宋偉哲

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030）

一、引言

近年來(lái)，地方志書(shū)中記載的大量文獻(xiàn)、數(shù)據(jù)逐漸受到法學(xué)學(xué)者青睞，使用其進(jìn)行研究的成果越來(lái)越多，使得地方志書(shū)在法學(xué)研究中的學(xué)術(shù)價(jià)值愈發(fā)重要。因此，有學(xué)者呼吁重視“志書(shū)中的法律建設(shè)”，認(rèn)為它可以“了解法律建設(shè)的過(guò)程和成果”和“豐富我們對(duì)于法治國(guó)家建設(shè)的實(shí)際認(rèn)識(shí)”[1]吳玉章.志書(shū)中的法律建設(shè)——以部分省級(jí)志書(shū)為考察對(duì).政法論壇,2016,(6).。然而，當(dāng)前的地方志工作卻遇到了不少問(wèn)題，主要是缺乏足夠的法律制度保障，立法存在重大缺陷。這導(dǎo)致地方志書(shū)編纂的質(zhì)量不高、進(jìn)度緩慢，賴(lài)之而成的學(xué)術(shù)成果之研究?jī)r(jià)值也大打折扣。有學(xué)者已認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題的嚴(yán)峻性，在反思法律實(shí)證研究方法“量化數(shù)據(jù)的不足”問(wèn)題時(shí)提到了“統(tǒng)計(jì)年鑒”之不足[2]程金華.邁向科學(xué)的法律實(shí)證研究.清華法學(xué),2018,(4).。

因此，無(wú)論是從提高學(xué)術(shù)研究的價(jià)值還是從保存中華民族傳統(tǒng)文化的角度看，完善地方志立法，讓地方志工作實(shí)現(xiàn)法治化是當(dāng)前極為重要的一件事，是法律工作者義不容辭的責(zé)任。非常遺憾的是，目前法學(xué)研究對(duì)地方志法律問(wèn)題關(guān)注度太低，現(xiàn)有的少數(shù)成果在地方志立法問(wèn)題上的論述不夠全面，同時(shí)也未就實(shí)踐中存在的具體法律問(wèn)題進(jìn)行更深入探究[3]當(dāng)前的地方志法律問(wèn)題研究成果主要有冀祥德.論依法治志.中國(guó)地方志,2016,(5)；張奇.論地方志立法的三個(gè)轉(zhuǎn)向.中國(guó)地方志,2018,(2)；趙青.對(duì)地方志工作法治化的幾點(diǎn)思考.黑龍江史志,2018,(6)；樊譽(yù).地方志法治化研究述略.史志學(xué)刊,2018,(3)；孟亞男.關(guān)于《地方志工作條例》修訂之思考——以吉林省貫徹落實(shí)《條例》為例.史志學(xué)刊,2018,(1)；楊卓軒.從唯物史觀視角論依法治志的價(jià)值與作用.史志學(xué)刊,2018,(6)等.。本文結(jié)合筆者曾參與的《上海市實(shí)施〈地方志工作條例〉辦法》立法后評(píng)估實(shí)踐，擬就中國(guó)地方志立法、存在問(wèn)題和未來(lái)走向進(jìn)行分析，以推動(dòng)這一領(lǐng)域的研究和立法實(shí)踐工作。

二、當(dāng)前地方志立法存在的問(wèn)題

（一）法律位階不高

當(dāng)前我國(guó)的地方志法律體系主要由行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章三種法律形式構(gòu)成。在我國(guó)法的形式體系中，一是憲法，居于最高、最核心的地位；二是法律；三是行政法規(guī)；地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的法律位階就更低了。由此可見(jiàn)，我國(guó)當(dāng)前的地方志法律位階不高，這給地方志工作帶來(lái)諸多不便。首先，不符合目前地方志工作的定位。如今，“地方志事業(yè)涉及的領(lǐng)域已經(jīng)突破行政內(nèi)部管理的范疇，呈現(xiàn)社會(huì)多元化參與的趨勢(shì)。不論是在法律關(guān)系的主體，還是客體以及內(nèi)容等方面，地方志事業(yè)都展現(xiàn)了其獨(dú)特性，符合‘國(guó)家、社會(huì)和公民生活中某一方面帶有根本性的社會(huì)關(guān)系或基本問(wèn)題’的立法要求?！盵1]張奇.論地方志立法的三個(gè)轉(zhuǎn)向.中國(guó)地方志,2018,(2).正如習(xí)近平總書(shū)記在考察首都博物館時(shí)強(qiáng)調(diào)，“高度重視修史修志，讓文物說(shuō)話(huà)，把歷史智慧告訴人們，激發(fā)我們的民族自豪感和自信心，堅(jiān)定全體人民振興中華、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的信心和決心?！崩羁藦?qiáng)總理也在對(duì)全國(guó)地方志工作會(huì)議中批示，要讓地方志發(fā)揮“存史、育人、資政”作用的同時(shí)，為弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上作出新貢獻(xiàn)[2]上海市地方志辦公室編.上海市地方志工作資料匯編,2017.(P1-4)。如此重要的一項(xiàng)事業(yè)其最高法律形式只是行政法規(guī)，顯然已不符合新時(shí)代對(duì)于地方志工作的定位。

其次，不能滿(mǎn)足實(shí)際工作需要。無(wú)論是行政法規(guī)、地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章，其立法權(quán)限都存在諸多限制，已經(jīng)不能滿(mǎn)足當(dāng)前日益發(fā)展的地方志事業(yè)需求。例如《地方志工作條例》第11條所規(guī)定的修志所需資料征集，實(shí)際上已經(jīng)涉及到《立法法》第8條第二項(xiàng)所規(guī)定的“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”問(wèn)題。這類(lèi)問(wèn)題根據(jù)《立法法》的規(guī)定只能由法律規(guī)定，不在行政法規(guī)的立法權(quán)限內(nèi)。筆者在實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，資料征集是困擾當(dāng)前修志工作的一大難題，行政法規(guī)顯然無(wú)法滿(mǎn)足未來(lái)工作實(shí)際需求。

又如，在地方志的地方立法中，政府規(guī)章數(shù)量遠(yuǎn)多于地方性法規(guī)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“截至2017年6月30日，全國(guó)除港澳臺(tái)地區(qū)外的31個(gè)省級(jí)行政區(qū)有29個(gè)已經(jīng)出臺(tái)有關(guān)地方志工作的地方性法規(guī)規(guī)章，其中北京、河北等23個(gè)省市以政府規(guī)章形式予以頒布，山西、安徽等6省通過(guò)省級(jí)人大常委會(huì)頒布的地方性法規(guī)予以規(guī)定”[1]。此外，不少設(shè)區(qū)的市也進(jìn)行了地方志的立法，基本都是政府規(guī)章。政府規(guī)章與地方性法規(guī)有著很大區(qū)別，除了效力層級(jí)上地方性法規(guī)明顯高于政府規(guī)章之外，在行政處罰和行政強(qiáng)制的設(shè)定方面，規(guī)章也弱于地方性法規(guī)。根據(jù)《行政處罰法》，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰，但政府規(guī)章只能在法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度范圍內(nèi)作具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，政府規(guī)章只能對(duì)違反行政管理秩序的行為，設(shè)立警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》，地方性法規(guī)有設(shè)定行政強(qiáng)制措施的較小空間，而政府規(guī)章則根本沒(méi)有。在地方志工作實(shí)踐中，編纂不力與處罰過(guò)輕密切相關(guān)，而地方政府規(guī)章顯然無(wú)法在增設(shè)罰則方面有更多的作為。

