周紹強 趙 紅
(沈陽工業(yè)大學,遼寧 沈陽 110870)
當前沈陽市老年人的基數(shù)大且增速快,但是與之相應的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展卻不容樂觀。沈陽市嚴峻的人口老齡化問題給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶來了諸多問題,因此探索養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展新出路的需求越來越迫切?;诖?,本文提出“替代養(yǎng)老行為”制度,希望通過該制度的社會化運作為沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)的蓬勃發(fā)展提供破題的有效路徑。
針對日益嚴重的人口老齡化問題,沈陽市采取了一系列措施旨在促進養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展,尤其以一些涉老政策的相繼發(fā)布最為顯著,極大地鼓勵了養(yǎng)老事業(yè)的興起。通過對沈陽市養(yǎng)老行業(yè)相關資料的分析整合以及對調研數(shù)據(jù)的分析,本文掌握了沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的一些基本情況。
自從沈陽市在20世紀90年代進入老齡化城市以來,沈陽市政府就高度重視老年事業(yè),不斷加大資金與政策的扶持力度,出臺了一系列政策措施。比如2015年4月制定的《沈陽市人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》(下文稱《意見》)?!兑庖姟吩谪斦a貼方面對養(yǎng)老政策進行了完善。按照《意見》相關要求,市政府還制定出臺了《關于提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準和農(nóng)村五保供養(yǎng)標準的通知》《關于做好養(yǎng)老服務機構相關補貼的通知》《沈陽市社區(qū)(居家)養(yǎng)護服務機構基礎服務規(guī)范》等一系列配套文件,成為引導養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展的重要依據(jù),促進了沈陽市養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。
自1992年沈陽市開始進入老齡化社會時起,僅僅十年的時間沈陽市就步入老齡化高比例階段。在2013年底,沈陽市的戶籍老年人數(shù)量高達142.58萬,占總人口的19.6%,而據(jù)沈陽市統(tǒng)計局2015年末的數(shù)據(jù)顯示,60歲以上的老年人數(shù)達到了164.6萬,占到總人口的21.6%,①沈陽市老年人的數(shù)量在短短兩年時間內(nèi)增加了兩個百分比,增速很快。沈陽市人口老齡化比例的不斷加重以及養(yǎng)老服務需求的日益提升,使得沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)的供需矛盾加劇,促進沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展迫在眉睫。
目前,沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)的種類主要包括醫(yī)療護理業(yè)、健康保健業(yè)、家政服務業(yè)、文化娛樂業(yè)等,缺乏有關精神慰藉等方面的養(yǎng)老服務業(yè)類型。就養(yǎng)老的經(jīng)濟基礎而言,應當說沈陽市很多老人的物質需求基本可以得到滿足,但是由于其子女在外工作等原因使他們經(jīng)常見不到兒女,使老人對親情的渴望更強烈些。因此諸如老年文化站、老年閱覽室、老年俱樂部等能夠滿足老年人精神方面消遣、娛樂等方面需求的產(chǎn)業(yè)設施是目前很多老年人更加需要的。
消費者的需求是經(jīng)濟活動能夠得到發(fā)展的促進因素,同理,沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展基礎就是老年人的消費需求。如前所述,沈陽市目前老年人口增速快、高齡多、需求層次多樣化,但是從沈陽市統(tǒng)計局2018年的統(tǒng)計年報中可以看出,針對老年消費群體的商品資源的供應量存在較大缺口,而沈陽市老年人群體具有較為強大的購買力,購買力的強大從另一方面加大了養(yǎng)老服務市場供給與需求的沖突。目前沈陽市老年人群體的收入主要來源于離退休金、兒女的贍養(yǎng)費以及養(yǎng)老金等。調查顯示,自2004年起,沈陽市已實現(xiàn)了養(yǎng)老金15年連漲,退休人員養(yǎng)老金待遇的提高形成了對養(yǎng)老產(chǎn)品巨大的購買力。雖然目前沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)類型相對很多,但是面對沈陽市龐大的老年人口基數(shù),產(chǎn)品仍然是供不應求。于是,沈陽市老年人潛在的消費需求與供給不足之間便產(chǎn)生了不可調和的矛盾。這一矛盾的解決只有依靠“替代養(yǎng)老行為制度”的社會化運行,由政府通過制度設計加以規(guī)范與推進才能促進其健康發(fā)展。
