遼寧省城市發(fā)展與國土空間高質(zhì)量利用方向開展研究，準確評估遼寧省城鎮(zhèn)布局現(xiàn)狀，立足生態(tài)文明視角，分析遼寧省城市功能分區(qū)，識別國土空間布局存在的問題及風險，從全局利益出發(fā)，從經(jīng)濟、社會、人口與環(huán)境等各種要素的配置等方面，探索城市功能區(qū)和布局的優(yōu)化發(fā)展方式，推動形成遼寧省城市功能分區(qū)和空間布局的優(yōu)化發(fā)展方案。對履行好“兩統(tǒng)一”職責、促進自然資源合理利用和保護、提升自然資源對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的保障能力具有重大意義。

一、遼寧省城市功能分區(qū)和空間布局存在問題

1.城市工業(yè)用地占比高

遼寧省多數(shù)城市工業(yè)用地占比超過30%，城市市區(qū)尤為明顯，且多數(shù)地區(qū)呈持續(xù)增加趨勢。營口市區(qū)、西豐縣工業(yè)用地占比甚至達到50%，城市工業(yè)區(qū)過大，嚴重擠占生活、生態(tài)功能區(qū)，居住用地比例僅為20%。沈陽、鞍山、營口、鐵嶺、阜新的大部分地區(qū)工業(yè)用地規(guī)模仍持續(xù)擴張，2009-2014年工業(yè)用地比例平均提高約4.5%，西豐縣增幅達30%。生活空間相對宜居但不適度，城鎮(zhèn)公共服務、道路交通基本能夠滿足人們需求，但人均居住空間普遍偏大，城市市區(qū)人居關系匹配較好，開發(fā)相對適度，而多數(shù)縣、市尤其是阜新縣、彰武縣超過人均居住用地標準上限3倍以上，住宅空置現(xiàn)象較為突出。城鎮(zhèn)居住用地利用越發(fā)粗放，城鎮(zhèn)居住用地規(guī)模平均增幅超過35%，撫順縣增幅達468%，沈陽、鞍山等地增幅也在30%~50%，城鎮(zhèn)新增住宅用地面積嚴重超過新增人口吸納能力。生態(tài)空間質(zhì)量偏低，相對綠量高值區(qū)主要集中在道路防護綠地，通常呈點狀或條帶狀分布，城鎮(zhèn)地區(qū)缺少相對集中的公園綠地，供居民游憩的公共綠地嚴重不足，因而整體質(zhì)量不高。

2.城市規(guī)?？焖贁U張

遼寧省快速城鎮(zhèn)化地區(qū)集中在中部平原地帶，以各市市區(qū)和環(huán)沈陽市的縣為代表。除沈陽市區(qū)外，大部分市區(qū)的土地集約利用程度不高，撫順、本溪、營口、遼陽4市市區(qū)空間質(zhì)量一般，城鎮(zhèn)空間利用優(yōu)勢未顯現(xiàn)。尤其是營口市區(qū)新增城鎮(zhèn)建設空間增長率為16.8%，僅次于沈陽市區(qū)，但集約高效指數(shù)卻處于落后地位。撫順縣、鐵嶺縣新增城鎮(zhèn)建設空間分別占各自城鎮(zhèn)建設空間的54%和36%，土地城鎮(zhèn)化率提升約5%，是城鎮(zhèn)建設擴張最顯著的地區(qū)，然而二者的城鎮(zhèn)建設空間質(zhì)量卻較差，城鎮(zhèn)建設空間結構合理、集約高效、宜居適度指數(shù)均偏低，其中撫順縣城鎮(zhèn)建設空間質(zhì)量呈顯著下降趨勢。

3.城市空間粗放利用

遼寧省城鎮(zhèn)建設存在非良性集約，經(jīng)濟與人口反向變動的問題。遼寧省中東部山地地區(qū)城鎮(zhèn)建設空間集約程度較高，但表現(xiàn)為城鎮(zhèn)空間規(guī)模小，第二產(chǎn)業(yè)占比高的現(xiàn)象，僅采礦用地比例將近50%。以撫順縣、新賓縣、清原縣為代表，三地城鎮(zhèn)建設空間面積均不足20平方千米，第二產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的60%以上，主要以采礦業(yè)為經(jīng)濟支撐點，經(jīng)濟發(fā)展以資源消耗為代價，土地利用不可持續(xù)。雖然該地區(qū)地均固定資產(chǎn)投入和產(chǎn)出水平較高，但產(chǎn)出投入比偏低，大規(guī)模的固定資產(chǎn)投入并未帶來均衡或更高的產(chǎn)出水平，反而入不敷出，土地利用經(jīng)濟效率仍待提升。此外，這類地區(qū)經(jīng)濟密度與人口密度不匹配，經(jīng)濟密度提升的同時，人口密度大幅下降。以沈陽經(jīng)濟區(qū)為例，大部分地區(qū)人口密度過低，人均城鎮(zhèn)建設空間約180平方米，超過國家標準，且人口密度還在持續(xù)大幅下降，表明城鎮(zhèn)建設用地擴展速度遠遠大于城鎮(zhèn)人口增長的速度，城市空間存在粗放利用。