最后，不利于提高司法公信力。根據(jù)法律規(guī)定，人民法院在司法審判時(shí)，對(duì)于地方性法規(guī)和政府規(guī)章的適用有著重大區(qū)別。對(duì)于地方性法規(guī)，可以直接引用；對(duì)于政府規(guī)章，卻只能參照。如果各地以政府規(guī)章最為規(guī)范地方志工作的主要法律文件，一旦遇到司法機(jī)關(guān)裁判案件，法官只能是參照，不能引用。并且在司法實(shí)踐中，法官參照政府規(guī)章的概率也不大。這意味著在訴訟過(guò)程中，立法無(wú)法起到保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的作用，不利于化解矛盾。

（二）處罰力度太輕

在此前一階段的地方志工作中，地方志工作成績(jī)喜人，但是暴露出的問(wèn)題也不少。就目前正在進(jìn)行的二輪修志工作來(lái)看，其進(jìn)展速度與編纂質(zhì)量都存在很多問(wèn)題。特別是修志進(jìn)度，十分令人擔(dān)憂(yōu)。有統(tǒng)計(jì)顯示，“至2017年末，全國(guó)第二輪三級(jí)志書(shū)出版總完成率超過(guò)50%的只有10個(gè)省市。三級(jí)志書(shū)共出版2464部，占規(guī)劃總數(shù)的44%。其中，省級(jí)562部，占24%；地市級(jí)181部，占46%；縣級(jí)1723部，占59%。”[1]陳起興.試論史志立法的緊迫性與必要性.福建史志,2018,(4).以福建省為例，“至2017年8月，《福建省志》分志計(jì)劃編修總數(shù)83部，已出版34部；占總數(shù)的41%；市、縣（區(qū)）志計(jì)劃編修93部，已出版35部，占總數(shù)的37.6%。寧德市至2017年底，規(guī)劃出版10部，僅出版3部，占30%。”[1]筆者在實(shí)踐調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了這類(lèi)問(wèn)題。在修志過(guò)程中，絕大部分單位能夠與地方志工作機(jī)構(gòu)積極配合，接受指導(dǎo)，按照規(guī)劃以及時(shí)間節(jié)點(diǎn)抓緊地方志書(shū)的編纂工作。但是，有少數(shù)地區(qū)和單位對(duì)地方志工作不重視，沒(méi)有按照國(guó)家要求將其作為一項(xiàng)政府工作，導(dǎo)致承編志書(shū)進(jìn)度緩慢、質(zhì)量不高，極個(gè)別單位甚至出現(xiàn)過(guò)拒絕編纂志書(shū)的現(xiàn)象。之所以出現(xiàn)這種情況，與當(dāng)前立法對(duì)于編纂不力的處罰力度太輕密切相關(guān)。

“拒絕承擔(dān)或未按照要求完成地方志編纂任務(wù)”是地方志工作機(jī)構(gòu)面臨的最大難題。在《地方志工作條例》中，用第18、19、20三個(gè)條款來(lái)規(guī)定法律責(zé)任，但這三個(gè)條款只涉及擅自編纂出版地方志、違法收集資料等內(nèi)容，對(duì)于編纂地方志不力的情況并未作出規(guī)定。而在地方立法中，不少地方雖然對(duì)于這種情況作了法律責(zé)任的規(guī)定，但是罰則太輕，難以起到震懾作用。例如在《上海市實(shí)施〈地方志工作條例〉辦法》中，雖然規(guī)定了各承編志書(shū)單位的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但是，僅限于“拒絕承擔(dān)或未按照要求完成地方志編纂任務(wù)的；驗(yàn)收通過(guò)后擅自對(duì)地方志書(shū)文稿進(jìn)行內(nèi)容變更的，由市或者區(qū)縣地方志工作機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，予以通報(bào)批評(píng)”。這樣的法律責(zé)任毫無(wú)約束力、威懾力，是“沒(méi)有牙齒的老虎”。

而即便是有些地方的立法較為明確地規(guī)定了對(duì)于編纂不力的相關(guān)責(zé)任人依法給予處分，在具體實(shí)踐中也存在問(wèn)題。因?yàn)樵跈C(jī)構(gòu)設(shè)置上，基層地方志工作機(jī)構(gòu)級(jí)別較低。況且，“隨著機(jī)構(gòu)改革，一些市（地）地方志辦公室許多已經(jīng)撤并，有的合并后，稱(chēng)為檔案史志局；有的與黨史研究室合并，成為史志辦公室；有的合并到政府辦公室?！盵2]柳成棟.關(guān)于地方志立法之我見(jiàn).黑龍江史志,2018,(6).地方志編纂工作十分復(fù)雜，承編單位級(jí)別高于地方志工作機(jī)構(gòu)的情況并不罕見(jiàn)。這使得地方志工作機(jī)構(gòu)在組織其他單位編纂地方志時(shí)顯得力不從心。另外，由于地方志工作機(jī)構(gòu)多為參公事業(yè)單位，無(wú)行政執(zhí)法權(quán)，有些地方只能通過(guò)檔案局等機(jī)構(gòu)進(jìn)行地方志編纂的檢查工作，要想真正行使法規(guī)賦予的處罰權(quán)必須通過(guò)上級(jí)行政機(jī)關(guān)。這就使得問(wèn)題更為復(fù)雜，遇到某些單位“拒絕承擔(dān)或未按照要求完成地方志編纂任務(wù)”時(shí)，地方志工作機(jī)構(gòu)往往顯得畏首畏尾甚至是束手無(wú)策。更關(guān)鍵的是，無(wú)論是通報(bào)批評(píng)還是其他處罰措施，在實(shí)踐中均很少使用，不少承編單位領(lǐng)導(dǎo)完全忽視這種規(guī)定而繼續(xù)因循懈怠，導(dǎo)致地方志工作難以順利進(jìn)行。

