●李?lèi)?ài)琴 呂泓沅

一、我國(guó)飲用水水源地的保護(hù)現(xiàn)狀

我國(guó)不是飲用水水源豐沛的國(guó)家，飲用水資源總量占全球水資源總量百分比較少，且國(guó)土遼闊，飲用水水源地域分配不均，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口增長(zhǎng)也對(duì)飲用水供水需求較大，加之工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活污水對(duì)飲用水水源地的水質(zhì)安全構(gòu)成巨大威脅，使之水資源短缺與水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出?？h級(jí)以上飲用水水源地2466個(gè)，2/3的缺水城市，大部分飲用水水源地也受到不同程度的污染，2019年一季度的全國(guó)水環(huán)境目標(biāo)完成任務(wù)來(lái)看，Ⅰ-Ⅲ類(lèi)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)雖有所增長(zhǎng)，但水污染防治工作不平衡，部分地區(qū)水體富營(yíng)養(yǎng)化程度不斷升高。地表飲用水水源污染程度較為嚴(yán)重，且污染源不斷滲透地下型飲用水水源，這加劇了我國(guó)飲用水水源供水危機(jī)。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前90%以上的城市水域污染源主要有生活垃圾、農(nóng)藥、工業(yè)廢水廢渣的三類(lèi)污染，嚴(yán)重危害人類(lèi)的健康與生活，涉水疾病種類(lèi)增多。70%以上的河流型飲用水水源不符合飲用水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，大部分飲用水水庫(kù)的水質(zhì)呈現(xiàn)富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)，水生態(tài)環(huán)境遭到人為破壞，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)紊亂，水生物多樣性種類(lèi)減少。季節(jié)性飲用水水源的短缺、飲用水資源的污染、頻繁的自然災(zāi)害都會(huì)導(dǎo)致突發(fā)性飲用水污染事件的增多，盡管生態(tài)環(huán)境部成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)生態(tài)小組對(duì)各地區(qū)飲用水水源地的整改情況進(jìn)行督察，但一些地區(qū)飲用水水源地整改存在敷衍、表面現(xiàn)象，造成這一現(xiàn)象的主要原因在于：一是地方相關(guān)部門(mén)對(duì)督察整改態(tài)度不認(rèn)真、生態(tài)文明建設(shè)理論樹(shù)立不牢，不能因地制宜的制定整改方案，而是采取照搬照抄的敷衍手段；在執(zhí)行過(guò)程中，責(zé)任落實(shí)不到位，簡(jiǎn)單的進(jìn)行污水處理，導(dǎo)致水生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重污染，如部分地區(qū)將高濃度的廢水直接排入附近滲坑，污染物的濃度極高，超出地表水Ⅴ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，造成環(huán)境污染與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題尤為突出，追究相關(guān)人違法排污行為卻罔顧實(shí)際，遲延履行追責(zé)之制度。二是各級(jí)地區(qū)的不同級(jí)別保護(hù)區(qū)仍然存在違法建設(shè)項(xiàng)目，如水體河道兩側(cè)多處雨水排口晴天有生活污水持續(xù)排出，河道周?chē)逊e垃圾與排泄物。三是我國(guó)農(nóng)村飲用水水源點(diǎn)多面廣、單個(gè)水源規(guī)模較小，環(huán)境敏感的水源以及農(nóng)村飲水安全管理防護(hù)措施不足，對(duì)改建、擴(kuò)建、新建的農(nóng)村飲用水供水工程沒(méi)能科學(xué)的規(guī)劃保護(hù)范圍。

近些年，我國(guó)地方各級(jí)政府與相關(guān)環(huán)境保護(hù)部門(mén)為飲用水水源地的水質(zhì)安全做了大量的工作，但是我國(guó)沒(méi)有出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)飲用水水源地保護(hù)的法律、法規(guī)，有關(guān)飲用水水源地的保護(hù)也散見(jiàn)于《環(huán)境污染保護(hù)法》、2018年修訂的《水污染防治法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等，雖在2018年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)《全國(guó)集中式飲用水水源地環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)方案》與《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，但對(duì)于飲用水水源地的規(guī)劃、保護(hù)、治理沒(méi)有詳細(xì)的法律規(guī)定與具體制度，其已經(jīng)滯后于社會(huì)發(fā)展的需要，沒(méi)有有效將流域與區(qū)域治理相結(jié)合的防治進(jìn)行管理，各地形成扎堆式環(huán)境問(wèn)題清理整治工作，沒(méi)能建立起飲用水水源地的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

