李 誠

（中共云南省委黨校（云南行政學(xué)院） 社會和生態(tài)文明教研部，云南 昆明，650111）

一、引言

自黨的十八屆三中全會以來，“社會治理”一詞逐漸成為學(xué)界、政界和媒體關(guān)注的焦點。圍繞社會治理的概念特征、體制機制和本土化等問題，理論界從社會學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)等不同學(xué)科視角展開了大量的理論和實證研究，對于認識、理解和分析新時代我國社會治理的規(guī)律、趨勢特征和治理路徑提供了有益的啟示。從產(chǎn)生的歷史背景和深層含義來看，“治理”一詞內(nèi)在預(yù)設(shè)了國家與社會關(guān)系對國家政治運行和社會發(fā)展走向的深刻影響。換而言之，國家社會關(guān)系結(jié)構(gòu)及其變動方式成為影響國家治理與社會治理及其關(guān)系的關(guān)鍵變量。對于國家社會關(guān)系的分析，基于不同學(xué)術(shù)立場、價值判斷和問題研究的差異性，總體上形成了三種不同的理論范式，即國家高于社會（黑格爾國家至上范式）、社會先于國家（洛克社會自主范式）、國家社會一體化（馬克思國家社會結(jié)構(gòu)范式）。從國家社會關(guān)系的歷史演進邏輯來看，前兩種分析范式均具有一定的片面性，都過分強調(diào)國家與社會的二元對立，否認了國家和社會相互協(xié)調(diào)、互動和融合的可能性。馬克思從國家和社會關(guān)系的歷史性、整體性、動態(tài)性、互構(gòu)性出發(fā)，創(chuàng)立了歷史唯物主義的國家社會關(guān)系結(jié)構(gòu)分析范式，為正確認識國家的性質(zhì)、地位及其與社會的關(guān)系提供了科學(xué)的理論工具，對于分析研究我國國家社會關(guān)系變遷及其對于國家治理和社會治理的影響機理具有較強的解釋力。

從社會發(fā)展的歷史長距來看，我國經(jīng)歷了較長的國家威權(quán)統(tǒng)治時期，強國家的政治邏輯和文化傳統(tǒng)深深嵌入了社會生活的日?？臻g，直至改革開放以前，形成以計劃體制為核心的總體性社會格局。進入21世紀以來，伴隨著全球化、市場化、城市化和信息化的加快推進，我國經(jīng)歷了市場經(jīng)濟和社會建設(shè)“雙向運動”的非凡時段①王紹光,大轉(zhuǎn)型: 1980年代以來中國的雙向運動[J].中國社會科學(xué),2008（01）：129-148 。，社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻變化和深度調(diào)整，體現(xiàn)了經(jīng)濟基礎(chǔ)的變動對上層建筑的客觀要求?；诎l(fā)展和完善國家制度和國家治理體系的戰(zhàn)略考量，黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”的政策目標，并強調(diào)“社會治理是國家治理的重要方面”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”②黨的十九屆四中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2019：21-22。等，體現(xiàn)了黨和國家積極回應(yīng)社會變遷新趨勢和社會矛盾新變化，積極加強社會治理的頂層設(shè)計，加快著從善政向善治的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

面對全球治理體系的深刻變革和國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇，我國社會治理的制度轉(zhuǎn)型將不斷向縱深推進。在此進程中，如何實現(xiàn)國家治理與社會治理的良性互動，推動構(gòu)建具有中國特色的社會治理共同體，成為新時代社會治理的核心目標。因此，本文以國家和社會關(guān)系為視角，通過對我國社會治理歷史演進過程的系統(tǒng)梳理，探尋社會治理結(jié)構(gòu)變動的內(nèi)在邏輯，為構(gòu)建新時代共建共治共享的社會治理共同體提供有益的路徑啟示。