（三）職責(zé)劃分不清

在《地方志工作條例》中，對(duì)國(guó)家和地方縣以上地方志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，不少地方的地方性法規(guī)和政府規(guī)章?lián)艘沧鞒鱿鄳?yīng)規(guī)定。通常情況下，在擁有明確上位法的情況下制定的地方立法，應(yīng)當(dāng)是針對(duì)本轄區(qū)具體情況作出更為細(xì)致、更具操作性的規(guī)定。然而現(xiàn)實(shí)中多數(shù)地方志的地方立法卻不是如此。一般只是規(guī)定了省、市、縣（區(qū)）地方志工作機(jī)構(gòu)主管本省、市、縣（區(qū)）的地方志工作，至于其他職能部門(mén)的權(quán)利、義務(wù)則沒(méi)有更為細(xì)致的規(guī)定，導(dǎo)致立法的可操作性不強(qiáng)，很容易出現(xiàn)各部門(mén)互相推諉而拖延地方志工作的情況。正如有地方志工作者所言，“幾乎所有黨政部門(mén)、企事業(yè)單位包括上級(jí)駐地部門(mén)與單位都參與地方志編纂，《條例》只提到地方志由地方志工作機(jī)構(gòu)組織編纂，卻未提及這些部門(mén)與單位在地方志編纂中的應(yīng)履行的職責(zé)以及不履行職責(zé)的責(zé)任追究，而這恰恰是地方志編纂中經(jīng)常遇到且難于解決的問(wèn)題?！盵1]陳平軍.由模糊逐步走向清晰——地方志立法淺識(shí).廣西地方志,2017,(6).換言之，地方志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)并不明晰?！暗胤街竟ぷ鳌焙汀暗胤街揪幾搿睂?shí)際上是兩種工作，前者為行政工作，主要是地方志工作機(jī)構(gòu)對(duì)于地方志參編機(jī)構(gòu)的管理監(jiān)督，后者為學(xué)術(shù)工作，也就是一般意義上的地方志編纂，兩者不能混為一談。而《地方志工作條例》事實(shí)上將這兩項(xiàng)工作都確定為地方志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)。實(shí)踐證明，地方志工作機(jī)構(gòu)能力有限，僅完成上述行政工作壓力已然不小，決不足以承擔(dān)編纂工作[2]“機(jī)構(gòu)合并之后，大多地方志工作職能已經(jīng)削弱。一個(gè)縣級(jí)志辦只有兩三個(gè)人負(fù)責(zé)地方志工作，很難完成地方志工作任務(wù)?！绷蓷?關(guān)于地方志立法之我見(jiàn).黑龍江史志,2018,(6).。有些地方志工作機(jī)構(gòu)在無(wú)奈之下勉為其難地進(jìn)行著部分編纂工作，效果十分不理想。

（四）隊(duì)伍建設(shè)不力

地方志是一門(mén)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，它需要編者既有扎實(shí)的史學(xué)基礎(chǔ)，又要對(duì)所編領(lǐng)域十分熟悉?！兜胤街竟ぷ鳁l例》第9條在隊(duì)伍建設(shè)方面作了規(guī)定：“編纂地方志應(yīng)當(dāng)吸收有關(guān)方面的專(zhuān)家、學(xué)者參加。地方志編纂人員實(shí)行專(zhuān)兼職相結(jié)合，專(zhuān)職編纂人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)?！边@一規(guī)定較為籠統(tǒng)，需要地方立法加以細(xì)化才能便于實(shí)踐操作，然而多數(shù)地方立法并未在此基礎(chǔ)上作出更具操作性的規(guī)定。當(dāng)前的地方志編纂工作中，各承編單位主要依靠單位內(nèi)部人員負(fù)責(zé)編寫(xiě)工作?；诟鞣N因素考慮，實(shí)踐中往往多選用離退休人員或新進(jìn)員工作為編纂工作的主力軍。然而這些人或精力有限，或經(jīng)驗(yàn)不足，且缺乏專(zhuān)業(yè)史學(xué)訓(xùn)練，很大程度上影響了所編方志的質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上要想提高地方志編纂質(zhì)量，僅依靠地方志工作機(jī)構(gòu)的力量顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

即使這樣的編纂隊(duì)伍，還面臨著人員報(bào)酬發(fā)放方面的問(wèn)題。有些單位根據(jù)財(cái)務(wù)制度，不允許編寫(xiě)人員領(lǐng)取稿費(fèi)，嚴(yán)重影響工作人員積極性，很多退休人員選擇不再擔(dān)任此工作，編纂隊(duì)伍鬧人荒問(wèn)題很突出。而立法中對(duì)于編纂地方志成績(jī)突出者的獎(jiǎng)勵(lì)雖然有籠統(tǒng)規(guī)定，但是也缺乏足夠的吸引力，不利于調(diào)動(dòng)參編人員積極性。此外，目前的立法對(duì)于地方志編纂人員的來(lái)源及培養(yǎng)等未作具體規(guī)定，導(dǎo)致地方志人才供需非常不平衡，人才缺口很大?！捌駷橹?，方志學(xué)只被承認(rèn)是中國(guó)史（一級(jí)學(xué)科）下面專(zhuān)門(mén)史（二級(jí)學(xué)科）下面的一個(gè)三級(jí)學(xué)科，尚未被國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)列入學(xué)科目錄。”[3]沈松平.淺析方志學(xué)學(xué)科建設(shè)及方志學(xué)專(zhuān)業(yè)在高校的發(fā)展路徑.中國(guó)地方志,2018,(3).而“關(guān)于方志學(xué)是否是，以及是否應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立學(xué)科，方志學(xué)理論界一直見(jiàn)仁見(jiàn)智”[4]冀祥德.論依法治志.中國(guó)地方志,2016,(5).。目前，只有寧波大學(xué)“是目前國(guó)內(nèi)高等院校中唯一擁有方志學(xué)本科專(zhuān)業(yè)（方向）的高校”[1]沈松平.史學(xué)應(yīng)用型人才培養(yǎng)路徑研究——基于方志學(xué)專(zhuān)業(yè)發(fā)展的考察.寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版),2018,(4).。在研究生層次，只有復(fù)旦大學(xué)長(zhǎng)期在歷史系下培養(yǎng)方志學(xué)方向的研究生[2]巴兆祥.基于學(xué)科學(xué)視角的方志學(xué)學(xué)科構(gòu)建源流.上海地方志,2018,(3).?？傮w來(lái)看，人才數(shù)量仍無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)際需求，不利于這項(xiàng)事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。目前，僅依靠加強(qiáng)對(duì)編纂人員培訓(xùn)的辦法，在實(shí)踐中可以暫時(shí)收到一定效果，但是畢竟不能從根本上滿(mǎn)足對(duì)方志編纂人員的需求。

（五）資料征集困難

在地方志書(shū)編纂過(guò)程中，所依據(jù)的資料最為重要。特別是大量的數(shù)據(jù)資料，是全書(shū)的精華所在。如果資料征集不力，地方志編纂必然失敗?！兜胤街竟ぷ鳁l例》和諸多地方立法對(duì)地方志的資料征集作出一些規(guī)定，但是在法律實(shí)施過(guò)程中，資料征集仍面臨不少困難。資料征集的關(guān)鍵在于被征集對(duì)象，而不是地方志工作機(jī)構(gòu)。因此，雖然法律賦予了地方志工作機(jī)構(gòu)征集資料的權(quán)力，但是在實(shí)踐中這項(xiàng)權(quán)利很不好使用。因?yàn)橘Y料占有者主要是機(jī)關(guān)單位，資料的保存狀況并非地方志工作機(jī)構(gòu)所能干預(yù)。在實(shí)踐中，大量的機(jī)關(guān)單位根本不重視有關(guān)資料的保存。特別是一些單位的辦公場(chǎng)所經(jīng)常更換，往往是換一次地點(diǎn)，資料便丟失一大堆。而個(gè)人占據(jù)資料的情況亦不容樂(lè)觀[3]有關(guān)資料征集困難的更詳盡論述.李志英.關(guān)于如何提高上海市第二輪區(qū)志編纂質(zhì)量的思考.上海地方志,2016,(4).。其實(shí)，資料保存也是地方志編纂過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，卻很容易被忽視。地方志工作機(jī)構(gòu)和相關(guān)承編單位一般都能做到善待這些資料，而更多的資料占有單位和個(gè)人如何妥善保管資料，這是當(dāng)前立法的空白之處。