二、我國(guó)飲用水源地保護(hù)存在的問(wèn)題

（一）法律制度不完善

1.未建立山長(zhǎng)制與河長(zhǎng)制相結(jié)合的體系。十九大報(bào)告指出山水林田湖是一個(gè)生命共同體，生態(tài)系統(tǒng)各要素間相互依存的內(nèi)在規(guī)律，是生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)，也是守護(hù)了飲用水源地水資源安全的生態(tài)紅線(xiàn)?！扒嗌骄G水就是金山銀山”，這就決定了我們生態(tài)保護(hù)工作的重心是“山”與“水”相結(jié)合的管理體制，通過(guò)管護(hù)好山林才能涵養(yǎng)好水源，實(shí)現(xiàn)山水林田湖統(tǒng)籌管護(hù)。這也是實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制科學(xué)、合理的制度與山長(zhǎng)制深入人心的管理制相結(jié)合創(chuàng)新體系，為營(yíng)造良好生態(tài)環(huán)境保護(hù)的氛圍提供重要的理論基礎(chǔ)。我國(guó)飲用水源地已經(jīng)建立河長(zhǎng)制，但是由于部分地區(qū)飲用水源地周邊的山林未能建立山長(zhǎng)制，且缺少二者有機(jī)結(jié)合的體制，也沒(méi)有相關(guān)的法律條文有據(jù)可循。使得飲用水源地的水源與周邊山林統(tǒng)一管護(hù)的法律文件存在空白現(xiàn)象，以及相關(guān)法律內(nèi)容存在缺失，如明確管護(hù)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、監(jiān)察追責(zé)機(jī)制、對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞所承擔(dān)的法律責(zé)任等，不利于飲用水源地的生態(tài)環(huán)境整體管護(hù)。因此，全面推行河長(zhǎng)制與山長(zhǎng)制相結(jié)合的體制，加大生態(tài)修復(fù)力度，也是保護(hù)飲用水源地生態(tài)、優(yōu)化環(huán)境建設(shè)的創(chuàng)新之舉。

2.追責(zé)制度落實(shí)不到位。在加快構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)，全面推進(jìn)綠色發(fā)展的大局下，仍然有一些機(jī)構(gòu)、單位、領(lǐng)導(dǎo)為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，在檢查農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)存在很多疏漏地方，環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)其私自、暗管排放污水的行為持放任的態(tài)度。制定各地區(qū)飲用水源地的整改方案缺乏責(zé)任分工，整治安排進(jìn)展可操作性差，對(duì)飲用水源地排查整治不徹底。地方政府為當(dāng)?shù)啬軌蛴休^為可觀的經(jīng)濟(jì)收益，實(shí)行增加地方財(cái)政的稅收，以及個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)不認(rèn)真落實(shí)飲用水源地保護(hù)的監(jiān)管制度，對(duì)“三高”排放企業(yè)采取縱容、默許的態(tài)度，以犧牲地方環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為代價(jià)。飲用水源地環(huán)境督察情況中發(fā)現(xiàn)相關(guān)機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)有不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)男问街髁x行為，各機(jī)構(gòu)相互包庇環(huán)境違法行為或推諉職責(zé)，沒(méi)有及時(shí)通報(bào)、明確責(zé)任主體進(jìn)行嚴(yán)肅查處，未能落實(shí)好最嚴(yán)密飲用水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，長(zhǎng)此以往會(huì)導(dǎo)致飲用水源地管理混亂和水質(zhì)惡化的后果。