目前,沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)的從業(yè)人員主要有兩種,一是專業(yè)社工,二是志愿者社工。從整體上講,由于他們大多數(shù)在從業(yè)前缺乏系統(tǒng)的專業(yè)服務培訓,因此能夠提供的養(yǎng)老服務要么質量偏低,要么類型受限。由于大多數(shù)養(yǎng)老業(yè)從業(yè)人員未接受過系統(tǒng)的專業(yè)理論學習與技能培訓,該群體對養(yǎng)老服務的專業(yè)性服務知識與技能認識不充分,對特殊老人群體不能做到周到全面的照料。此外,對生活水平要求高的老人對養(yǎng)老質量要求也較高,例如會要求提供醫(yī)學、心理等方面的幫助,目前大多數(shù)從業(yè)人員的水平達不到提供專業(yè)水準的要求。
沈陽市養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)存在的核心問題就是尚未從制度層面建立、推行“替代養(yǎng)老行為”制度并實現(xiàn)其社會化。所謂“替代養(yǎng)老行為”制度是指在老齡化與市場經(jīng)濟社會背景下,由于4-2-1小家庭結構、子女異地異國工作等多元因素,造成負有贍養(yǎng)義務的子女不能實際履行贍養(yǎng)義務或者實際履行贍養(yǎng)義務不充分,因此由國家進行制度設計,通過立法允許子女、國家等法定贍養(yǎng)責任主體以契約等方式將法定贍養(yǎng)義務附條件轉移給專業(yè)養(yǎng)老機構或經(jīng)過專業(yè)培訓的社會義工,由其替代責任主體履行贍養(yǎng)行為,實現(xiàn)養(yǎng)老社會正義的一種民商事法律行為制度?!疤娲B(yǎng)老行為”制度是在我國日益嚴重的人口老齡化壓力及核心家庭結構變化的基礎上的一種選擇,該制度以社會保障為根基,致力于解決老齡化所帶來的社會問題。沈陽市養(yǎng)老服務社會化進程中由于存在著養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展不均衡、供給側改革困難、服務業(yè)監(jiān)管不到位、服務水平低、社會力量參與度不高等問題,阻礙了“替代養(yǎng)老行為”制度的建立及其社會化的實施。
沈陽市社會養(yǎng)老服務體系發(fā)展的不平衡主要體現(xiàn)在兩方面:首先,城鄉(xiāng)分布不均衡。沈陽市養(yǎng)老信息網(wǎng)上公布的數(shù)據(jù)顯示,城鎮(zhèn)養(yǎng)老機構覆蓋率達到77.16%,而農(nóng)村僅占22.84%。而且與城鎮(zhèn)相比,農(nóng)村的養(yǎng)老服務設施較為落后,服務項目相對單一,服務環(huán)境也亟需改善。其次,民辦和公辦養(yǎng)老機構發(fā)展不均衡。公辦的養(yǎng)老機構入住率可以達到90%,而民辦的入住率還達不到50%,由此也可以看出民營企業(yè)存在的經(jīng)營難題。
一是機構養(yǎng)老主體數(shù)量較少,養(yǎng)老床位不足。據(jù)數(shù)據(jù)顯示,2018年沈陽市共有各類養(yǎng)老機構180多家,養(yǎng)老床位4.2萬張,而據(jù)估算,2018年沈陽市養(yǎng)老床位總需求量約為5.7萬張左右,缺口約為1.5萬張。民政部要求2020年每千名老人應擁有養(yǎng)老床位35-40張。根據(jù)沈陽市統(tǒng)計局的預測,2020年沈陽市的老年人將達到203萬,需要床位7萬-8萬張,那時將會有3萬以上的床位缺口,供需之間存在嚴重不足。二是服務內(nèi)容比較單一。目前,由于沈陽市養(yǎng)老機構政策、制度、資金等方面的限制,現(xiàn)有的養(yǎng)老機構大部分停留在僅提供吃住等基本生活照顧的“養(yǎng)”的階段,不能滿足精神娛樂、心理調適、精神慰藉、醫(yī)療康復、臨終關懷等“醫(yī)”“護”“樂”等全方位的需求,服務范圍的狹小使沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展停滯不前。三是養(yǎng)老服務的基礎設施建設場地不足。由于目前國內(nèi)養(yǎng)老服務業(yè)處于起步階段,社會的認可度不是很高,所以一般養(yǎng)老企業(yè)的規(guī)模很小,提供的也多限于區(qū)域性的服務,輻射面積小。再加上養(yǎng)老服務設施早期規(guī)劃的不到位,所以在老舊社區(qū)內(nèi)沒有足夠的場地安排養(yǎng)老服務設施建設,但是租賃、新建場地的費用又太高,機構沒有經(jīng)濟能力承擔,因此場地的限制也影響了提供養(yǎng)老服務的質量。②