二、我國社會治理的歷史演進：國家社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變動

我國社會治理的演進經(jīng)歷了傳統(tǒng)國家、近代國家和現(xiàn)代民族國家三個不同的時期，國家與社會關(guān)系始終是貫穿全過程的一條主線，成為考察我國社會治理歷史演進及其內(nèi)在邏輯的重要視角。在國家-社會關(guān)系的變遷中，不同時期國家政治制度的構(gòu)成及其運作方式?jīng)Q定著國家對社會的治理方式和效能，進而影響到國家與社會之間的關(guān)系性質(zhì)和變動方式。英國社會學(xué)家安東尼·吉登斯根據(jù)社會內(nèi)部階級分化和政治制度化程度，將不同歷史時期的國家形態(tài)劃分為傳統(tǒng)國家（“階級分化的社會”）、絕對主義國家和現(xiàn)代民族國家三種形式，而且特別強調(diào)現(xiàn)代民族國家的邊界領(lǐng)土和依靠法律、暴力工具實施的行政壟斷對于國家治理的里程碑式的意義。吉登斯指出，傳統(tǒng)國家整合社會體系依賴于“統(tǒng)治者和國家機構(gòu)的上層精英對統(tǒng)治階級的其他成員和行政官員行使的意識形態(tài)霸權(quán)”，現(xiàn)代民族國家對社會的控制是憑借國家“反思性”監(jiān)控的能力③[英]安東尼·吉登斯著，胡宗澤、趙力濤譯，民族-國家與暴力[M].上海：三聯(lián)書店，1998:3-147。。這種“反思性”監(jiān)控體現(xiàn)在國家對權(quán)力合法性認同和政治民主監(jiān)督的關(guān)注，反映了現(xiàn)代國家公共治理的價值理念。作為具有悠久歷史文化傳統(tǒng)的文明型國家，我國現(xiàn)代民族國家構(gòu)建起步較晚，具有深厚的封建專制政治文化傳統(tǒng)，近代以后，現(xiàn)代國家意識才逐漸覺醒。從傳統(tǒng)國家的皇權(quán)官僚體制到近代國家政治權(quán)力對社會的全面滲透，從新中國成立以后到改革開放以前形成的計劃體制下的全能主義國家形式（國家與社會重疊），在國家—社會關(guān)系譜系中，國家始終占據(jù)主導(dǎo)地位，社會自我發(fā)展的機制始終未能形成。改革開放尤其是進入21世紀以來，隨著全球化、市場化、城鎮(zhèn)化和信息化的推進，我國經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型加速，市場和社會的力量不斷增強，才真正開啟了現(xiàn)代意義上的社會治理新征程。

（一）傳統(tǒng)國家時期的社會治理：皇權(quán)統(tǒng)攝下的社會自治

傳統(tǒng)中國社會在政治體制上表現(xiàn)為帝國官僚制；在思想文化上形成以儒家思想為核心的官方意識形態(tài)，并滲透到社會底層，實現(xiàn)對社會和民眾的全面控制；在經(jīng)濟上則形成以家戶制為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)模式，維系著傳統(tǒng)國家的基本社會秩序和日常生活秩序。在治理模式上，傳統(tǒng)國家形成費孝通先生所謂的“雙軌政治”（皇權(quán)不下縣，縣下皆自治）。在人口眾多、地域廣闊和關(guān)系復(fù)雜的基層社會，國家權(quán)力對基層的控制依賴于地方精英（如持有功名的士紳、具有地方權(quán)威的宗族和宗族領(lǐng)袖等），將一些地方性的行政管理事務(wù)（如水利灌溉、糾紛調(diào)解、慈善救濟、收稅、儲糧和辦團練等）委托給地方精英，形成“官督紳辦”或“官督紳治”的治理格局。但是，隨著帝國體制的瓦解和科舉制度的廢除，皇權(quán)與地方精英的“合謀”政治格局也宣告結(jié)束。與此同時，傳統(tǒng)國家時期基層社會自治面對的是缺乏自組織能力的農(nóng)業(yè)社會，鄉(xiāng)土中國形成的以血緣為紐帶的家（族）文化成為維系熟人社會的文化根基和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。隨著近代國家危機的逐步加深和皇權(quán)的衰落直至崩潰，維系了幾千年的傳統(tǒng)國家時期的“超穩(wěn)定”社會結(jié)構(gòu)也陷入渙散無序，基層社會自治賴以維系的國家政治屋頂及其政治體制框架完全喪失。

（二）近代國家時期的社會治理：國家權(quán)力對基層社會的逐步滲透

近代以來，伴隨著西方入侵、民族危機的不斷加重、國家力量的日漸衰微，作為維系傳統(tǒng)國家政治穩(wěn)定和社會運行的基礎(chǔ)架構(gòu)，即由皇權(quán)—士紳—民眾構(gòu)成的科層官僚政治體系已難以維系。從晚清帝國直至民國時期，在各方政治力量的權(quán)力博弈中，國家政治制度不斷調(diào)整，國家權(quán)力不斷向基層社會下沉。首先通過仿效西方政治模式進行制度變革，同時將政治力量滲透到基層的農(nóng)村社會，突破傳統(tǒng)的“皇權(quán)不下縣”的政治界限，從而在形式上將縣以下的各個行政層級完全納入到國家制度框架之中。但是，由于傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的破壞和國家權(quán)力的式微，盡管在制度安排上建立了保甲制，并進行了新縣制改革（建立縣自治制度），試圖將國家權(quán)力不斷向城鄉(xiāng)基層社會進行滲透。但由于無法與基層社會和民眾形成有效互動（缺乏有效回應(yīng)底層社會民眾訴求的能力），使得近代國家的社會治理呈現(xiàn)出碎片化和無序化的狀態(tài)，國家權(quán)力不得不借助和依賴地方土豪劣紳的勢力來加強對基層社會的控制。這一時期，以城市工商業(yè)者、知識分子、中高級專業(yè)人員和自由職業(yè)者等為代表的中間階層力量逐步發(fā)展，新式社團（如會館）開始主動參與社會治理，并致力于慈善救濟、文化發(fā)展、教育以及革命運動等社會事務(wù)。近代國家治理和社會治理結(jié)構(gòu)關(guān)系的歷史性重塑的決定性因素就是新生領(lǐng)導(dǎo)力量——中國共產(chǎn)黨的誕生和不斷壯大，它為實現(xiàn)國家與社會之間的良性互動提供了關(guān)鍵性的條件。中國共產(chǎn)黨通過高度組織化的政治系統(tǒng)，積極回應(yīng)和滿足底層社會和勞苦大眾的平民主義訴求，通過廣泛的政治動員和群眾運動不斷加強基層政權(quán)建設(shè)，真正實現(xiàn)了國家對基層社會的再組織化，為最終奪取革命勝利和開啟現(xiàn)代國家治理、社會治理新征程提供了根本的政治保障。