有時(shí)即便明知許多資料存在，在征集時(shí)也面臨困難。一方面是有關(guān)單位和個(gè)人以各種理由拒絕提供這些資料，因?yàn)橘Y料占有者不一定是編志責(zé)任者。而無(wú)論是《地方志工作條例》還是地方立法中，對(duì)于這種情況如何處罰，甚至是要不要處罰都沒(méi)有明確規(guī)定?？v然資料占有者愿意提供資料，但是有些資料的整理，甚至是提取都非常麻煩，往往需要大筆經(jīng)費(fèi)。這筆費(fèi)用如何支出目前仍是問(wèn)題。法規(guī)、規(guī)章雖然規(guī)定了地方志資料所有人或持有人提供有關(guān)資料，可以獲得適當(dāng)報(bào)酬，但是這些規(guī)定缺乏具體可操作性。就目前的工作實(shí)踐而言，地方志資料，特別是數(shù)量巨大、價(jià)值很高的檔案資料，其所有者大多數(shù)為機(jī)關(guān)單位，而不是個(gè)人。此種情況下，如何支付報(bào)酬，執(zhí)行何種標(biāo)準(zhǔn)，法律沒(méi)有明確規(guī)定。目前的財(cái)務(wù)管理制度越來(lái)越嚴(yán)格，地方志工作機(jī)構(gòu)和各承編單位對(duì)于支付資料報(bào)酬問(wèn)題非常謹(jǐn)慎。這類(lèi)問(wèn)題上法律不能給予有力的支持，很容易導(dǎo)致關(guān)鍵資料的缺乏，從而影響地方志編纂速度和質(zhì)量。

（六）資源開(kāi)發(fā)不夠

地方志的資源開(kāi)發(fā)是地方志工作中的重要環(huán)節(jié)，也是地方志工作中的薄弱環(huán)節(jié)。不得不承認(rèn)，不少地方對(duì)于地方志工作的要求僅限于編纂志書(shū)，在資源開(kāi)發(fā)方面做得很不夠。其實(shí)，地方志的資源開(kāi)發(fā)是決定地方志事業(yè)能否長(zhǎng)久、健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。就目前來(lái)看，地方志資源開(kāi)發(fā)主要有三項(xiàng)重點(diǎn)領(lǐng)域，一是方志館建設(shè)，二是數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，三是教育和文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)。可是，目前的立法在這些方面規(guī)定得并不完善。

首先是方志館建設(shè)。方志館有著收藏保護(hù)、展覽展示、編纂研究、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)、信息服務(wù)、開(kāi)發(fā)利用、宣傳教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、文化交流等功能[4]劉玉宏.論方志館的性質(zhì)與功能.中國(guó)地方志,2018,(1).。這些功能與志書(shū)編纂同等重要，與地方志能否發(fā)揮資政作用，地方志事業(yè)能否健康發(fā)展有著密切聯(lián)系。在《地方志工作條例》中，并未對(duì)方志館建設(shè)作出規(guī)定。在有些地方立法中，雖然對(duì)方志館作了規(guī)定，但是過(guò)于簡(jiǎn)略。例如在《上海市實(shí)施〈地方志工作條例〉辦法》中，僅在第16條“加強(qiáng)地方志信息化建設(shè)，通過(guò)地方志館（室）、資料數(shù)據(jù)庫(kù)和地方志網(wǎng)站等，方便社會(huì)使用”中提到了方志館。至于方志館建成（設(shè)立）后使用的制度性措施保障，如何讓其發(fā)揮最大效用，所涉及的運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金、服務(wù)規(guī)范、信息化建設(shè)等新問(wèn)題，都是現(xiàn)有立法沒(méi)法解決的。目前，不少地方的方志館已建成，或正在建設(shè)中，許多基層方志館建設(shè)也提上了議事日程，亟需立法規(guī)制。

其次是數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。隨著信息化迅速發(fā)展，傳統(tǒng)紙質(zhì)地方志資源已經(jīng)不能滿(mǎn)足社會(huì)大眾，特別是學(xué)術(shù)研究者的需求，近年興起的大數(shù)據(jù)建設(shè)使這一問(wèn)題更加嚴(yán)峻。關(guān)于地方志資源的利用，學(xué)術(shù)研究者是主要群體。實(shí)踐中，一方面，地方志工作得不到應(yīng)有重視；另一方面，學(xué)術(shù)研究者也忽略對(duì)地方志資源的利用，往往花高價(jià)購(gòu)買(mǎi)商業(yè)公司的產(chǎn)品，不但加劇了研究成本，并且數(shù)據(jù)經(jīng)常不齊全。二者之間的矛盾就在于地方志資源開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)出了漏洞。

再次，地方志資源與教育、文化產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)合作也是如此。教育事業(yè)中的地方傳統(tǒng)文化教育，旅游文化、影視文學(xué)等文化產(chǎn)業(yè)，都與地方志資源開(kāi)發(fā)利用有著密切聯(lián)系。各類(lèi)立法對(duì)上述問(wèn)題或未有涉獵，或僅有寬泛規(guī)定，缺乏有力措施。

三、未來(lái)地方志立法的走向

“依法治志最基本的標(biāo)志是，建立完備的地方志法律體系和完善的相關(guān)配套體制機(jī)制?！盵1]呂鮮林.依法治國(guó)與依法治志辯證關(guān)系探微.上海地方志,2018,(1).未來(lái)地方志工作要實(shí)現(xiàn)依法治志，完善地方志立法必不可少。不過(guò)，要考慮到立法應(yīng)當(dāng)重視實(shí)效性，不能高估立法的作用。有些問(wèn)題目前的確適合通過(guò)立法來(lái)解決，有些問(wèn)題暫時(shí)不適合通過(guò)立法來(lái)解決。未來(lái)的地方志立法應(yīng)當(dāng)先抓主要矛盾，著重解決以下幾個(gè)問(wèn)題。