目前,沈陽市政府雖然已經(jīng)出臺了一些養(yǎng)老服務行業(yè)的監(jiān)督管理規(guī)范,但大多缺乏具體可社會化操作的運行機制,致使沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)的社會化發(fā)展始終處于自發(fā)和無序的狀態(tài)。首先,養(yǎng)老業(yè)服務機構內(nèi)部管理不統(tǒng)一,比如未對養(yǎng)老服務機構鑒定、服務項目的管理標準、養(yǎng)老服務機構市場準入標準與退出機制等作出詳細規(guī)范。缺乏對養(yǎng)老機構的社會化推動,也缺乏對養(yǎng)老機構的制度化、規(guī)范化監(jiān)管,不利于沈陽市養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的社會化運行與長期發(fā)展,還會使一些養(yǎng)老服務項目的開發(fā)和發(fā)展處于停滯不前的狀態(tài),使老年人,尤其是特殊老人的合法訴求與權益得不到保障,影響沈陽市養(yǎng)老服務工作的整體性建設。其次,沈陽市養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)缺乏規(guī)范管理的另一個表現(xiàn)是對養(yǎng)老機構的從業(yè)服務人員缺乏制度約束,沒有制定具體的職業(yè)資格標準和服務標準,對服務的質量也沒有進行定期的測評機制,使得政府對養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的社會化發(fā)展無法展開有效的推動與監(jiān)督管理。
人力資源對養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展來說是一個非常重要的因素。但是就目前沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)社會化程度來說,現(xiàn)有的服務人員遠遠不能適應客觀服務的需求,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一,專業(yè)護理人員及管理人員匱乏。就沈陽市開辦的大多數(shù)養(yǎng)老服務機構而言,普遍缺乏專業(yè)的團隊負責經(jīng)營和對服務人才進行職業(yè)培養(yǎng),使得沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)的市場化、社會化程度與服務品質不高。第二,養(yǎng)老服務人員的專業(yè)化水平和素質參差不齊。目前,沈陽市養(yǎng)老機構嚴重缺乏營養(yǎng)師、護理人員、康復技師等技術人員,造成人們對養(yǎng)老服務業(yè)專業(yè)性和合理性的懷疑,嚴重影響?zhàn)B老服務業(yè)覆蓋面的擴大。第三,從事養(yǎng)老服務的人員勞動強度大、福利待遇低、社會認同感不高、缺少職業(yè)發(fā)展前景,使得很多行業(yè)人員頻換工作,限制了沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。
養(yǎng)老服務業(yè)的前期投入非常大,回報周期又很長,因此現(xiàn)階段沈陽市養(yǎng)老服務設施以及服務場所的建設大多是由政府投資建設完成的,社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)的積極性非常弱。而且許多養(yǎng)老服務的工作是由政府工作人員從事的,缺乏足夠的社會力量參與。與此同時,能為公民提供養(yǎng)老服務的非營利性社會公益組織數(shù)量稀缺,也缺乏一些有實力能完全承辦養(yǎng)老服務機構并將其發(fā)展壯大的民營企業(yè)。
推進“替代養(yǎng)老行為”制度社會化的不斷完善和發(fā)展不僅是沈陽市積極應對人口老齡化問題的有力措施,也能有效解決沈陽市社會化養(yǎng)老服務中存在的各種問題。通過對沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及發(fā)展中存在問題的探索更加確信了“替代養(yǎng)老行為”制度社會化推行的可行性與必要性。本文從法治的角度因地制宜地提出推動適合沈陽市“替代養(yǎng)老行為”制度社會化發(fā)展的具體措施,旨在推動養(yǎng)老服務供給側領域改革,促進沈陽市養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。