（三）計劃體制時期的社會治理：政治與社會的高度重合

新中國成立以后，我們建立了統(tǒng)一的國家政治體系，逐步形成全體國民對國家的高度政治認同。1958年，全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》之后，國家對社會的治理也進入到新的歷史階段。這一時期，國家通過戶籍制度形成“城鄉(xiāng)分治”的二元化治理格局，在城市通過單位制和街居制實現(xiàn)對城市居民的資源、身份、思想和福利的有效控制；在農(nóng)村通過人民公社制，使國家權(quán)力和意識形態(tài)下沉到鄉(xiāng)村社會，將農(nóng)民的日常生活納入了國家（政府）的行政化網(wǎng)絡(luò)控制之中，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高度集中化和組織化。隨著計劃經(jīng)濟體制下的城鄉(xiāng)二元治理模式的形成和推進，國家很快實現(xiàn)了對全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟資源、組織結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系的重組，較之建國以前，無論在秩序性和合法性上，還是在社會動員力和組織力上，都表現(xiàn)出國家強大的社會整合力和控制力。但是，毫無疑問，計劃體制下國家治理社會的方式具有全能主義（國家主義）的特征，從而形成“強國家—弱社會”的關(guān)系格局。從特定歷史階段來看，強國家的治理模式具有一定的合理性，甚至是必然性，但也在客觀上窒息了社會內(nèi)部的活力，形成彼此孤立、缺乏聯(lián)系的“蜂窩狀”社會結(jié)構(gòu)。從國家層面上來看，通過空間上的城鄉(xiāng)分治和身份上的政治標簽，使民眾日常生活空間中的個體意識和群體意識服從于階級意識，打破了傳統(tǒng)的建立在血緣和地緣基礎(chǔ)上的小共同體邊界，階級意識超越了小共同體意識，成為社會動員和社會整合的情感動力，極大地強化了民眾對國家的認同。從社會層面來看，由于缺乏社會成長的條件和環(huán)境，城鄉(xiāng)之間的社會流動受阻，社會分化極其有限，社會階層結(jié)構(gòu)形式簡單①從建國初期的工人、農(nóng)民、民族資產(chǎn)階級、小資產(chǎn)階級的“四個階級”簡化為工人、農(nóng)民和知識分子的“兩個階級和一個階層”。，在不同區(qū)域內(nèi)部，城鄉(xiāng)社會都表現(xiàn)為較強的同質(zhì)性。這種簡約化了的社會結(jié)構(gòu)使國家與社會關(guān)系也更為簡單——國家政治系統(tǒng)面對整體社會系統(tǒng)，這在某種程度上掩蓋了國家與社會之間的直接沖突。

（四）市場轉(zhuǎn)型時期的社會治理：市場化推動下的國家與社會關(guān)系的重構(gòu)