（一）制定《中華人民共和國(guó)地方志法》

前文已述，目前我國(guó)地方志法律體系中最高位階僅為行政法規(guī)已不適合未來(lái)地方志發(fā)展的需求，制定《中華人民共和國(guó)地方志法》已是目前地方志立法中最為緊迫的任務(wù)。目前，不少學(xué)者都在呼吁這一立法，但是這部法律應(yīng)該如何制定仍存在很大爭(zhēng)議。首先要解決法律的名稱(chēng)是采用“中華人民共和國(guó)地方志法”還是“中華人民共和國(guó)史志法”的問(wèn)題。這不僅是一個(gè)法律名稱(chēng)問(wèn)題，更是涉及立法目的、立法規(guī)制對(duì)象的核心問(wèn)題。就目前學(xué)術(shù)界的討論，特別是2018年以來(lái)中國(guó)地方志指導(dǎo)小組召開(kāi)的一系列座談會(huì)、研討會(huì)來(lái)看，似乎“中華人民共和國(guó)史志法”的聲音更高一些。筆者在此有不同意見(jiàn)，認(rèn)為目前還是制定《中華人民共和國(guó)地方志法》更為實(shí)際一些。

如果稱(chēng)為“史志法”，那么“國(guó)志”或“總志”顯然要納入立法范疇?！皣?guó)家志書(shū)是否歸屬地方志書(shū)是有爭(zhēng)論的，在編纂《方志百科全書(shū)》期間曾發(fā)生過(guò)熱烈討論。一種意見(jiàn)是，所有的志書(shū)包括國(guó)家志書(shū)都是地方志；一種意見(jiàn)是，總志不屬于地方志，國(guó)家志不屬于地方志?！盵2]梁濱久.中華人民共和國(guó)史志立法的幾個(gè)問(wèn)題.黑龍江史志,2018,(6).實(shí)際上，有關(guān)“地方志”與“總志”之間的關(guān)系，我國(guó)歷史地理學(xué)權(quán)威專(zhuān)家譚其驤先生對(duì)此問(wèn)題早有精辟論述[3]“地方志不同于總志。地方志顧名思義是記載一個(gè)地方事情的。地方志所記載的地方可大可小，大的一個(gè)省一種志，小的不管一個(gè)縣一個(gè)鎮(zhèn)，也可以有縣志或鎮(zhèn)志。盡管可大可小，但總而言之是一個(gè)地方一種志。因?yàn)橛涊d一個(gè)地方的，所以地方志簡(jiǎn)稱(chēng)就叫方志?！健菍?duì)全國(guó)而言的，‘方’是‘總’的對(duì)立體。凡是以全國(guó)為記載對(duì)象的，那就不能叫它地方志。清朝人編的《四庫(kù)全書(shū)》，大家都知道，在地理類(lèi)一部分就叫總志之書(shū)，一部分叫方志之書(shū)，那就分得很清楚。凡是記載全國(guó)的，就在總志里頭；記載一個(gè)地方的，就在方志里頭。把各省的通志、府、州、縣志叫做地方志，這是很正確的，也是很科學(xué)的。可是這幾年，我看到不少地方出版的地方志通訊一類(lèi)刊物，往往把總志與方志混為一談，這是很不應(yīng)該的?！弊T其驤.長(zhǎng)水集續(xù)編.人民出版社,1987.(P269)。根據(jù)譚其驤先生的意見(jiàn)，“地方志”不應(yīng)包括“國(guó)志”。另外，《中國(guó)方志大辭典》中也將“總志”的概念定義為“省志的別稱(chēng)，如魏樸如《四川總志》、明成化《河南總志》”[1]《中國(guó)方志大辭典》編輯委員會(huì)編.中國(guó)方志大辭典.浙江人民出版社,1988.(P2)?？傊暗胤街尽薄皣?guó)志”“總志”不能混為一談，應(yīng)屬無(wú)疑。

即便立法要做一些概念創(chuàng)新，也要考慮到幾十年來(lái)地方志實(shí)踐基本上來(lái)自于“地方”，當(dāng)下編纂“國(guó)志”力量不足。此外，還會(huì)遇到諸如臺(tái)灣等棘手問(wèn)題，使得“國(guó)志”的編纂困難重重[2]梁濱久.中華人民共和國(guó)史志立法的幾個(gè)問(wèn)題.黑龍江史志,2018,(6).。立法如不能解決問(wèn)題，顯然是資源浪費(fèi)。此外，若稱(chēng)為“史志法”，還要將“史”納入規(guī)制范疇，此種拓展范圍更甚于“總志”，面臨的問(wèn)題更多，更不符合目前實(shí)際情況。因此，短期內(nèi)還是考慮立法的實(shí)效性，制定《中華人民共和國(guó)地方志法》，解決目前全國(guó)地方志工作機(jī)構(gòu)面臨的主要問(wèn)題為上。制定這部法律要特別注意處理好三個(gè)關(guān)系，“一是《地方志法》與憲法的關(guān)系；二是《地方志法》與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的關(guān)系；三是《地方志法》與地方志地方性法規(guī)、規(guī)章的關(guān)系?！盵3]冀祥德.論依法治志.中國(guó)地方志,2016,(5).

（二）加強(qiáng)地方立法

我國(guó)疆域遼闊，人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)、文化、發(fā)展各不相同。因此，地方立法在我國(guó)的國(guó)家治理中占據(jù)重要位置。“2003年7月，《四川省地方志工作條例》頒布，開(kāi)全國(guó)地方志立法先河，對(duì)全國(guó)地方志法治化推動(dòng)很大，制定全國(guó)性地方志行政法規(guī)擺上了中指組的議事日程?！盵4]陳強(qiáng).依法治志是地方志事業(yè)發(fā)展的重要保障和必然要求.中國(guó)地方志,2016,(2).由此可見(jiàn)地方立法在我國(guó)地方志工作中的重要作用。不過(guò)，地方志的地方立法目前問(wèn)題也很多。2015年《立法法》修改后，我國(guó)設(shè)區(qū)的市被賦予地方立法權(quán)。盡管這一立法權(quán)被限制在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”，但是地方志立法顯然應(yīng)當(dāng)屬于“歷史文化保護(hù)”范疇。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“截至2018年3月31日，全國(guó)27個(gè)省、自治區(qū)先后批準(zhǔn)了272個(gè)設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，占99.3%。立法權(quán)的實(shí)際授予工作已經(jīng)基本完成。”[5]林彥,呂丹妮.設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使情況實(shí)證分析.新疆社會(huì)科學(xué),2018,(5).雖然地方立法不能盲目圖全，但是就地方志領(lǐng)域而言，的確各地差異很大，有著切實(shí)的立法需求。從目前設(shè)區(qū)的市地方志立法狀況來(lái)看，只有大概10%的設(shè)區(qū)的市對(duì)于地方志進(jìn)行了地方立法，情況不容樂(lè)觀。

欲改變這一局面，首先要積極推動(dòng)地方志立法納入各地立法計(jì)劃。這是目前很困難的一件事，倒不是地方志工作者不重視這一領(lǐng)域的立法，而是立法者容易忽視這一立法?！读⒎ǚā沸薷暮?，各地立法熱情很高，立法者的關(guān)注點(diǎn)也更多集中在與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展更為密切的領(lǐng)域。一些領(lǐng)導(dǎo)也更熱衷于經(jīng)濟(jì)，對(duì)文化事業(yè)關(guān)注度不高。在擠破頭皮的立法規(guī)劃中，地方志立法顯然屬于“冷門(mén)”，不大容易引起關(guān)注，想納入立項(xiàng)比較困難。未來(lái)要積極改變這一局面，動(dòng)員各方面力量積極促進(jìn)地方志立法盡快納入各地的立法規(guī)劃之中。除了以往的積極宣傳地方志和讓相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)更重視這方面工作之外，通過(guò)開(kāi)發(fā)利用地方志資源讓社會(huì)各界深刻體會(huì)到存史修志之益處，讓其發(fā)自?xún)?nèi)心重視這一領(lǐng)域，是改變地方志立法不受重視局面的重要措施。

