張 慧

（青海民族大學(xué)，青海 西寧810007）

在環(huán)境遭到直接破壞或者已然遭到破壞時，首先要考慮的應(yīng)當(dāng)是快速進(jìn)行環(huán)境修復(fù)而不是具體追責(zé)。代履行制度的設(shè)立本意是符合這一目的的，但其當(dāng)前適用結(jié)果顯示代履行制度并沒有被準(zhǔn)確高效地適用，在解決環(huán)境污染問題上顯得力不從心，為了探究代履行制度究竟遇到了那些阻礙，也為了給代履行制度提出有效建議，筆者展開實地調(diào)研并作出調(diào)研報告。

一、調(diào)研過程及數(shù)據(jù)分析

（一）調(diào)研目的

環(huán)境行政代履行制度也即代履行制度，是在社會實踐中產(chǎn)生的針對環(huán)境治理的新方式。[1]但是目前其適用狀態(tài)尚沒有達(dá)到最初想要實現(xiàn)的法律效果和環(huán)境治理效果。在代履行制度的適用中出現(xiàn)了怎樣的阻礙?出現(xiàn)阻礙的原因是什么？如何解決這些阻礙？有什么新思路可以改善這一制度?為促進(jìn)代履行制度的發(fā)展，更好地為環(huán)境治理提供長足有效的法律制度保障而展開本次調(diào)研。

（二）調(diào)研內(nèi)容及方法

本次調(diào)研以安徽省為例。首先對安徽省代履行制度的適用量、適用效果評價以及適用阻礙進(jìn)行問卷設(shè)計，并在各訪談對象所在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行問卷發(fā)放、數(shù)據(jù)統(tǒng)計，再對具體經(jīng)辦過環(huán)境行政案件的行政工作人員、代履行的第三方以及案件相對人、相關(guān)人進(jìn)行訪問，通過以上資料總結(jié)出代履行制度的具體問題，并找出代履行制度在適用中更為有效、更易被接受的方式。

（三)調(diào)研結(jié)果

1.問卷調(diào)查結(jié)果

基于問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計筆者得出的結(jié)論有：代履行制度在適用過程中最大的阻礙是實行代履行所需代價過高，其比例達(dá)到44.5%；義務(wù)人積極配合率僅為2%；代履行制度在適用中能達(dá)到合格以上效果的比例僅占32%；有43.5%的人認(rèn)為環(huán)境行政代履行制度的最佳適用時間節(jié)點是在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題時；74.5%的被調(diào)研對象對當(dāng)前代履行制度的適用效果并不滿意并認(rèn)為該制度的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改。

2.訪談筆錄整合

在社會實踐中，代履行制度的實施往往面臨很多阻礙，且最終實施的效果也會不盡如人意。一方面是因為從發(fā)現(xiàn)行政相對人給生態(tài)環(huán)境造成損害開始到代履行行為的正式實施為止會耗費很長時間，這會讓已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境的不良狀態(tài)加劇，且該部分環(huán)境損害無法準(zhǔn)確追責(zé)，更會增加環(huán)境修復(fù)的代價。另一方面是因為需要代履行的義務(wù)專業(yè)性較強，行政機關(guān)難以自為代履行，需要引入無利害關(guān)系的第三方實施。但第三方的信息審核以及代履行費用的審查確定要消耗較多時間，不利于環(huán)境問題的快速解決，同時代履行第三方在義務(wù)人處清算代履行費用不力更將會造成不必要的糾紛，降低行政效率。

二、問題分析

通過本次調(diào)研，筆者得出環(huán)境行政代履行制度在適用的過程中主要存在以下四個問題：

（一）實施代履行制度的代價過高

代履行制度實施的主要障礙是執(zhí)行代價過高的占比達(dá)到44.5%，且訪問對象也多次談到代履行的費用收取問題，可見這是實施代履行過程中的主要矛盾。[2]代履行制度在實施過程中，主要涉及的費用涵蓋以下幾點：行政機關(guān)代履行所支出的必要性成本費用；第三方代履行所支出的必要性成本費用及營利性收費；義務(wù)人所支出的費用。

