鮑竹

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧 沈陽 110013）

遼寧省是資源大省，礦業(yè)經濟為老工業(yè)基地的振興發(fā)展提供了重要的物質支撐，做出了重大貢獻。隨著經濟發(fā)展進入新常態(tài)和資源環(huán)境約束進一步趨緊，各類礦山積累的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益增多，突出表現在礦權“多、小、散”問題突出。礦山開采破壞環(huán)境的行為時有發(fā)生，粗放的礦產資源開發(fā)利用方式造成的植被破壞、水土污染和大氣污染，給礦山環(huán)境帶來了嚴重破壞，次生地質災害頻發(fā)。這些問題成為重要的民生之患、民心之痛，嚴重影響經濟高質量發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。產生這些問題的原因錯綜復雜，但深層次是政績觀念偏差和發(fā)展理念陳舊導致的發(fā)展模式、生產方式和管理方式嚴重滯后。

為化解這些問題，遼寧省出臺了《中共遼寧省委 遼寧省人民政府關于深入貫徹落實新發(fā)展理念全面實施非煤礦山綜合治理的意見》（以下簡稱意見），目的是通過意見的實施，基本形成源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的嚴格管理體系，建立布局合理、節(jié)約高效、環(huán)境優(yōu)美、安全穩(wěn)定的非煤礦山開發(fā)建設新格局。在此基礎上，按照省委省政府要求，遼寧省要從地方立法的高度為這項工作提供法律支撐，日前，《遼寧省非煤礦山綜合治理條例》（以下簡稱條例）已經省人大常委會通過，并于2019年7月30日起正式實施。筆者全程參與了條例的前期調研和后期研究工作，發(fā)現雖然遼寧省已經出臺了意見和條例，但是仍有很多疑難問題函待破解，本文主要從立法角度對這些問題進行分析和研究。

一、關于關于礦山范圍與保護區(qū)范圍沖突的問題

在條例起草過程中，筆者配合省人大、省政府法制辦前往丹東市和鞍山市開展立法調研，各地反映比較突出的就是現有礦山范圍與新劃定的各類保護區(qū)范圍沖突問題，導致很多礦山需要關閉或者調整礦區(qū)范圍，嚴重制約了礦山企業(yè)的經營發(fā)展。按照意見的規(guī)定，礦山范圍位于生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產地等等禁止開采礦產資源區(qū)域的，不得辦理新立采礦權和商業(yè)性探礦權，不得延續(xù)。明確由于國家政策區(qū)劃調整原有已在各類保護區(qū)范圍內的礦山企業(yè)應當依法退出。從地方性法律的角度，堅決貫徹中央綠水青山就是金山銀山的管理理念，本著“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”的原則，堅決將礦山發(fā)展與自然生態(tài)保護協(xié)調一致。但是，很多礦山企業(yè)發(fā)證劃定范圍在前，保護區(qū)范圍劃定在后，因此要求企業(yè)停止延續(xù)和退出保護區(qū)范圍可能會嚴重影響各地政府公信力。這樣就在實際工作中給各地政府和自然資源部門提出了很大的難題。為此，立法組在《條例》中提出，各地市縣人民政府應當建立合理補償機制，礦山范圍劃定在前，保護區(qū)劃定在后的，要求礦山企業(yè)推出要給與合法補償，堅定不移保護民營經濟發(fā)展。但是，具體補償標準未明確、補償期限未明確、補償方式未明確，這也給遼寧省礦山綜合治理埋下了很大的隱患。

建議省政府出臺補充文件，對各地礦山企業(yè)推出保護區(qū)范圍補償機制進行再明確、再細化，確保各類補償能夠及時足額落實到位，破解礦企發(fā)展難題，更好貫徹生態(tài)文明建設優(yōu)先的管理理念。

二、關于建立礦山地質環(huán)境治理恢復基金的問題

按照原國土資源部《關于取消礦山地質礦山環(huán)境治理恢復保證金建立地質環(huán)境恢復基金的指導意見》的要求，礦山企業(yè)一律取消保證金制度，不再新設保證金專戶，已設立保證金專戶分類按程序取消。同時，落實企業(yè)礦山地質環(huán)境治理恢復責任，通過建立基金的方式，籌集治理恢復資金。這樣，大大降低了企業(yè)開辦礦山的前期投入，而且明確了地質環(huán)境治理恢復責任。為了落實好這項工作，去年遼寧省出臺了《遼寧省礦山地質環(huán)境治理恢復基金管理暫行辦法》，細化和規(guī)范了礦山地質環(huán)境治理恢復基金提取、使用和管理的細則。為此，筆者在立法過程中，將礦山地質環(huán)境治理恢復基金的創(chuàng)設和使用從立法的角度進行了明確，要求企業(yè)應當設立基金賬戶，單獨反映基金的提取和使用情況，按照“企業(yè)提取、確保需要、規(guī)范使用”的原則進行管理。確保這項管理制度在遼寧省扎根落地，推進遼寧省礦山綜合治理工作。

但是在實際工作中，原有礦山環(huán)境治理恢復保證金返還與恢復基金管理銜接工作仍沒有完成，基金管理制度沒有完全實施，在相關資金使用方面難免出現空檔期，。建議遼寧省盡快落實基金賬戶設立、基金的提取和使用，確保企業(yè)可以按時提取、規(guī)范使用。

三、關于法律責任問題

《礦產資源法》將超越批準的礦區(qū)范圍采礦的，范圍礦山管理的相關要求的行為定為違法；《遼寧省礦產資源管理條例》中也對采礦權人不按照規(guī)定閉坑，礦山規(guī)模和開采方式及對地質、生態(tài)、環(huán)境的影響的明確了處罰規(guī)定。根據國家的法律法規(guī)的有關規(guī)定，筆者在《條例（草案）》起草時，將礦山綜合治理中涉及的各類行為分類進行處罰，這樣劃分是符合遼寧省礦山綜合治理的管理實際的，具有可操作性。當前，無論是在礦山建設，還是在礦業(yè)權管理、礦山地質環(huán)境治理、礦山污染乃至生產過程中，各類違法情況屢有發(fā)生，礦山管理的法律法規(guī)都是二十幾年前的法律法規(guī)，相關規(guī)定對于處罰規(guī)定過于原則化，力度不夠，條款不具體，缺乏監(jiān)管制約機制。因此，在條例的起草過程中，立法組建議從遼寧省礦山綜合治理工作實際出發(fā)，將礦山治理違反相關規(guī)定應受行政處罰的行為進行分類設置，加大監(jiān)督檢查力度。明確法律責任界限和出發(fā)責任主體，有利于依法行政。

但是在條例最后論證過程中，原有生態(tài)環(huán)境部門、工信部門、自然能資源部門各自范圍的處罰條款被刪除，可能導致實際工作中仍出現處罰規(guī)定過于原則化，力度不夠，條款不具體的問題。建議省政府各職能部門按照各自職能范圍出臺具體處罰文件，確保在出現綜合治理違法問題時，處罰主體明確、條款明晰。