其次，政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)盡快上升為地方性法規(guī)。在當(dāng)前地方志地方立法中，政府規(guī)章數(shù)量遠(yuǎn)多于地方性法規(guī)。2015年《立法法》修改后，對(duì)于政府規(guī)章的生命周期作出明確規(guī)定。《立法法》第82條第5款明確規(guī)定“規(guī)章實(shí)施滿(mǎn)兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)”。就目前情況下，相當(dāng)多的地方志政府規(guī)章實(shí)際上早已超過(guò)了實(shí)施滿(mǎn)兩年的界限，應(yīng)當(dāng)上升為地方性法規(guī)。否則立法中的行政措施不能使用，立法作用就大打折扣了，會(huì)嚴(yán)重阻礙地方志工作。此外，正如前文所述，政府規(guī)章不能在地方志糾紛的司法審判中很好地起到維護(hù)合法權(quán)益的作用。因此，各地應(yīng)盡快將政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)。

（三）完善問(wèn)責(zé)機(jī)制和職責(zé)劃分

實(shí)踐證明，只有對(duì)一些承編地方志不力的行為設(shè)計(jì)有震懾力的處罰，地方志工作才能順利進(jìn)行。立法對(duì)此問(wèn)題必須予以回應(yīng)，不能付之闕如或者繼續(xù)采用通報(bào)批評(píng)這種不痛不癢的處罰。未來(lái)，可以圍繞《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，設(shè)立較為明確的罰則，處分力度要大。

立法在完善問(wèn)責(zé)機(jī)制過(guò)程中，不但要加大處分力度，還要對(duì)罰則的種類(lèi)進(jìn)行調(diào)整。罰則不能只有行政處分，還有必要設(shè)立行政處罰，其原因有二。一是上述處分規(guī)定只適用于公務(wù)員和事業(yè)單位人員，隨著地方志事業(yè)不斷發(fā)展，越來(lái)越多的非公職和事業(yè)單位人員也參與到地方志編纂中來(lái)，他們顯然不受這些規(guī)定約束。二是在地方志工作中采用行政處分來(lái)處罰某些不力單位、人員，在現(xiàn)實(shí)中很難被運(yùn)用。以前的一些地方志立法也設(shè)立了這類(lèi)罰則，但是基本都被束之高閣，起不到震懾作用。究其原因，在于地方志工作機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位并無(wú)處罰權(quán)，這一權(quán)力由相關(guān)行政機(jī)關(guān)行使。基于各種因素影響，法律責(zé)任條款在實(shí)踐中很難真正運(yùn)用，地方志工作機(jī)構(gòu)面對(duì)這種情況時(shí)顯得十分無(wú)力。因此，行政處罰的設(shè)立就顯得很有必要。

當(dāng)下，地方志工作機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位，不具有行政處罰權(quán)。要解決這一問(wèn)題，立法方面可以有所作為。我國(guó)《行政處罰法》第17條規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰”。在實(shí)踐中，許多企、事單位通過(guò)法律、法規(guī)授權(quán)獲得行政執(zhí)法權(quán)，取得了良好效果。例如，不少地方的“軌道交通條例”賦予地鐵公司行政執(zhí)法權(quán)，地鐵運(yùn)營(yíng)環(huán)境得到極大改善。因此，立法授權(quán)地方志工作機(jī)構(gòu)行政處罰權(quán)是一個(gè)好辦法，承擔(dān)地方志編纂任務(wù)的單位和個(gè)人會(huì)因?yàn)檫@一規(guī)則的確立而更好地履行編纂職責(zé)，有利于提高地方志編纂的效率和質(zhì)量。

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)也面臨著一些困難。2011年3月23日中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）指出：“承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位……逐步將行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)，或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。”根據(jù)《地方志工作條例》以及各地的相關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章的規(guī)定，地方志工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)著大量行政職能。在實(shí)踐中，履行行政職能也確實(shí)占據(jù)了地方志工作機(jī)構(gòu)大量甚至是主要精力。機(jī)構(gòu)改革以后，事業(yè)單位不能再承擔(dān)行政職能，前文所提到的立法授權(quán)就面臨著無(wú)法實(shí)踐的困境。因此，有必要在機(jī)構(gòu)改革中對(duì)地方志工作機(jī)構(gòu)作出妥善安排，為地方志工作中組織編纂、審查驗(yàn)收、督導(dǎo)檢查、處罰等行政職能的履行創(chuàng)造有利條件。

目前，地方志工作機(jī)構(gòu)的改革可以選擇以下兩種方案。第一種方案是直接將地方志工作機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)?？紤]到新設(shè)行政機(jī)構(gòu)的可能性不大，更現(xiàn)實(shí)的辦法是將其作為某一行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。如此，則地方志工作機(jī)構(gòu)由事業(yè)單位直接變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)，可以更好地履行地方志工作中的行政職能。近年來(lái)，因地方志編纂產(chǎn)生的糾紛越來(lái)越多，這種方案也便于通過(guò)行政訴訟的方式來(lái)解決矛盾糾紛。目前，個(gè)別地區(qū)的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)采用了這種方案。例如，湖北省將省地方志工作機(jī)構(gòu)合并到省文化與旅游廳，成立地方志工作處作為該廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全省地方志工作。

第二種方案是與其他事業(yè)單位如檔案部門(mén)、黨史部門(mén)合并，調(diào)整為公益類(lèi)事業(yè)單位，但是需要對(duì)外保留地方志工作機(jī)構(gòu)牌子。就目前實(shí)踐來(lái)看，更多的地方選擇這種模式。例如貴陽(yáng)市將市檔案局（市檔案館）、市地方志編纂委員會(huì)辦公室的行政職責(zé)劃入市委辦公廳，對(duì)外加掛市檔案局牌子。將市檔案館、市地方志編纂委員會(huì)辦公室合并，市檔案館加掛市地方志編纂委員會(huì)辦公室牌子，調(diào)整為市委直屬事業(yè)單位；廣州市將市委黨史研究室、市人民政府地方志辦公室（市地方志館）實(shí)行職責(zé)整合，組建中共廣州市委黨史文獻(xiàn)研究室，加掛廣州市人民政府地方志辦公室（廣州市地方志館）牌子，作為市委直屬事業(yè)單位。這里要特別注意的是做好將原地方志工作機(jī)構(gòu)的行政職責(zé)劃歸有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的工作，要在改革方案中明確行政職責(zé)的歸屬。就公布的各地機(jī)構(gòu)改革方案中，明確這一問(wèn)題的方案不多，這是值得注意的。以上兩種方案，無(wú)論選擇哪一種，當(dāng)前地方志工作機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的行政職能都不會(huì)因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革而滅失，反而會(huì)使得這些行政職能可以更好地被履行，同時(shí)也為在立法中依據(jù)《行政處罰法》設(shè)置行政處罰作出很好地鋪墊。