關(guān)于代履行費用問題，除《行政強制法》第五十一條第二款外，現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有對代履行的費用進(jìn)行具體規(guī)定。[3]代履行費用偏高的原因，其一是環(huán)境修復(fù)所需要的成本偏高，這也是義務(wù)人拒不履行義務(wù)的主要原因；其二是行政機關(guān)實施代履行所產(chǎn)生的費用高于義務(wù)人自行履行所需費用，而負(fù)有營利性目的的第三方在實施代履行時的花費只會更高，這不會被義務(wù)人所接受。所以代履行代價過高便是讓各方對代履行制度望而卻步的因素之一。

（二）代履行程序的執(zhí)行期過長

適用環(huán)境行政代履行制度進(jìn)行環(huán)境修復(fù)需要涉及的時間包括：從環(huán)境污染開始到行政機關(guān)對行政相對人進(jìn)行查處并作出行政決定的時間；相對人在規(guī)定的履行期內(nèi)拒不履行所消耗掉的時間；行政機關(guān)作出代為履行決定書所需要的時間；代履行前送達(dá)決定書所需要的法定時間；代履行三日前催告當(dāng)事人履行所需要的催告期。

在以上時間基礎(chǔ)上，加上義務(wù)人對行政決定提出異議進(jìn)行復(fù)議再進(jìn)行訴訟后的時間，能夠落實環(huán)境行政代履行程序所需要的時間可達(dá)到9個月，而這些時間足以讓已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境衍生出二次傷害，這完全違背環(huán)境行政代履行制度設(shè)立的最初目的。同時為了保障義務(wù)人各項權(quán)利，限制行政機關(guān)公權(quán)力，以至于行政機關(guān)短期內(nèi)對現(xiàn)存的環(huán)境污染問題束手無策。[4]所以行政機關(guān)多會選擇直接強制執(zhí)行或直接給予行政處罰而排斥代履行制度的使用。這是代履行制度在適用中受到的阻礙，也是當(dāng)前我國環(huán)境行政治理所面臨的真實境遇。

（三）被代履行的行政相對人配合度偏低

在訪問行政機關(guān)工作人員時，有近六成的工作人員認(rèn)為義務(wù)人對待代履行態(tài)度消極，且對環(huán)境污染歸責(zé)持否認(rèn)態(tài)度。80%以上的義務(wù)人不會主動履行代履行所消費資金的給付義務(wù)，甚至?xí)脤π姓C關(guān)執(zhí)行代履行的行為提出復(fù)議或者訴訟的方式來逃避這一義務(wù)，而行政機關(guān)在當(dāng)前情況下并沒有具體的法律依據(jù)可以對該部分資金進(jìn)行強制征收。義務(wù)人對第三方的履行行為亦持否定態(tài)度，對代履行的結(jié)果不予認(rèn)同、不予接收，并通過不合理的途徑對代履行行為進(jìn)行阻撓。

（四）代履行制度的適用效果不佳

代履行制度的適用效果會直觀地反映出制度本身的不足之處。筆者通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在工業(yè)工廠集中區(qū)，仍有環(huán)境修復(fù)項目工程被擱置的現(xiàn)象，相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，導(dǎo)致該片區(qū)污染的各方當(dāng)事人都處在訴訟期內(nèi)，行政執(zhí)法部門因不能準(zhǔn)確定位真正義務(wù)人而無法啟動強制執(zhí)行程序，也導(dǎo)致行政機關(guān)在啟動代履行程序時受到了限制。一些工廠小作坊區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)被委托代為履行的第三方與義務(wù)人共謀，應(yīng)付進(jìn)行代履行結(jié)果驗收的行政機關(guān)工作人員，導(dǎo)致環(huán)境污染的現(xiàn)狀不能夠得到有效解決。又因為實行代履行程序所牽涉的行政部門較多，而各部門又以行政法沒有明文規(guī)定法律責(zé)任為由而推脫，這使得環(huán)境行政執(zhí)法部門在實施代履行時也面臨著行政系統(tǒng)內(nèi)部的阻礙。

環(huán)境修復(fù)工程的拖延，代履行各方主體易產(chǎn)生沖突，代為履行的結(jié)果不能夠達(dá)到環(huán)境修復(fù)工程的基本標(biāo)準(zhǔn)，這一系列問題都是代履行制度發(fā)展和深入推廣適用的阻礙，同時會讓社會對代履行制度產(chǎn)生負(fù)面的印象，降低該制度的社會接受度和法律發(fā)展空間。