（二）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完備

從我國(guó)環(huán)境法相關(guān)法律法規(guī)上看，明確針對(duì)飲用水源地保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償方面的規(guī)定散見(jiàn)于環(huán)境保護(hù)類(lèi)的政策中，沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)飲用水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范，難以形成完整、系統(tǒng)的補(bǔ)償機(jī)制，其具體體現(xiàn)在飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇胧┻€存有漏洞。如《哈爾濱市磨盤(pán)山水庫(kù)飲用水水源保護(hù)條例》中未規(guī)定磨盤(pán)山飲用水源地保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容，缺少與之相配套實(shí)施細(xì)則，且生態(tài)補(bǔ)償理論與實(shí)際情況不相適應(yīng)。具體操作措施也沒(méi)有針對(duì)性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，現(xiàn)階段生態(tài)補(bǔ)償資金較為單一，其主要依靠中央政府財(cái)政撥款，沒(méi)有形成多種方式資金補(bǔ)償?shù)那溃瑢?duì)于跨地區(qū)、跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償單憑政府的財(cái)政支付難以負(fù)擔(dān)起飲用水源地生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)。第二，未能落實(shí)好“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，生態(tài)受益者為實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)當(dāng)向生態(tài)服務(wù)者支付一定的費(fèi)用，以其作為合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式。由于當(dāng)今社會(huì)中，還有部分人未能形成生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)，飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制推向市場(chǎng)化的進(jìn)程也較為緩慢，對(duì)其生態(tài)服務(wù)的付費(fèi)方式也爭(zhēng)議較大，以往低價(jià)、無(wú)償使用水資源的做法也沒(méi)有改變。同時(shí)，飲用水源地生態(tài)服務(wù)功能的投入方式和投入體制也未能實(shí)現(xiàn)規(guī)范化與市場(chǎng)化。

（三）監(jiān)管體制不健全

1.監(jiān)管部門(mén)不協(xié)調(diào)。飲用水源地的監(jiān)管實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的體制，按照飲用水源地的流域?qū)λY源進(jìn)行劃分，會(huì)有多方機(jī)關(guān)對(duì)飲用水源地進(jìn)行管理，這種監(jiān)管分配方式看似精細(xì)，卻忽視環(huán)境要素之間個(gè)體與整體之間的關(guān)系，加之缺乏溝通、協(xié)作，使得飲用水源地的管理權(quán)利分散現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。在統(tǒng)籌和解決打擊跨地區(qū)、跨流域破環(huán)飲用水源地違法行為的同時(shí)，需要多部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法，多個(gè)部門(mén)共同作用于同一生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)，不同權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)空間的分割造成碎片化管理模式，而現(xiàn)有飲用水源地的行政法規(guī)在飲用水源管護(hù)過(guò)程中未能有效的發(fā)揮強(qiáng)制執(zhí)行力，因未規(guī)定統(tǒng)一的牽頭部門(mén)或設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)內(nèi)部各個(gè)職能部門(mén)權(quán)責(zé)不協(xié)調(diào)，且在實(shí)際保護(hù)工作中各個(gè)機(jī)關(guān)為推卸責(zé)任出現(xiàn)相互推諉的不良現(xiàn)象，協(xié)調(diào)、組織執(zhí)法工作很難進(jìn)行。在負(fù)責(zé)飲用水源地保護(hù)工作中的管理人員任免上也出現(xiàn)爭(zhēng)議，在這樣的分割式管理體制下往往會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)極端，很容易出現(xiàn)各個(gè)機(jī)關(guān)人員都有權(quán)利管理且不能協(xié)商解決的問(wèn)題，或是在生態(tài)執(zhí)法過(guò)程中相關(guān)管理人員沒(méi)有法律、法規(guī)授予強(qiáng)制執(zhí)行力，沒(méi)有獨(dú)立的執(zhí)法資格，執(zhí)行力度不夠。這兩種情形導(dǎo)致對(duì)飲用水源地管理的權(quán)限不清、協(xié)調(diào)不力，以及職權(quán)配置不合理，致使飲用水源地的日常管護(hù)與有巡視制度不能有效落實(shí)。多部門(mén)分割式管理體制與生態(tài)紅線(xiàn)的整體性理念背道而馳，不能解決多部門(mén)監(jiān)管飲用水源地的突出問(wèn)題，生態(tài)監(jiān)管力度也得不到提升，造成飲用水源地生態(tài)紅線(xiàn)管護(hù)進(jìn)程的滯后。