機(jī)構(gòu)改革后，地方志工作的職責(zé)劃分也就明確了許多，未來(lái)有必要將這一改革成果在立法中加以明確規(guī)定。地方志工作機(jī)構(gòu)如劃歸行政機(jī)構(gòu)，其職責(zé)則必是以履行行政職能為主，也就是做好地方志的規(guī)劃、組織、監(jiān)督、審查、處罰等工作。如仍作為事業(yè)單位，地方志工作機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)就應(yīng)當(dāng)是編纂志書(shū)、理論研究等，其所負(fù)擔(dān)的行政職能劃歸某一行政機(jī)構(gòu)，這一問(wèn)題有必要在立法中加以明確。對(duì)地方志工作機(jī)構(gòu)職責(zé)的劃分要實(shí)事求是。從當(dāng)前實(shí)際情況來(lái)看，地方志工作機(jī)構(gòu)的規(guī)模不大，能力有限，讓其主要承擔(dān)具體的編纂、研究任務(wù)顯然不符合實(shí)際情況。地方志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)該是做好地方志編纂的各項(xiàng)組織工作，監(jiān)督好相關(guān)規(guī)劃的實(shí)施，做好志書(shū)質(zhì)量審查工作，特別是有能力對(duì)違反規(guī)定的行為加以處罰，最終使得承編單位履行好承編職責(zé)，按時(shí)保質(zhì)保量完成編纂任務(wù)。

（四）加強(qiáng)人力和物力資源建設(shè)

在加強(qiáng)人力資源建設(shè)方面主要是專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)和支付報(bào)酬問(wèn)題，前者從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮主要是一個(gè)學(xué)科定位問(wèn)題，這不是目前地方志立法所能夠解決的。但是，立法完全可以充分利用現(xiàn)有資源實(shí)現(xiàn)充實(shí)隊(duì)伍的目的。諸如江蘇、廣東等地已經(jīng)通過(guò)地方性法規(guī)的形式規(guī)定地方志工作機(jī)構(gòu)可以通過(guò)“采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、項(xiàng)目合作等方式，委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)地方志編纂有關(guān)工作”。這一做法完全可以通過(guò)立法在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)，并且考慮通過(guò)立法也賦予地方志承編單位這樣的權(quán)利。地方志人才培養(yǎng)基本上由高校的歷史學(xué)專(zhuān)業(yè)負(fù)責(zé)，而這一專(zhuān)業(yè)的就業(yè)率不高。這些專(zhuān)業(yè)的在讀碩士生、博士生，甚至是教師，其能夠參與的課題項(xiàng)目和獲得的經(jīng)濟(jì)資助并不多。況且，現(xiàn)在的歷史學(xué)專(zhuān)業(yè)更重視研究歷史，而不會(huì)寫(xiě)史。這個(gè)問(wèn)題其實(shí)非常嚴(yán)重，甚至有悖于歷史學(xué)存在的意義?！皻v史學(xué)研究的雖然是過(guò)去，但史學(xué)的真正作用還是為現(xiàn)實(shí)、為社會(huì)精神文明建設(shè)服務(wù)?！盵1]沈松平.史學(xué)應(yīng)用型人才培養(yǎng)路徑研究——基于方志學(xué)專(zhuān)業(yè)發(fā)展的考察.寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版),2018,(4).如果能讓這些人參與到地方志編纂過(guò)程中來(lái)，是一個(gè)互贏互惠之舉?？紤]到全國(guó)各地高?；旧隙加袣v史院系，這一工作推廣難度并不大。而關(guān)于報(bào)酬支付的問(wèn)題，立法倒是比較好解決，而且更適合在地方立法中解決。各地只需重視這一問(wèn)題，根據(jù)自己實(shí)際情況作出更明確、更有利于地方志工作的規(guī)定即可。此外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法的方式鼓勵(lì)參編者可以此作為職稱(chēng)晉升、評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)的重要憑據(jù)，以鼓勵(lì)更多優(yōu)秀人才參與到地方志編纂中來(lái)。

在物力資源建設(shè)方面主要是資料征集困難和資源開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題。在資料征集方面，立法首先要解決資料征集過(guò)程中的報(bào)酬支付問(wèn)題，不能再出現(xiàn)因?yàn)橘Y金使用困難，導(dǎo)致地方志資料征集困難從而影響地方志編纂進(jìn)度的狀況。此外，立法的重點(diǎn)將放在解決各單位的資料保存方面。史料是修史編志最關(guān)鍵的問(wèn)題，這正是地方志立法面臨的難點(diǎn)。除了參考檔案法方面的規(guī)定之外，地方志必須根據(jù)自身實(shí)際需求研究對(duì)這一問(wèn)題的立法進(jìn)行更深入研究。問(wèn)題的關(guān)鍵在于要得到各單位的重視，要有足夠的獎(jiǎng)懲措施，讓其做好資料保存任務(wù)。特別是承編單位自身，更要重視這方面的工作。編纂地方志是一件千百年持續(xù)的大計(jì)，不是編一次就完事，編修成功之后的資料保存同樣是修志工作的重要內(nèi)容?，F(xiàn)在是資料數(shù)字化越來(lái)越普及，這一工作的難度隨之降低，立法應(yīng)該作出更好地回應(yīng)。

在資源開(kāi)發(fā)利用方面，立法也可以有所作為。首先是方志館的建設(shè)，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行完善，不能付之闕如或泛泛而談。此外，各級(jí)行政區(qū)域方志館的設(shè)置問(wèn)題，各地經(jīng)濟(jì)情況不同，宜由地方立法作出規(guī)定。基層雖然不一定實(shí)現(xiàn)方志館全面覆蓋，但是至少可以在所有的公共圖書(shū)館實(shí)現(xiàn)專(zhuān)辟區(qū)域存放地方志資料供公眾查閱，并將其作為考核地方志工作的重要指標(biāo)。在產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)方面，已有一些地方性法規(guī)對(duì)此作了很好地探索，值得向全國(guó)推廣。例如，《廣東省地方志工作條例》就明確規(guī)定：“鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織以影視作品及其他文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作形式，依法對(duì)公開(kāi)的地方志資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用?！薄督K省地方志工作條例》也明確規(guī)定：“鼓勵(lì)和支持單位、個(gè)人利用地方志資源開(kāi)展影視作品及其他文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和文化交流，傳播地方歷史文化。”當(dāng)然，這種規(guī)定還可以針對(duì)各地的不同情況更加細(xì)化。在數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)方面，地方志工作應(yīng)當(dāng)跟上目前大數(shù)據(jù)建設(shè)的時(shí)代潮流。特別是年鑒編纂工作，更要在數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)方面積極創(chuàng)新。“建立基于決策的支持系統(tǒng)，為輔助政府決策提供精確、高效的信息支撐。”[1]田保家.試論地方志服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的途徑.中國(guó)地方志,2018,(5).“從年鑒編纂信息化入手，逐步擴(kuò)展多種信息化應(yīng)用，讓包括年鑒在內(nèi)的方志事業(yè)，迸發(fā)出嶄新的‘以史鑒今、啟迪后人’的廣闊價(jià)值?！盵2]方利宏.論年鑒價(jià)值與編纂信息化.上海地方志,2018,(3).這些當(dāng)然應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析，立法不宜作出硬性規(guī)定，但是完全可以出臺(tái)一些鼓勵(lì)和考核措施以激勵(lì)此項(xiàng)事業(yè)的完成。