政府是推行“替代養(yǎng)老行為”制度社會化的主導力量,尤其是在養(yǎng)老服務業(yè)社會化發(fā)展的前期,政府宏觀調控的作用更是養(yǎng)老服務業(yè)社會化發(fā)展存活的關鍵因素。將政府作為“替代養(yǎng)老”這項工程的原始動力,使之貫穿于發(fā)展的每個環(huán)節(jié)和過程,能夠使這一制度的社會化得到更好的發(fā)展。發(fā)揮沈陽市政府對“替代養(yǎng)老行為”制度社會化的作用,可以從以下兩方面入手:一是要繼續(xù)完善相關的法律法規(guī),制定較為具體的實施細則,使從事替代養(yǎng)老服務業(yè)的人員能有法可依,避免因為法律的空白所導致的行業(yè)運行與發(fā)展混亂,維護替代養(yǎng)老服務業(yè)的井然秩序。二是政府應制定扶持“替代養(yǎng)老行為”社會化的運行機制,充分發(fā)揮政府的宏觀調控職能。比如,制定資金支持方案、貸款貼息政策、減免稅費政策、鼓勵社會各界人士捐助養(yǎng)老機構以便促使替代養(yǎng)老機構得以發(fā)展等措施,以改善養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展不均衡的狀況。
要使沈陽市替代養(yǎng)老機構健康良性發(fā)展,除了要完善相應的法律法規(guī)外,還要加大政府對該服務業(yè)的監(jiān)管力度。政府應加快制定替代養(yǎng)老行業(yè)社會化服務的技術標準,規(guī)范市場準入秩序和操作流程,完善替代養(yǎng)老的信用評價體系,制定替代養(yǎng)老服務業(yè)對服務水平、建筑設施、衛(wèi)生條件、運動設施等方面的標準,嚴格監(jiān)督替代養(yǎng)老行為的市場運作,對進入替代養(yǎng)老服務業(yè)的主體進行資格認定,對一些不符合進入資質、缺少手續(xù)的替代養(yǎng)老機構要采取停業(yè)整頓、取締等監(jiān)管手段,嚴厲打擊利用替代養(yǎng)老社會化服務進行行業(yè)侵權的行為,規(guī)范替代養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展標準,保護老年人的合法權益。
為了加快推動沈陽市替代養(yǎng)老行為制度社會化的進程,可以從以下幾方面入手進行法治安排:一是結合沈陽市具體情況,圍繞保護老年人的合法權益,完善具有地方特色的“替代養(yǎng)老行為制度社會化規(guī)范”,通過地方性法規(guī)正式確定替代養(yǎng)老行為制度,明確其內(nèi)涵、原則、權利義務、法律責任等制度內(nèi)容,保障該新型養(yǎng)老制度社會化實施的法制化。二是進一步健全沈陽市醫(yī)療保險制度,將符合條件的替代養(yǎng)老機構的社會化服務產(chǎn)品納入醫(yī)保定點范圍,擴大老年群體醫(yī)??ㄖЦ兜倪m用范圍。三是探索涉及替代養(yǎng)老行為的其他法律法規(guī)建設,以法律的形式明確規(guī)定替代養(yǎng)老行為制度相關主體在社會化養(yǎng)老過程中各自享有的權利和應該履行的義務,加大對“替代養(yǎng)老行為”制度社會化的推動、監(jiān)督和維權力度,讓替代養(yǎng)老行業(yè)的合法權益可以得到法律的保護。
美日等較早步入老齡化社會國家的經(jīng)驗顯示,對養(yǎng)老服務業(yè)人員進行職業(yè)化和專業(yè)化培訓是很有必要的。只有服務人員行業(yè)素質得以提高才能保證養(yǎng)老服務業(yè)的健康發(fā)展。因此,沈陽市應該采取措施對替代養(yǎng)老服務業(yè)社會化的進一步發(fā)展貢獻優(yōu)質且足夠的專業(yè)人員。首先,積極引導遼寧區(qū)域內(nèi)高校為替代養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)高素質、高學歷、有專業(yè)技能的人才,在專業(yè)設置和師資配備上給予支持。比如,沈陽師范大學、鞍山師范學院、沈陽大學、大連科技學院、沈陽工程學院等五所高校就設立了社會工作專業(yè),東北大學、錦州醫(yī)學院、大連醫(yī)科大學中山學院、大連東軟信息學院等五所高校設立了健康服務與管理專業(yè),沈陽醫(yī)學院、大連醫(yī)科大學等高校設立了精神醫(yī)學專業(yè),大連醫(yī)科大學中山學院、遼寧中醫(yī)學院、錦州醫(yī)科大學醫(yī)療學院、遼寧中醫(yī)藥大學杏林學院等高校設立了康復治療學專業(yè)。此外,沈陽體育學院設立了運動健康專業(yè),大連大學、大連醫(yī)科大學中山學院、大連科技學院設立了運動康復專業(yè),遼寧何氏醫(yī)學院設立了眼視光學、聽力與言語康復學專業(yè)等。但是,開辦養(yǎng)老服務業(yè)相關專業(yè)的院校規(guī)模還應該擴大。其次,加強沈陽市替代養(yǎng)老服務人員的職業(yè)培訓和護理員職業(yè)技能鑒定工作,完善替代養(yǎng)老行業(yè)社會化從業(yè)人員的職業(yè)資格取得制度,為替代養(yǎng)老服務業(yè)的社會化提供專業(yè)人才從業(yè)標準,進而提高服務人員的質量。