2.監(jiān)管機(jī)制不完善。生態(tài)紅線(xiàn)的劃定只是保障飲用水水源地供水安全的基礎(chǔ)，實(shí)行最嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制才是守住生態(tài)紅線(xiàn)的關(guān)鍵，建立并實(shí)施飲用水源地環(huán)境保護(hù)督察制度是生態(tài)文明思想的重要內(nèi)涵，也是夯實(shí)飲用水源地生態(tài)文明建設(shè)和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大實(shí)踐。由于我國(guó)不同區(qū)域、氣候、地理環(huán)境等差異，生態(tài)紅線(xiàn)的監(jiān)管制度應(yīng)體現(xiàn)在區(qū)域化、級(jí)別化、區(qū)別化，而現(xiàn)有生態(tài)紅線(xiàn)管理模式較為僵化，沒(méi)有形成多層級(jí)、多級(jí)別的飲用水水源地管理標(biāo)準(zhǔn)。其生態(tài)紅線(xiàn)調(diào)整方案預(yù)警性不強(qiáng)、監(jiān)管執(zhí)行效率不高，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是缺乏實(shí)質(zhì)性分層級(jí)的飲用水水源地生態(tài)紅線(xiàn)管理標(biāo)準(zhǔn)與策略，由于區(qū)域性飲用水水源地生態(tài)狀況的差異，飲用水水源地生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域的管控僅采取單一的模式，不能根據(jù)飲用水水源地的生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境、資源等因素對(duì)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行不同級(jí)別的管控，相關(guān)部門(mén)法也只規(guī)定了不同級(jí)別保護(hù)的劃分與禁止行為，不能對(duì)不同層級(jí)飲用水水源地生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行有效的管控。二是現(xiàn)階段執(zhí)法隊(duì)伍水平不高，缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)的執(zhí)法人才且在打擊破壞飲用水水源地執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)其處罰方式也較為單一，不利于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與保護(hù)。三是對(duì)于生態(tài)紅線(xiàn)的管控“重城市輕農(nóng)村”的現(xiàn)狀還普遍存在，有損于生態(tài)價(jià)值與生態(tài)完整性。部分地區(qū)農(nóng)村垃圾處理廠未按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理，無(wú)視整改要求對(duì)萬(wàn)噸的生活垃圾非法傾倒并填埋，使得大量垃圾未能降解滲透到地下，污染地下飲用水源。特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)飲用水源地周邊村落分布比較松散，且沒(méi)有像城市形成集中排放的下水管網(wǎng)系統(tǒng)，而且禽畜散養(yǎng)活動(dòng)范圍大多靠近河道，嚴(yán)重影響飲用水水源地的水生態(tài)環(huán)境。