（五）促進(jìn)地方志工作司法化

中國(guó)地方志指導(dǎo)小組秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)地方志指導(dǎo)小組辦公室主任冀祥德指出，“相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期以來(lái)，一直至今，地方志活動(dòng)的行政化特征明顯。依法治志理論要求地方志活動(dòng)應(yīng)當(dāng)從行政化轉(zhuǎn)向法治化……要實(shí)現(xiàn)地方志活動(dòng)的司法化。地方志活動(dòng)的司法化主要是指在地方志糾紛處理以及地方志違法行為查究中，建構(gòu)地方志司法程序，把地方志活動(dòng)納入公正司法范疇，以司法的中立性、終局性、公正性和強(qiáng)制性，裁判地方志違法行為，確保程序公正與實(shí)體公正。”[3]冀祥德.論依法治志.中國(guó)地方志,2016,(5).根據(jù)新聞媒體報(bào)道，近年來(lái)全國(guó)各地有關(guān)地方志的糾紛數(shù)量很多，其中不少糾紛最終選擇通過(guò)司法途徑解決。筆者調(diào)研訪(fǎng)談過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了一些地方志司法案件。事實(shí)證明，司法的確是一種化解地方志工作矛盾的有效手段，也符合我國(guó)目前全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求。

在“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”“北大法寶”等專(zhuān)業(yè)法律數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行檢索，可以檢索到數(shù)十起與地方志編纂相關(guān)的案例。這些案件主要為民事訴訟案件，涉及物權(quán)糾紛、人格權(quán)糾紛、債權(quán)糾紛、著作權(quán)糾紛等等，也有個(gè)別行政訴訟案件。由于地方志編纂工作的特殊性，這些普通民事糾紛在地方志案件的司法裁判中容易變得十分棘手。例如，史實(shí)、稿酬發(fā)放、史料征集和保存以及拒絕承擔(dān)、拖延編纂任務(wù)等等問(wèn)題，國(guó)務(wù)院《地方志工作條例》規(guī)定非常簡(jiǎn)略。地方志中的名譽(yù)權(quán)訴訟在司法審判中更為繁瑣，現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)定非常少。筆者研究這些裁判文書(shū)后發(fā)現(xiàn)，上述案件法官在裁判文書(shū)中引用《地方志工作條例》的情況不多。這并非是這類(lèi)審判不需要援引《地方志工作條例》，而是現(xiàn)有法律難以為法官裁判提供充足的法律依據(jù)。未來(lái)的地方志立法應(yīng)當(dāng)為促進(jìn)地方志工作司法化作出貢獻(xiàn)，可以積極研究司法審判中的問(wèn)題，在立法時(shí)及時(shí)作出調(diào)整，從而為地方志工作司法化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（六）發(fā)揮社會(huì)規(guī)范作用

地方志工作雖然是“官修”，立法也是國(guó)家制定法，即“硬法”。但是這并不意味著地方志工作完全就由政府來(lái)承擔(dān)，也不意味著國(guó)家制定法能完全滿(mǎn)足全國(guó)所有地方志編纂的現(xiàn)實(shí)需求。在當(dāng)前的地方志立法中，規(guī)制的對(duì)象一般只是包括省、市、縣三級(jí)志書(shū)的編纂，只對(duì)這些有著硬性規(guī)定。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)志書(shū)和行業(yè)志等志書(shū)的編纂，為了減少基層工作壓力，《地方志工作條例》并未作出規(guī)定。然而實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)志書(shū)的編纂已非個(gè)別現(xiàn)象。有些地方如廣東、江蘇、安徽等地的地方性法規(guī)都對(duì)此作出規(guī)定，鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）修志，并且要求參照本地地方立法執(zhí)行，也就是“官修”。在許多地方編修“村（社區(qū)）志”已不稀奇，筆者調(diào)研中，甚至有些小區(qū)也在積極推動(dòng)這一工作。個(gè)別地方立法對(duì)此采取鼓勵(lì)“村（社區(qū)）志”編纂的態(tài)度，并規(guī)定其應(yīng)受地方志工作機(jī)構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)。有些地方甚至對(duì)其編纂作出明確規(guī)定，例如，《江蘇省地方志工作條例》第31條規(guī)定，“列入中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄的村，省人民政府批準(zhǔn)公布的歷史文化名鎮(zhèn)、名村，應(yīng)當(dāng)編纂志書(shū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處組織編纂。”不過(guò)，多數(shù)立法并未太關(guān)注此問(wèn)題。

從志書(shū)內(nèi)容的價(jià)值來(lái)看，越基層的志書(shū)所記載的內(nèi)容往往越細(xì)致，其后世價(jià)值往往越高，歷史學(xué)研究中的志書(shū)便是如此。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，基層志書(shū)的編纂肯定會(huì)越來(lái)越多。我國(guó)的村、社區(qū)、小區(qū)都倡導(dǎo)“自治”，因此對(duì)這些志書(shū)的編纂國(guó)家立法似不應(yīng)進(jìn)行過(guò)多規(guī)制。這樣既有公權(quán)力過(guò)多干預(yù)私權(quán)的嫌疑，又不便激發(fā)這些志書(shū)編纂的活力，容易讓志書(shū)落入千篇一律的尷尬境地，不利于長(zhǎng)久發(fā)展。然而，對(duì)于基層志書(shū)的編纂也不能聽(tīng)之任之。這項(xiàng)工作也應(yīng)有序進(jìn)行，不然容易引起社會(huì)矛盾。在這種情況下，社會(huì)規(guī)范應(yīng)當(dāng)受到重視。十八屆四中全會(huì)提出要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”，也就是發(fā)揮社會(huì)規(guī)范的作用。早有學(xué)者指出，“公共治理主要是軟法之治”[1]羅豪才等著.軟法與公共治理.北京大學(xué)出版社,2006.(P144)。未來(lái)的地方志立法應(yīng)該在發(fā)揮社會(huì)規(guī)范方面作出探索，鼓勵(lì)有條件的地方在“鄉(xiāng)規(guī)民約”“小區(qū)公約”“社區(qū)公約”“行業(yè)規(guī)章”等社會(huì)規(guī)范中對(duì)這些領(lǐng)域的志書(shū)編纂作出規(guī)定。這類(lèi)志書(shū)將是當(dāng)代志書(shū)編纂有望取得重大突破的領(lǐng)域，值得立法密切關(guān)注。