改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和全球化參與的深化，國家治理結(jié)構(gòu)逐步從行政控制下的國家-社會關(guān)系，逐步過渡到國家主導(dǎo)下的國家—市場—社會三者之間的關(guān)系的重構(gòu)和利益博弈。市場化改革不僅推動了經(jīng)濟飛速發(fā)展，而且也深刻影響著中國社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系變遷，市場已經(jīng)成為形塑轉(zhuǎn)型時期社會治理的重要力量。首先，市場化改革不僅改變了傳統(tǒng)時期以血緣和地緣為紐帶的社會關(guān)系，也改變了計劃體制時期以政治權(quán)力和意識形態(tài)嚴密控制下的總體性社會關(guān)系，各種新型的社會組織和經(jīng)濟組織不斷涌現(xiàn)，社會分工日益細化，社會階層分化更加明顯，社會理性化、世俗化程度大大提高，社會成員的身份限制逐步弱化，社會縱向流動（向上流動）的機會和空間更大，社會活力大大增強。其次，隨著市場力量的增強，國家在加快經(jīng)濟體制改革的同時，不斷追求執(zhí)政方式和政府職能的轉(zhuǎn)變，以回應(yīng)多元化市場主體對規(guī)范化和法治化的訴求，進而滿足現(xiàn)代社會日益增長的多領(lǐng)域多層次多方面的民生需求。由此可見，市場化改革不僅帶來經(jīng)濟體制的變革，也促使國家的治理理念和方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，從最初的倚重于經(jīng)濟發(fā)展，提出“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”“發(fā)展是硬道理”等政策目標，逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟與社會的協(xié)同發(fā)展，而且強調(diào)通過“加強以民生為重點的社會建設(shè)”“創(chuàng)新社會治理體制”等社會發(fā)展戰(zhàn)略的加快推進，促進經(jīng)濟社會之間的平衡發(fā)展，更加注重治理的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，更加突出三大主體之間的“共建共治”。再次，由于市場機制本身所具有的逐利本質(zhì)，市場化改革的推進在為個人自由發(fā)展和社會力量成長提供外部環(huán)境和內(nèi)部資源的同時，也在一定程度上損害社會良性運行所必需的合作精神和公共責(zé)任，導(dǎo)致社會聯(lián)結(jié)的弱化，個體主義和實用主義的蔓延。為此，一方面國家雖然強調(diào)“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”（看不見的手）的同時，更加注重加強政府管理和監(jiān)督，發(fā)揮好政府的作用（看得見的手），以克服市場對社會造成的侵害；另一方面加快培育和壯大社會力量，通過積極扶持和分類管理，推進公共服務(wù)、慈善救濟、經(jīng)濟合作等類型的社會組織有序成長，充分發(fā)揮其聯(lián)系群眾、滿足訴求和利益協(xié)調(diào)的中介功能。最后，市場化和城鎮(zhèn)化也帶來大規(guī)模的由鄉(xiāng)進城的社會流動，城鄉(xiāng)二元治理體制解體，城鄉(xiāng)居民獲得更多“自由流動的空間”和“自由流動的資源”，城鄉(xiāng)社區(qū)治理也成為市場轉(zhuǎn)型時期社會治理的關(guān)鍵領(lǐng)域。自20世紀90年代啟動以政府為主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)運動以來，我國社區(qū)自治水平和能力不斷提升，社區(qū)行政化和“造血機制”不足的痼疾逐步得以緩解，社區(qū)在服務(wù)基層社會和化解矛盾糾紛中的作用日益凸顯。從而通過加強和完善城鄉(xiāng)基層社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理，不僅激發(fā)了基層社會活力，而且以體制化方式“吸納”了市場化改革引發(fā)的社會矛盾和沖突，避免了對社會秩序帶來的沖擊。

三、我國社會治理演進的內(nèi)在邏輯

通過對我國社會治理歷史演進的縱向歷時性分析中可以發(fā)現(xiàn)，不同時期國家能力的強弱（包括財政汲取能力、經(jīng)濟調(diào)控能力、政治合法化能力和社會強制能力）直接決定了國家自身政治制度的生存和運轉(zhuǎn)，也制約著國家與社會和市場之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)和互動方式。從國家能力實現(xiàn)的條件和目標效果來看，必須適應(yīng)和回應(yīng)市場和社會轉(zhuǎn)型的需求，形成三大主體的利益和目標整合下的一致性行動。因此，新時代我國社會治理必須以加強國家能力建設(shè)為主要目標，認識和把握社會治理演進的歷史、制度和實踐三大邏輯，著力構(gòu)建具有中國特色、民族特征、時代特質(zhì)的社會治理新格局。

（一）歷史邏輯：國家能力、社會轉(zhuǎn)型成為推動社會治理的主導(dǎo)力量

在從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的歷史變遷過程中，國家和社會關(guān)系結(jié)構(gòu)不斷變化，總體上呈現(xiàn)出國家統(tǒng)治、社會自治、國家社會互構(gòu)三種基本模式。從我國社會變遷的歷史進程來看，強國家邏輯在國家政治和社會經(jīng)濟生活中長期占據(jù)主導(dǎo)地位，具有馬克思所說的東方亞細亞式的國家專制主義政治文化傳統(tǒng)。因社會分化不足導(dǎo)致的社會中間階層發(fā)育遲緩，長期的“重農(nóng)抑商”導(dǎo)致市場發(fā)展空間受限，國家與社會和市場之間難以形成制度化的聯(lián)結(jié)機制，進而難以形成推動國家治理轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)化力量。隨著西方的入侵和帝國官僚制的解體，傳統(tǒng)國家的基本政治秩序和社會秩序被徹底打破，使國家治理和社會治理均遭遇空前的政治危機和制度危機。近代以后，國家力量的衰微和政治秩序的混亂，使國家對基層社會治理只能停留在制度設(shè)計上的理想模式，保甲制和新縣制等制度改革缺乏基層社會的認同與支持，國家對于基層社會的控制不僅力所不及，而且疲于應(yīng)付外部政治危機，基層社會治理陷入碎片化。雖然近代國家以城市工商業(yè)者、知識分子和自由職業(yè)者等為代表的社會中間階層力量開始主動參與社會治理，但由于自身力量和社會動員能力有限，尤其是缺乏國家政治穩(wěn)定和相應(yīng)的制度保障，難以實現(xiàn)對基層社會秩序重新建構(gòu)的歷史重任。