三、我國(guó)飲用水源地保護(hù)的法律對(duì)策

（一）完善飲用水源地相關(guān)法律制度

1.構(gòu)建山長(zhǎng)制與河長(zhǎng)制相結(jié)合體制。全面推行河長(zhǎng)制與山長(zhǎng)制相結(jié)合的體制，是貫徹落實(shí)生態(tài)文明綠色發(fā)展觀，也是樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的強(qiáng)烈理念，系統(tǒng)規(guī)劃飲用水源地的“山”“水”保護(hù)與生態(tài)環(huán)境整體改善，深入調(diào)研、總結(jié)本地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快編制“兩長(zhǎng)”制相結(jié)合的具體法規(guī)、規(guī)章。明確保護(hù)目的、各機(jī)關(guān)聯(lián)合管理協(xié)調(diào)有序、建立監(jiān)管保護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾參與，對(duì)助推兩長(zhǎng)制的各項(xiàng)任務(wù)落地生根，構(gòu)建山林、水源管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制具有重大意義。在規(guī)劃“兩長(zhǎng)”制管護(hù)范圍時(shí)，應(yīng)考慮屬地管轄與飲用水源流域管理兩大因素，按照“一山一長(zhǎng)，一河一策”，為原則的基礎(chǔ)上，成立“兩長(zhǎng)”辦公室，總長(zhǎng)是推行“兩長(zhǎng)”制的主要責(zé)任人，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、人事任免、決策部署、協(xié)調(diào)解決實(shí)際問(wèn)題，副總長(zhǎng)協(xié)助總長(zhǎng)落實(shí)“兩長(zhǎng)”制工作任務(wù)，并在林區(qū)路口以及飲用水源地周邊設(shè)立警示牌與宣傳欄中注明相關(guān)負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式，接受社會(huì)監(jiān)督。強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格考核是確保兩長(zhǎng)制行之有效的支撐點(diǎn)，核心在于建立飲用水源與山林管理保護(hù)的監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究制度，在制定考核辦法時(shí)，明確責(zé)任主體，結(jié)合各地區(qū)飲用水源地管理保護(hù)要求，實(shí)行區(qū)別化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，把考核結(jié)果作為政績(jī)的重要依據(jù)。制定好兩長(zhǎng)制的實(shí)施細(xì)則，出臺(tái)關(guān)于山林養(yǎng)護(hù)與飲用水源地管理具體辦法，依法劃定管理范圍，嚴(yán)禁無(wú)法律法規(guī)明文規(guī)定的前提下，進(jìn)行砍伐山林樹(shù)木，侵占河道、丟棄廢物、非法采砂等違法行為，并對(duì)該行為嚴(yán)厲處罰，涉及刑事責(zé)任應(yīng)依法追究。高度重視山林與水源系統(tǒng)管理，加強(qiáng)日常山林與水源地的巡查與護(hù)理，記錄好巡防工作日志，開(kāi)展山林、飲用水源地的生態(tài)評(píng)估工作，進(jìn)一步全面推進(jìn)飲用水源地的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，著力構(gòu)建山美、水美的綠色生態(tài)廊道。

2.認(rèn)真落實(shí)追責(zé)制度。實(shí)行好最嚴(yán)格的追責(zé)制度，要以統(tǒng)籌規(guī)劃飲用水源地保護(hù)為前提，是新形勢(shì)下飲用水源地管護(hù)的重要抓手。其一，明確各相關(guān)單位在“三條紅線(xiàn)、四項(xiàng)制度”中的工作職責(zé)，各司其職、協(xié)調(diào)合作，貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的追責(zé)制度的，同時(shí)也對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人政績(jī)考核起到監(jiān)督作用。還要積極加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，設(shè)立考核領(lǐng)導(dǎo)小組制定考核標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)需要上級(jí)政府部門(mén)進(jìn)行工作考核評(píng)估，對(duì)監(jiān)督考核工作成果要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)、公布，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督考核評(píng)估結(jié)果更加公平、公正。嚴(yán)厲整治徇私舞弊、瞞報(bào)、謊報(bào)飲用水源地保護(hù)情況的違法、違規(guī)行為，調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)飲用水源地職責(zé)的積極性。對(duì)于屢禁不止、情節(jié)惡劣高污染、高排放、高能耗的“三高企業(yè)”，加大懲罰力度，以“按日計(jì)罰”方式經(jīng)濟(jì)罰款，并對(duì)其責(zé)令停業(yè)、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)許可證，追究主要負(fù)責(zé)人刑事責(zé)任。其二，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下環(huán)境追責(zé)手段，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督與追責(zé)機(jī)制，推動(dòng)飲用水源地生態(tài)文明建設(shè)。建立飲用水源地的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，公眾可以通過(guò)電子數(shù)據(jù)庫(kù)或網(wǎng)絡(luò)在線(xiàn)查詢(xún)有關(guān)飲用水水源地生態(tài)紅線(xiàn)的資料，運(yùn)用數(shù)據(jù)分析計(jì)算方法，對(duì)收集的數(shù)據(jù)信息加以對(duì)比排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)飲用水源地生態(tài)領(lǐng)域不法侵害，梳理系統(tǒng)管理漏洞，督促環(huán)保部門(mén)及時(shí)制止不法侵害，嚴(yán)肅處理相關(guān)責(zé)任人，建立起智慧環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺(tái)，打通了數(shù)據(jù)對(duì)接渠道。同時(shí)，以“督政”手段來(lái)傳導(dǎo)壓力，監(jiān)督飲用水源地相關(guān)執(zhí)法部門(mén)的不作為、不擔(dān)當(dāng)、以罰代刑等徇私舞弊、懶政等問(wèn)題，建立行政與司法的銜接機(jī)制，構(gòu)建執(zhí)行、監(jiān)督、追責(zé)之間制約機(jī)制，既要規(guī)范督察行為，也要確保追責(zé)的強(qiáng)制執(zhí)行力度。