再次,構建沈陽市“替代養(yǎng)老行為”制度社會化的人才準入與激勵機制。鼓勵沈陽一些養(yǎng)老機構引進相關的專業(yè)人才,譬如護理服務學和老年心理學等專業(yè)人才(給予一定的補助),以加強服務的專業(yè)性。同時鼓勵養(yǎng)老機構吸納下崗失業(yè)人員就業(yè)(經(jīng)培訓后),這樣既可以為失業(yè)人員提供工作機會,又可以緩解養(yǎng)老機構工作人員短缺的問題。最后,提高養(yǎng)老服務人員的工資待遇和社會地位。在社會層面樹立職業(yè)平等觀,可在沈陽市中心宣傳該服務工作的重要性,促使服務人員能以良好積極的態(tài)度去面對工作,提高工作的激情與信心。
國內(nèi)外養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展較好的國家或者地區(qū),大多是在政府主導下積極吸引社會力量參與該行業(yè)。立足于現(xiàn)階段沈陽市養(yǎng)老狀況,借鑒先進經(jīng)驗,必須是在沈陽市政府的協(xié)調和支持下,引導社會組織、企業(yè)家和百姓等社會各界力量參與替代養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展,繁榮養(yǎng)老事業(yè)。一是政府應從政策上進行支持。對支持替代養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的專業(yè)養(yǎng)老機構從社會保險、信貸融資、土地供應、稅費減免等基礎性的政策上給予制度保證。二是建立平等、規(guī)范的準入、退出、監(jiān)管制度,為社會力量的參與創(chuàng)造健康有序的發(fā)展環(huán)境。同時,要完善基礎設施建設、制定具體服務標準,推動替代養(yǎng)老制度社會化的規(guī)范發(fā)展。三是以法律的方式助力民營企業(yè)的發(fā)展。結合沈陽市的現(xiàn)狀,制定相關的法律法規(guī)鼓勵民間資本投入替代養(yǎng)老行業(yè),通過委托、承包等方式替代履行養(yǎng)老行為義務,市政府應加大對其的資金和政策扶持力度,促進替代養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的社會化發(fā)展。
隨著社會發(fā)展,養(yǎng)老觀念的轉變,人們對養(yǎng)老服務體系多樣化的要求越來越高。國外已經(jīng)出現(xiàn)且較為成熟的替代養(yǎng)老行為社會化的形式有“PPP養(yǎng)老”“營利性養(yǎng)老”“公益性養(yǎng)老”三種。其中“PPP養(yǎng)老”是一種公私合營的模式,可以與居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老等模式相結合,促進政府與社會資本的合作,達到利益共享、風險共擔的目的?!盃I利性養(yǎng)老”和“公益性養(yǎng)老”是目前我國已經(jīng)存在且發(fā)展相對穩(wěn)定的兩種模式。立足于現(xiàn)階段沈陽市替代養(yǎng)老模式的狀況(養(yǎng)老機構純粹由公辦、集體辦或民辦),借鑒國外優(yōu)秀成果,尤其是“PPP養(yǎng)老”的模式,推進民辦公助、公辦民營、合資、股份制等經(jīng)營形式的發(fā)展。民辦公助就是由國家對興辦養(yǎng)老機構的個人或者單位進行資助,調動社會各界對興辦養(yǎng)老機構的積極性;公辦民營就是由個人或者集體承包國家投資設立的養(yǎng)老機構,可以彌補公辦機構效率不高、管理不人性化的缺點,不論是民辦公助還是公辦民營都是實現(xiàn)公私合營的最好方式;而合資和股份制則可以緩解養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中的資金短缺問題,實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。
面對沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀,有針對性地提出“替代養(yǎng)老行為”制度社會化的設計方案,目的在于有力推動沈陽市養(yǎng)老服務業(yè)快速發(fā)展和轉型升級。盡管該制度在社會化的發(fā)展過程中存在著一些問題,但隨著制度的不斷完善,政府采取相應的措施、提高服務質量、社會力量積極參與,定能使替代養(yǎng)老行業(yè)社會化的明天越來越好,使沈陽市養(yǎng)老服務成為真正惠民心、順民意、暖人心的民生工程。
注釋
①沈陽市政府.沈陽市政府公報[R].2007(21):3。
②羅亞萍,史文靜,肖陽.城市居民養(yǎng)老方式的變化趨勢、存在問題及對策研究——基于對西安市居民養(yǎng)老方式的調查[J].西安交通大學學報(社會科學版),2013(01):80。