從傳統(tǒng)國家的皇權(quán)官僚統(tǒng)治向近代國家的政黨政治的轉(zhuǎn)型，進而開啟具有廣泛社會認同和政治認同的政黨統(tǒng)領(lǐng)下的現(xiàn)代民族國家構(gòu)建，成為中國社會實現(xiàn)國家治理和社會治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的基本行動邏輯。中國共產(chǎn)黨回應(yīng)國家政治轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型的迫切需要，通過集中嚴密的高度組織化的政治系統(tǒng)，不斷滿足底層社會的平民主義訴求，最終實現(xiàn)了國家主權(quán)獨立和現(xiàn)代民族國家構(gòu)建的全面啟動。胡繩先生晚年曾經(jīng)說過，“要真正現(xiàn)代化，順利發(fā)展，首先必須解決民族獨立問題，作為一個獨立的國家去發(fā)展現(xiàn)代化。”①“從五四運動到人民共和國成立”課題組.胡繩論“從五四運動到人民共和國成立”[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社,2001:43。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的確立和國家治理能力的不斷增強不僅順應(yīng)了中國社會政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構(gòu)變遷的歷史邏輯，而且成為中國社會秩序重新整合和社會治理結(jié)構(gòu)重塑的主導(dǎo)因素。

（二）制度邏輯：增強國家治理與社會治理制度建構(gòu)的契合度

國家制度建構(gòu)能力是國家治理的核心內(nèi)容，也是影響和制約社會治理的關(guān)鍵因素。韋伯認為，國家能力是國家合法地使用獨占性權(quán)力的活動能力，并且認為對維持暴力統(tǒng)治物質(zhì)手段的壟斷成為國家能力強弱的主要表現(xiàn)。亨廷頓則認為，對于第三世界國家來說，需要建立“強大政府”，需要強化政府三個方面的能力，即維持社會政治穩(wěn)定的能力、對現(xiàn)代化催生出的新興社會力量的同化和整合能力、政策創(chuàng)新能力。其中，制度化在提升政府能力過程中具有重要作用。弗朗西斯·福山通過對“國家活動的范圍”和“國家權(quán)力的強度”的區(qū)分，論證了“強國家”的建構(gòu)邏輯在于縮減國家職能范圍的同時，提高國家力量的強度，國家制度力量大小比國家職能范圍寬窄更為重要②[美]弗朗西斯·福山著，黃盛強、許銘原譯，國家構(gòu)建——21世紀的國家治理與世界秩序[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2007：7—21。。從韋伯、亨廷頓和福山對國家能力的分析中可以看出，國家能力的強弱首先表現(xiàn)為對合法性權(quán)力的壟斷能力，而且更關(guān)鍵的是國家制度化能力。

中國傳統(tǒng)社會的帝國專制制度、儒家倫理文化和小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式維系了2000 多年的大一統(tǒng)的社會政治格局，并支撐著傳統(tǒng)中國社會系統(tǒng)的自我修復(fù)和自我優(yōu)化。近代中國社會的百年動蕩除去外部入侵的因素，與維系傳統(tǒng)社會的政治經(jīng)濟和文化結(jié)構(gòu)解體之后的社會解組和新的政治社會制度的缺失有很大關(guān)系，而直至“五四運動”以后中國共產(chǎn)黨的誕生，才逐步構(gòu)建起整合社會結(jié)構(gòu)和動員社會力量的新的政治制度模式。從傳統(tǒng)國家的封建皇權(quán)與地方士紳的“雙軌政治”，到近代國家政黨政治的形成，直至現(xiàn)代國家建構(gòu)的全面啟動和加快推進，我國國家治理轉(zhuǎn)型具有滯后性和外生性（嵌入性）。民族主義、價值體系、行為方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、政治模式等現(xiàn)代民族國家構(gòu)建的結(jié)構(gòu)性要素生成和耦合時間短，在國家治理轉(zhuǎn)型過程中，許多結(jié)構(gòu)性的問題是共時性的出現(xiàn)并交叉重疊。從這個意義上來說，我國現(xiàn)代民族國家構(gòu)建依然處于發(fā)展過程中。

福山認為，（現(xiàn)代國家）制度發(fā)展將受到不在公共政策直接控制范圍內(nèi)的社會結(jié)構(gòu)、文化和其他變量的深刻影響③[美]弗朗西斯·福山著，黃盛強、許銘原譯，國家構(gòu)建——21世紀的國家治理與世界秩序[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2007：80。。作為后發(fā)性現(xiàn)代化國家，我國國家治理具有長期的強控制邏輯的歷史傳統(tǒng)。強國家的政治建構(gòu)的超前性和精密化雖然保證了國家能力的不斷增強，但是也帶來社會發(fā)育不足和市場成熟度不夠的結(jié)構(gòu)性問題。與此同時，從國家與社會關(guān)系的制度化程度來看，由于國家制度性的政治建構(gòu)與基層社會“生活世界”的“常人式”非制度性社會建構(gòu)之間，因追求的利益目標的不一致，存在著天然的分歧。因此，現(xiàn)代國家治理需要通過積極有效的制度供給和制度創(chuàng)新，建立和完善國家、社會和市場三大主體之間相互嵌入、融合貫通、良性互構(gòu)的體制機制，著力培育和加強社會自治和市場發(fā)展的空間和能力。