4.生態(tài)保護力度不足

遼寧省重點生態(tài)功能區(qū)分布在東西兩端，包括水源涵養(yǎng)型的岫巖縣、撫順縣、新賓縣、清原縣、本溪縣、桓仁縣、鳳城市、寬甸縣和水土保持型的凌源市、朝陽縣、喀左縣、建昌縣，以及生物多樣性維護型的長海縣。這些地區(qū)仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能為主導，城鎮(zhèn)建設空間的主體功能優(yōu)勢還未顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)建設空間利用質(zhì)量偏低，盡管盡管重點生態(tài)功能區(qū)中自然生態(tài)空間質(zhì)量均相對較高，但自然生態(tài)空間質(zhì)量呈現(xiàn)不同程度下降。相比于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間質(zhì)量的普遍提升，重點生態(tài)功能區(qū)的保護力度確實不足，城鎮(zhèn)建設空間侵占優(yōu)勢生態(tài)空間的勢頭急需遏制。

二、遼寧省城市功能分區(qū)和空間布局問題成因

1.重工業(yè)型城市經(jīng)濟發(fā)展的路徑依賴效應

遼寧省作為東北老工業(yè)基地的核心區(qū)域，有“鋼鐵之都”鞍山和本溪、“石化之城”撫順、“化纖之都”遼陽、“能源基地”鐵嶺等重工業(yè)城市，為新中國工業(yè)化發(fā)展做出了巨大貢獻。鞍山、撫順、阜新等典型的資源型城市，早期環(huán)繞礦山設市，并依托當?shù)刎S富的礦產(chǎn)資源逐步興建起來，多年來城市建設與資源開發(fā)密不可分。目前, 撫順、阜新兩市區(qū)內(nèi)仍有規(guī)模超過10平方千米的礦坑，然而礦產(chǎn)資源開發(fā)比較粗放，經(jīng)濟產(chǎn)出效益不高，如開采不當還會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負面效應，嚴重影響著城鎮(zhèn)建設空間利用質(zhì)量。除資源型城市外，營口170多平方千米鹽田緊鄰建成區(qū),沿海大規(guī)模重工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局分散，經(jīng)濟發(fā)展對海洋資源的依賴導致長期以來城市用地混雜，結構不合理。

縱觀近年遼寧省產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢，雖第二、三產(chǎn)業(yè)同步提升，但第二產(chǎn)業(yè)占比始終居高。隨著新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略逐步實施，遼寧省城市重化工業(yè)占主導地位、產(chǎn)業(yè)結構相對單一、工礦用地效率偏低的問題也逐漸凸顯。多數(shù)城市因改造成本高、難度大，始終步履維艱，仍處于經(jīng)濟發(fā)展和土地利用方式的轉型期。雖然工業(yè)和制造業(yè)在遼寧城市發(fā)展中占據(jù)舉足輕重的地位，但是對重工業(yè)路徑依賴的客觀事實也造成了大量工礦用地遺留問題，高度依賴重化工產(chǎn)業(yè)、以資源消耗為代價的發(fā)展模式短期內(nèi)難以轉變，其成為制約遼寧省城市功能空間布局質(zhì)量提升的重要原因。

2.盲目建設新城引發(fā)人地關系失衡

為加快推進沈陽經(jīng)濟區(qū)一體化、同城化發(fā)展，2009年遼寧省政府發(fā)布《沈陽經(jīng)濟區(qū)城際連接帶新城新市鎮(zhèn)規(guī)劃》戰(zhàn)略部署，明確沈陽經(jīng)濟區(qū)5條城際連接帶規(guī)劃建設新城、新市鎮(zhèn)33個，其中重要節(jié)點城市16個、連接帶新城9個、新市鎮(zhèn)8個，2010年又增加至37個新城、新市鎮(zhèn)。自該規(guī)劃實施以來，區(qū)域土地城鎮(zhèn)化快速推進，城鎮(zhèn)建設空間顯著擴張，如沈陽與撫順、遼陽、鐵嶺的連接帶上，沈撫新城、燈塔新城、新臺子新城、腰堡新城所在的撫順縣、燈塔市和鐵嶺縣城鎮(zhèn)建設空間增幅在50%以上。新城、新市鎮(zhèn)建設以房地產(chǎn)投資為主，城鎮(zhèn)居住用地以高于城鎮(zhèn)空間的增幅擴張，沈陽市區(qū)、鞍山市區(qū)、營口市區(qū)、康平縣、法庫縣、燈塔市、鐵嶺縣等重點新城建設地區(qū)尤為明顯。然而，大規(guī)模建設的同時，城鎮(zhèn)人口增長緩慢，平均僅為5%左右，撫順地區(qū)甚至出現(xiàn)城鎮(zhèn)人口負增長的現(xiàn)象。盲目的新城建設缺少產(chǎn)業(yè)集聚和就業(yè)帶動，城鎮(zhèn)建設空間擴張規(guī)模遠超對城鎮(zhèn)人口的吸納能力，引發(fā)區(qū)域土地利用效率下降，人均城鎮(zhèn)建設空間約為130平方米，高于國家標準上限，人均居住用地也同步大幅增長，平均增幅高達30%，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，人地關系不匹配。