（二）完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償制度隨著環(huán)境政策的不斷變化而日益完善，是保障飲用水源地生態(tài)環(huán)境的必要經(jīng)濟(jì)手段，也是關(guān)乎數(shù)以百計(jì)的民生福祉。根據(jù)磨盤(pán)山飲用水源地的實(shí)際情況，結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)理論與借鑒各地區(qū)的工作經(jīng)驗(yàn)，制定出適應(yīng)于專(zhuān)門(mén)飲用水源地保護(hù)的實(shí)施細(xì)則。首先，要解決單一生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源問(wèn)題，應(yīng)建立多元化資金補(bǔ)償渠道，除了增加縱向中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及鼓勵(lì)橫向地區(qū)間補(bǔ)償之外，還要發(fā)揮市場(chǎng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)飲用水源地生態(tài)保護(hù)的雙向驅(qū)動(dòng)補(bǔ)償模式，建立長(zhǎng)效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前以資金為主要補(bǔ)償方式進(jìn)行是不合理的，還應(yīng)推廣產(chǎn)業(yè)扶持，技術(shù)援助，人才支持等多樣化的補(bǔ)償方式，形成銜接市場(chǎng)機(jī)制化的飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償方式。政府?dāng)U大生態(tài)補(bǔ)償資金投入范圍，創(chuàng)新資金使用方式，對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為落后或生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴(yán)重的地區(qū)，國(guó)家應(yīng)及時(shí)調(diào)整生態(tài)紅線(xiàn)制度，并給與適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償基金，嚴(yán)肅查處生態(tài)補(bǔ)償資金在分配及使用中存在的違規(guī)等現(xiàn)象，確保及時(shí)、規(guī)范、足額發(fā)放補(bǔ)償資金，完善生態(tài)保護(hù)績(jī)效與資金分配掛鉤的約束機(jī)制。其次，生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)“綠水青山”保護(hù)者與“金山銀山”受益者之間的利益平衡的橋梁。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償助推生態(tài)文明建設(shè)與飲用水源地生態(tài)環(huán)境的良性互動(dòng)，確?！熬G水青山”盡快轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，有效促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。落實(shí)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”，重點(diǎn)應(yīng)放在促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系上，提升公眾支持受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)，支持向生態(tài)服務(wù)者支付合理的費(fèi)用，引導(dǎo)各類(lèi)受益主體履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，督促管理者切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任。最后，制定合理生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)是飲用水源地環(huán)境保護(hù)的有力保障，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際用水量與經(jīng)濟(jì)收入水平制定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)家庭收入、居民支付意愿等具體情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以使生態(tài)補(bǔ)償符合實(shí)際，具有可操作性，才更能取得實(shí)效。

（三）加快環(huán)境司法監(jiān)管體制的建設(shè)