新時代我國社會治理的制度建構(gòu)和制度創(chuàng)新，既要符合國家治理的總體目標，以社會治理制度建設(shè)能力提升來支撐和維護國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需求，又要尊重社會歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)代社會公共治理的一般規(guī)律。要從過去國家和政府依靠強制性權(quán)力單向度地對社會的全面控制，轉(zhuǎn)向以政府為主體和主導(dǎo)下的合作共治，實現(xiàn)從控制—干預(yù)體制向治理—服務(wù)體制的根本轉(zhuǎn)變，形成國家與社會、政府與民間、公共利益與群體利益和個體利益之間的良性互構(gòu)。

在此，需要強調(diào)的是，首先我國社會治理制度建設(shè)不能完全采納西方自由主義的治理模式，在國家社會關(guān)系良性互動格局中，強國家的治理邏輯具有歷史文化基礎(chǔ)。費孝通先生指出，中華民族“是由許許多多分散存在的民族單位，經(jīng)過接觸、混雜、聯(lián)結(jié)和融合，同時也有分裂和消亡，形成一個你來我去、我來你去，我中有你、你中有我，而又各具個性的多元一體。”①我國民族發(fā)展的歷史特征決定了國家治理的特殊性，就是在“一體”的國家政治格局中，尊重“多元”的社會文化特征。其次，要適應(yīng)現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型中國家與社會、市場之間邊界不斷互滲的趨勢，一方面厘清國家、社會和市場三大主體各自獨立的活動場域和特定職能，各司其職，各顯其能；另一方面在三大主體互滲的領(lǐng)域中，通過機制創(chuàng)新，實現(xiàn)合作共治。②張昱,焦志勇.統(tǒng)治 治理 自治：國家與社會關(guān)系視角[J].社會建設(shè),2015（02）：3-9。

（三）實踐邏輯：實現(xiàn)從控制性治理向包容性治理的全面轉(zhuǎn)型

從傳統(tǒng)國家的封建專制統(tǒng)治，到近代國家多元政治格局下形成的碎片化治理，直至新中國建立后逐步形成的以中國共產(chǎn)黨為核心的中國特色社會主義現(xiàn)代化治理新格局，我國社會治理始終以國家治理為前提和基礎(chǔ)，國家治理和政黨治理為中國特色社會治理體系建設(shè)和完善提供了根本政治條件和組織保障。不同于西方憲政民主下的社會自治運動，當(dāng)代中國的社會治理是在我國政治體制內(nèi)的黨和國家對社會力量的積極動員和主動放權(quán)的過程，體現(xiàn)了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與人民至上的有機統(tǒng)一。改革開放以來的社會治理基本趨勢呈現(xiàn)出在黨和政府的主導(dǎo)下，積極回應(yīng)市場和社會訴求，從計劃體制下的行政管控到市場化時期的國家、市場和社會三大主體之間的合作，國家積極向市場和社會讓渡了一定的空間和資源，國家對社會的控制方式實現(xiàn)從“統(tǒng)治”到“管理”、從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)型和重塑，中國特色社會主義社會治理體系不斷完善。

面向新時代的中國社會治理實踐，不僅需要國家治理通過法治化實現(xiàn)對社會治理職能的有效行使，而且需要建立適應(yīng)全球化、現(xiàn)代化、工業(yè)化、信息化加速推進的趨勢，不斷提升社會治理能力，著力構(gòu)建共建共治共享的社會治理共同體，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的控制性治理向更加開放、包容的合作性治理轉(zhuǎn)變。

四、我國社會治理演進邏輯的當(dāng)代路徑啟示

縱觀幾千年來我國社會治理的演進規(guī)律及其內(nèi)在邏輯，立足當(dāng)代中國社會變遷趨勢及其轉(zhuǎn)型特征，從完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略安排出發(fā)，新時代我國社會治理必須以促進國家—社會關(guān)系形成良性互動為主要目標，著力構(gòu)建和完善具有中國特色、體現(xiàn)時代精神、符合社會發(fā)展和治理基本規(guī)律的社會主義社會治理體制機制，加大政府行政體制和治理機制改革的力度，加快形成與經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的科學(xué)合理的社會結(jié)構(gòu)，不斷提升社會治理水平和能力。

（一）以本土化和時代化為目標，堅持和完善中國特色社會主義社會治理體系

1.立足本土化，突出社會治理的中國特色和中國經(jīng)驗?！氨就粱笔切聲r代社會治理的基本要求和核心要義，旨在避免脫離我國國情和文化歷史、政治制度、社會發(fā)展實際，不加區(qū)分地對西方社會治理理論生搬硬套。社會治理的“本土化”，要求我國社會治理的理論和實踐能分析、解釋和適應(yīng)當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實，預(yù)測和防范社會風(fēng)險，維護社會公平正義，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