3.利益驅動下的城鎮(zhèn)建設與生態(tài)保護失衡

城鎮(zhèn)建設與生態(tài)保護本質(zhì)上具有相互制約、相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的共生性關系，但在短期巨額經(jīng)濟利益的驅動下, 城市發(fā)展與生態(tài)保護始終是難走的“平衡木”。遼寧西北部丘陵地區(qū)和東部山地地區(qū)的經(jīng)濟價值低于生態(tài)價值，表明區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務價值被短期城鎮(zhèn)建設占用產(chǎn)生的經(jīng)濟價值所忽視，導致流失嚴重。因此，對快速土地城鎮(zhèn)化地區(qū)，巨大的利益落差是城鎮(zhèn)建設占用大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和自然生態(tài)空間的根本動因，加之土地出讓成交地價高于基準地價，農(nóng)業(yè)生態(tài)保護“重指標、輕質(zhì)量”的整體狀況，占優(yōu)補劣等現(xiàn)象普遍存在，二者價值之間現(xiàn)實差距高于測算水平，而耕地與生態(tài)保護補償機制的缺失，公益性產(chǎn)品市場運行機制的匱乏，使政府在決策時避重就輕，難以兼顧經(jīng)濟利益、社會利益和生態(tài)利益。

三、遼寧省城市功能分區(qū)和空間布局建議

1.科學編制國土空間規(guī)劃，增強規(guī)劃權威性

優(yōu)化遼寧省城市功能分區(qū)和空間布局，要應用規(guī)劃的手段，從科學發(fā)展觀的角度，提高規(guī)劃的功能和作用，力求規(guī)劃的科學性、嚴謹性和實用性，注重規(guī)劃的前瞻性。當前，要把握住國土空間規(guī)劃編制與“十四五”規(guī)劃同步推進的重大機遇和契機，借助國土空間規(guī)劃這個系統(tǒng)謀劃、頂層設計的好機會，把握新時代發(fā)展的要求，明晰新形勢下城市發(fā)展的思路，深刻認識建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的重要意義，科學合理地編制國土空間規(guī)劃，從地區(qū)全局及長遠利益出發(fā)，對各類用地做出相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排，推進城市功能分區(qū)和空間布局的優(yōu)化。

在規(guī)劃編制過程中，要準確把握城市功能定位，遵循城市發(fā)展規(guī)律，科學系統(tǒng)劃定并守住三條紅線，處理好保護資源和保障發(fā)展的關系，處理好增量擴張與存量挖潛的關系，處理好各級規(guī)劃的銜接，處理好規(guī)劃編制與空間管控的關系，以保證國土空間規(guī)劃成果切合實際。

進一步落實建設用地空間管制制度，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用，合理確定各地區(qū)的土地開發(fā)強度控制目標，有效控制建設用地總量，嚴格限定條件，規(guī)范規(guī)劃的編制、修改和管理。

2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，強化國土空間綜合管控

抓住契機，結合縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制，通盤考慮農(nóng)村土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點分布、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。引導城區(qū)發(fā)展向農(nóng)村推進，逐步改善城市邊緣區(qū)的發(fā)展條件和空間面貌。通過新農(nóng)村建設各項工作做大做強中小城鎮(zhèn)，特別是小城鎮(zhèn)，使其成為承接城市影響、協(xié)調(diào)農(nóng)村發(fā)展的有效集聚中心。同時，抓好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，著力培植農(nóng)民增收產(chǎn)業(yè)，以縣域經(jīng)濟發(fā)展為引導，選擇適合本地的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，從政策、資金上等予以重點扶持。積極發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，通過農(nóng)副產(chǎn)品深加工和發(fā)展輕工業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟效益，促進城鄉(xiāng)良性互動、共同發(fā)展。

推進城鎮(zhèn)建設空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、自然生態(tài)空間協(xié)調(diào)發(fā)展。樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，城市發(fā)展既要適度開發(fā)建設，提高城鎮(zhèn)建設空間利用效率，又要充分保障腹地“山水林田湖草”共同體的安全。強化國土空間綜合管控，逐步建立建設與保護并行的空間規(guī)劃體系和管控規(guī)則，實現(xiàn)國土空間“一張藍圖”的全要素布局和綜合管控。

3.加快科技創(chuàng)新，提升國土資源保護能力

堅持把科技創(chuàng)新作為重要支撐，全面提升國土資源保護能力。一是運用大數(shù)據(jù)、云技術等現(xiàn)代信息技術，聚合集成資源環(huán)境和國土空間規(guī)劃等相關數(shù)據(jù)，搭建以國土空間現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)為主體的國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督系統(tǒng)，為國土資源保護、規(guī)劃管理、評估、預警等提供技術支撐。二是健全和完善國土資源科技創(chuàng)新體制機制，加強對前沿性國土資源科技問題研究，力爭實現(xiàn)理論創(chuàng)新和技術跨越。