1.設(shè)立環(huán)境檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)。生態(tài)紅線(xiàn)制度既是踐行“兩山”理念的重大舉措，也是加快生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。設(shè)立環(huán)境檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)磨盤(pán)山飲用水源地的日常監(jiān)督、檢查工作是實(shí)現(xiàn)飲用水資源永續(xù)利用，牢牢樹(shù)立“保護(hù)飲用水源地水質(zhì)安全，促進(jìn)人與自然和諧共生”的發(fā)展理念，運(yùn)用現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)以及政策，在保證飲用水資源利用的同時(shí)，有規(guī)劃的參與飲用水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)中，解決飲用水源地監(jiān)管體制混亂、權(quán)利交叉重疊問(wèn)題，為飲用水源地生態(tài)建設(shè)與綠色發(fā)展?fàn)I造清正廉明的政務(wù)環(huán)境與和諧穩(wěn)定的人文環(huán)境。深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，發(fā)揮檢察監(jiān)督職能作用，有助于生態(tài)環(huán)境檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)完善工作制度，提高監(jiān)管力度。重視飲用水源地監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，更新“生態(tài)管理”到“生態(tài)治理”的監(jiān)管理念，并制定詳盡的實(shí)施細(xì)則加以解決。環(huán)境檢察機(jī)關(guān)在提出有針對(duì)性飲用水源地保護(hù)的意見(jiàn)和建議時(shí)，應(yīng)注意正確處理履行職責(zé)與飲用水安全監(jiān)測(cè)督察之間的關(guān)系，做到依法監(jiān)督、和諧監(jiān)督，必要時(shí)由生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)介入并聽(tīng)取其意見(jiàn)。生態(tài)環(huán)境檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)在飲用水源地保護(hù)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題可以采納專(zhuān)家建議，提高飲用水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)察執(zhí)行能力，推進(jìn)飲用水源地環(huán)境保護(hù)監(jiān)察決策科學(xué)化與規(guī)范化進(jìn)程。

2.強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制。貫徹水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，以流域與區(qū)域三條紅線(xiàn)指標(biāo)為依托，嚴(yán)格落實(shí)水資源管理機(jī)制，對(duì)飲用水水源地進(jìn)行全面監(jiān)督排查，加強(qiáng)不同級(jí)別生態(tài)紅線(xiàn)的管控，政府行政管理機(jī)關(guān)在執(zhí)行管理任務(wù)時(shí)，應(yīng)妥善處理飲用水源地的執(zhí)法管理矛盾，以政府決策為導(dǎo)向，強(qiáng)化各機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，保障飲用水源地的水質(zhì)安全。首先，實(shí)行飲用水水源地生態(tài)功能區(qū)不同級(jí)別的區(qū)分化管控，以充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)自然恢復(fù)力。一級(jí)飲用水水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)紅線(xiàn)管控要求，應(yīng)實(shí)施最嚴(yán)格的管控措施，堅(jiān)持以生態(tài)恢復(fù)為主，禁止一切行為的開(kāi)發(fā)、利用飲用水水資源。二級(jí)飲用水水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)紅線(xiàn)管控要求，實(shí)行嚴(yán)格的審查制度，可以依據(jù)生態(tài)規(guī)律實(shí)行開(kāi)發(fā)總量控制；對(duì)于已經(jīng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成破壞的區(qū)域，必要時(shí)采取人工輔助方式，防止破壞程度持續(xù)化。其次，在飲用水源地專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)過(guò)程中，要選拔專(zhuān)業(yè)人才，培養(yǎng)一支既精通法律實(shí)務(wù)又熟悉環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的綠色督察隊(duì)伍，提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體水平，并配備水政巡查交通工作，做好日常飲用水源地巡防護(hù)理，定期進(jìn)行飲用水水質(zhì)評(píng)估工作。加強(qiáng)對(duì)飲用水源地周邊垃圾處理，將專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)與常規(guī)打擊相結(jié)合，擴(kuò)大飲用水源地打擊領(lǐng)域和范圍，實(shí)行寬嚴(yán)相濟(jì)的執(zhí)法監(jiān)督策略，改變傳統(tǒng)單純處罰罰金的錯(cuò)誤觀念，鼓勵(lì)污染者以清理污染物、恢復(fù)飲用水源地生態(tài)環(huán)境，代替處罰罰金的方式，強(qiáng)化水源地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與生態(tài)建設(shè)。最后，“水十條”明確要求加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，實(shí)行農(nóng)村污水處理規(guī)劃，開(kāi)展農(nóng)村清潔工程。對(duì)飲用水源地周邊村落禽畜的養(yǎng)殖進(jìn)行集中規(guī)范整治，加強(qiáng)對(duì)飲用水源地周邊禽畜污染物的有效處理，責(zé)令當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)限期清運(yùn)禽畜污染物，引進(jìn)先進(jìn)的污水處理設(shè)備進(jìn)行清潔凈化，科普飲用水源地環(huán)保知識(shí)，強(qiáng)化環(huán)保意識(shí)，對(duì)屢教不改污染者行為追究法律責(zé)任，提高法律的威懾力。