一是充分挖掘、吸收和傳承本土化的社會治理資源。我國傳統(tǒng)社會治理中積淀了深厚的優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化資源，如儒家的“為政以德”“民貴君輕”“民惟邦本”的德治和民本思想；道家的“道法自然”“天人合一”的和諧觀和自然觀等都對今天的社會治理具有重要的參考價值。中國共產(chǎn)黨在革命和建設(shè)時期探索并建立的整合社會結(jié)構(gòu)和動員社會力量的政治制度模式，對新時代加強和創(chuàng)新社會治理具有重要的理論價值和實踐指導(dǎo)意義。二是不斷探索總結(jié)新時代中國特色社會主義社會治理的基本規(guī)律和實踐經(jīng)驗。新中國建立70年來，國家對社會的管理經(jīng)歷了建國初期的社會控制模式、改革開放至黨的十八屆三中全會期間黨政主導(dǎo)下的社會管理模式，以及黨的十八屆三中全會以后直至現(xiàn)在的社會治理模式。在長期的實踐探索中，我國逐步形成了中國特色社會主義社會治理制度體系，并為維持經(jīng)濟持續(xù)增長和社會長期穩(wěn)定提供了堅強的制度保證。新時代我國社會治理的核心任務(wù)和主要目標就是堅持、完善和創(chuàng)新中國特色社會主義社會治理體系。具體而言，就是在堅持中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，強化國家治理的核心地位（不同于西方以社會治理為核心），不斷彰顯黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度的政治和體制優(yōu)勢，通過國家治理的主導(dǎo)形成與社會的協(xié)同治理①費孝通.中華民族的多元一體格局[J].北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），1989（04）：18-19。。

2.立足時代化，突出社會治理的現(xiàn)實特征和時代要求。社會治理的“時代化”，要求社會治理理論和實踐與我國社會發(fā)展的歷史階段和時代特征相契合，不斷用發(fā)展的眼光來解決社會發(fā)展中遇到的新矛盾新問題，不斷將本國發(fā)展實際與世界發(fā)展總體趨勢相結(jié)合，與時俱進，開拓創(chuàng)新。從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會，尤其是經(jīng)歷了改革開放40 多年來的工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化和全球化的巨大社會變革，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和階層結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化，社會世俗化、理性化和異質(zhì)化程度明顯提升，社會不同群體和廣大民眾的利益訴求和利益保護的需求更加直接化和多元化。因此，新時代我國社會治理要立足社會結(jié)構(gòu)變遷新趨勢，抓住社會主要矛盾的變化，以不斷滿足人民日益增長的對美好生活的需要為治理目標，著力解決發(fā)展不平衡和不充分的問題。同時，積極吸收借鑒當(dāng)代國外科學(xué)有效的社會治理經(jīng)驗，如在政府社會管理中可以借鑒西方國家的“社會創(chuàng)新”、新公共管理、善治等治理制度和經(jīng)驗，培育社會企業(yè)精神、公共合作精神和創(chuàng)新精神，探索政府與市場、社會之間的新型的友好合作機制。

（二）以推進國家治理現(xiàn)代化為目標，深化行政體制改革

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化首先要處理好國家（政府）與社會、市場之間的關(guān)系，界定和理順政府、市場和社會的各自邊界及職能，推動政府從“善政”向“善治”轉(zhuǎn)化。自1982年以來，黨和國家機構(gòu)改革已進行了八次②這八次黨和國家機構(gòu)改革時間分別為1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年。，政府機構(gòu)經(jīng)歷多次精簡合并，政府職能更加明確，行政效能大為提升，服務(wù)型法治型政府建設(shè)成效顯著。2018年2月啟動的第八次黨和國家機構(gòu)改革，進一步明確提出加強政府“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能”的新要求，政府自我革命的力度和強度空前，行政吸納社會的局面逐步得到扭轉(zhuǎn)。但是，從國家治理現(xiàn)代化的目標和要求來看，我國政府行政體制改革任務(wù)依然艱巨，尤其是基層政府的行政體制改革面臨的問題和矛盾更多。政府機構(gòu)改革后存在的“權(quán)利整合難、人員分流難、機制磨合難、運行監(jiān)督難”的“四難問題”依然存在，反映了傳統(tǒng)的行政管理思維轉(zhuǎn)換遲緩、部門利益的保護和制度慣性的制約。從而，直接導(dǎo)致目前城鄉(xiāng)基層社區(qū)自治陷入困境，社區(qū)行政化現(xiàn)象依然存在。因此，當(dāng)前要加強城鄉(xiāng)基層政府治理的力度，厘清縣區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與社區(qū)（村組）之間的職責(zé)和權(quán)力邊界，在加強黨政主導(dǎo)的同時，加快資源、人才、資金、權(quán)力向基層下沉，使基層治理真正實現(xiàn)賦能增效。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了”③中共中央文獻研究室.習(xí)近平關(guān)于社會主義社會建設(shè)論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017：127。。