三、完善代履行制度的建議

代履行屬于間接行政強制執(zhí)行而行政機關(guān)卻沒有強制實施代履行的權(quán)利，對由此所產(chǎn)生的費用也沒有強制執(zhí)行權(quán)；它屬于行政行為的范疇而第三方實施的代履行行為卻不是行政行為?；诖碎g種種問題，筆者擬對環(huán)境行政代履行制度的適用提出以下建議：

（一）建立代履行第三方智能庫

在行政機關(guān)委托第三方代為履行時，為快速篩選出適格的代履行第三方，節(jié)省實施代履行的整體時間，可在市一級行政區(qū)劃內(nèi)建立第三方數(shù)據(jù)庫，優(yōu)化代履行第三方資質(zhì)資格審查程序，通過關(guān)鍵詞快速篩查，準(zhǔn)確定位適格的第三方，縮短代履行的實施周期，為修復(fù)環(huán)境節(jié)省時間。[5]

（二）在代履行費用核算后以招投標(biāo)方式選擇代履行第三方

第三方的選擇影響義務(wù)人對代履行行為的承認(rèn)，也影響被代履行義務(wù)的實際履行效果。費用是控制代履行進(jìn)度以及履行結(jié)果的有利著手點，費用結(jié)算出現(xiàn)問題會使當(dāng)事人各方發(fā)生糾紛。[6]為了避免實施代履行程序過程中出現(xiàn)違法貪污現(xiàn)象；避免義務(wù)人以費用過高為由拒絕承認(rèn)代履行結(jié)果，不支付代履行費用；避免代履行第三方任意報價，損害義務(wù)人合法權(quán)益，在選擇代履行第三方之前可先估算代履行費用，以招投標(biāo)的方式甄選代履行第三方。如此，可以緩解代履行中各方之間的矛盾，加快代履行程序的推進(jìn)，及時修復(fù)環(huán)境。

(三)前置代履行程序

代履行所耗費的時間過長不利于快速修復(fù)環(huán)境，但該制度又具備基礎(chǔ)優(yōu)勢，在合乎法學(xué)理論的范圍內(nèi)改善代履行制度的適用環(huán)境，前置代履行程序，在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題時，一旦義務(wù)人出現(xiàn)遲延履行，行政機關(guān)可以直接提出代履行程序，先行解決環(huán)境污染問題，再對義務(wù)人進(jìn)行追責(zé)。[7]

此時行政機關(guān)所依據(jù)的是憲法和環(huán)境法上的公民環(huán)境權(quán)而賦予義務(wù)人的維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的義務(wù)而非行政機關(guān)作出的行政決定所帶來的義務(wù)，并沒有侵犯行政相對人的合法權(quán)益。[8]第三方代履行所產(chǎn)生的費用可以由行政機關(guān)申請專項款額先行墊付，因為與第三方簽訂代履行協(xié)議的是行政機關(guān)而非義務(wù)人，根據(jù)合同的相對性原則，第三方有向行政機關(guān)收取費用的權(quán)利。再由行政機關(guān)基于行政執(zhí)法上的主體地位對義務(wù)人進(jìn)行收取，義務(wù)人基于公權(quán)力的壓力會降低對支付義務(wù)的抗拒力度。如此可以更加快速解決環(huán)境問題，提高行政效率，更好地發(fā)展代履行這一制度。

四、結(jié)語

代履行制度的適用率在安徽省轄區(qū)內(nèi)偏低，基于各省的生態(tài)環(huán)境行政狀況并不相同，所以安徽省的代履行制度的實際適用現(xiàn)狀并不能代表其他地區(qū)的情況，但代履行制度的一些具體適用問題是可以直接反映出該制度的普遍困境所在。所以筆者大膽推測，我國代履行制度的整體適用狀況均不容樂觀，其適用率和適用效果均不能達(dá)到設(shè)立這一制度的基本目標(biāo)。所以，為了生態(tài)環(huán)境修復(fù)體系的建設(shè)，我們必須加快推動環(huán)境治理體系建設(shè)，提高環(huán)境行政治理能力，加快發(fā)展和完善一系列環(huán)境行政制度與政策，加快代履行制度的法律與理論體系建設(shè)，使代履行制度能夠合法有效地服務(wù)于整個環(huán)境治理體系，為我國生態(tài)環(huán)境治理體系提供長足穩(wěn)定的法律支持。