（三）以創(chuàng)新社會治理機制為目標，健全社會治理相關(guān)配套機制

黨的十八大以來，黨和國家從“五位一體”整體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度來謀劃社會治理體制的頂層設(shè)計，形成相互協(xié)調(diào)、相互促進的有機整體。黨的十八屆三中全會首次提出創(chuàng)新社會治理體制，堅持“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的社會治理方式。黨的十九大提出“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆四中全會又增加了“民主協(xié)商”和“科技支撐”新內(nèi)涵，提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”的新要求。隨后，黨和國家又先后頒布實施了《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》等一系列具體的配套文件和政策。我國社會治理體制的頂層設(shè)計逐步完善。當(dāng)前，各省區(qū)市需要加快制定相關(guān)的實施意見，明確職責(zé)，強化監(jiān)督，打通制度落實的“最后一公里”。同時，適應(yīng)市域社會治理現(xiàn)代化的新要求，建立健全市級社會建設(shè)黨的工作委員會和政府社會建設(shè)委員會，負責(zé)宏觀協(xié)調(diào)，確保政策措施的落實，打破地區(qū)、黨政、部門之間的機構(gòu)重疊和治理的碎片化，避免工作中的相互推諉。

（四）以全面小康和共同富裕為目標，構(gòu)建與現(xiàn)代經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)

加強和創(chuàng)新社會治理的最終目的在于實現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民的共同富裕。新時代社會治理必須根據(jù)社會主要矛盾變化的新要求，以滿足人民群眾日益增長的美好生活需要為出發(fā)點和落腳點，以維護社會公平正義為價值依歸，加大促進形成科學(xué)合理社會結(jié)構(gòu)的制度供給和政策支持，擴大中等收入群體比重，促進經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步解決發(fā)展不平衡不充分的突出問題。

當(dāng)前，我國發(fā)展不充分和不平衡的問題依然突出。習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會上指出：我國發(fā)展不協(xié)調(diào)是一個長期存在的問題，突出表現(xiàn)在區(qū)域、城鄉(xiāng)、經(jīng)濟和社會、物質(zhì)文明和精神文明、經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)等關(guān)系上；在共享改革發(fā)展成果上，無論是實際情況還是制度設(shè)計，都還有不完善的地方①中共中央文獻研究室.習(xí)近平關(guān)于社會主義社會建設(shè)論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017：36。。因此，加快社會建設(shè)，補齊社會發(fā)展的短板，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，成為新時代全面建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化的首要目標。一是要按照新發(fā)展理念，圍繞新時代社會主要矛盾，加快協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展，著力解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的突出矛盾。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則，加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，積極穩(wěn)妥地推進鄉(xiāng)村振興。二是要調(diào)整收入分配制度，擴大中等收入群體比重，加強社會保障的安全閥作用，解決中產(chǎn)階層的隱憂。三是要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，做大做強第三產(chǎn)業(yè)，形成一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動融合，解決好大學(xué)生、進城農(nóng)民工和退伍軍人三類重點群體的就業(yè)。四是要積極應(yīng)對人口老齡化趨勢，加快完善社區(qū)養(yǎng)老制度，提高城鄉(xiāng)老人公共文化服務(wù)質(zhì)量，解決好空巢老人的心理和生理問題。五是加快完善與“二孩政策”相配套的生育、教育、工資收入和帶薪休假等方面的制度和政策措施。

（五）以共建共治共享為目標，著力提高社會自治能力和專業(yè)化水平

堅持共建共治共享，是新時代社會治理的基本原則。黨的十九屆四中全會明確提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”的新要求，成為加強和創(chuàng)新社會治理的行動指南和基本遵循。實現(xiàn)共建共治共享，必須堅持以共建為基礎(chǔ)、以共治為核心，以共享為目標，不斷提高社會治理的社會化、法治化、專業(yè)化、智能化水平。其中，如何圍繞共建共治，不斷提高“四化”水平，成為加強和創(chuàng)新社會治理的關(guān)鍵所在。為此，要聚焦構(gòu)建社會治理共同體，整合目標，凝聚共識，加快推進社會治理社會化進程，推動形成政府治理、社會多方參與和居民自治的良性互動。通過培育和壯大社會力量，尤其要注重發(fā)揮社會組織在提供專業(yè)化公共服務(wù)、擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用。黨的十九大明確指出，“發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”；黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確提出，要加快實施政社分開，激發(fā)社會組織活力，克服社會組織行政化傾向；適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，由社會組織依法提供和管理。從目前社會組織發(fā)展的整體情況來看，這個發(fā)展呈現(xiàn)出四個明顯特征：一是國家格外重視社會組織參與協(xié)同治理的重要作用，社會組織正在加快發(fā)展壯大，社會服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量更快，已經(jīng)超過了人民團體；二是國家對社會組織的監(jiān)管更加嚴格，監(jiān)管體系逐步完善，突出黨組織的全面覆蓋和組織領(lǐng)導(dǎo)；三是社會組織自身的自律意識和能力也在不斷增強；四是社會組織總量仍然不足，在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡。因此，面對新時代社會治理日益復(fù)雜化和專業(yè)化的挑戰(zhàn)，在加強對社會組織的管理、監(jiān)督過程中，充分發(fā)揮黨的群團組織的政治性、先進性、群眾性優(yōu)勢和樞紐功能，進一步通過賦權(quán)、放權(quán)、資源轉(zhuǎn)讓、服務(wù)購買、政策支持等措施加快推進社會組織健康發(fā)展，創(chuàng)造社會組織協(xié)同治理的有利條件，增強其自治能力。