朱丹

摘要：隨著外界對(duì)政府管理要求的不斷提高，行政事業(yè)機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)管理中暴露出的弊端越來(lái)越突出，政府會(huì)計(jì)制度改革勢(shì)在必行。這項(xiàng)改革對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了重大影響，同時(shí)，對(duì)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理提出了新的要求。文章著重論述了政府會(huì)計(jì)制度改革的重點(diǎn)，闡述了其對(duì)高校財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生的影響和挑戰(zhàn)，并提供了相關(guān)對(duì)策，旨在改善高校的財(cái)務(wù)管理水平。

關(guān)鍵詞：會(huì)計(jì)制度改革;高校財(cái)務(wù);財(cái)務(wù)管理

隨著我國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政體系的步伐越來(lái)越快，社會(huì)各界對(duì)公共財(cái)政管理情況愈發(fā)關(guān)注，包括對(duì)財(cái)政報(bào)告的公開(kāi)程度、精細(xì)程度的要求不斷提高，原有的基于收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)在新時(shí)期一直難以滿(mǎn)足公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理的需要，我國(guó)實(shí)行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合報(bào)告制度是大勢(shì)所趨。

一、政府會(huì)計(jì)制度改革理論綜述

（一）政府會(huì)計(jì)改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家，主要以新西蘭以及澳大利亞為代表，率先推進(jìn)了權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)改革。在政府會(huì)計(jì)改革之后，新西蘭政府的運(yùn)作效率顯著提高，公共財(cái)政也扭虧為盈，終結(jié)了財(cái)政赤字的困境。澳大利亞為了擺脫高額財(cái)政赤字，改善財(cái)政狀況，也隨后開(kāi)始政府會(huì)計(jì)制度的改革，經(jīng)過(guò)20多年的改革，澳大利亞政府成功地建立了完善的權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告和預(yù)算制度，促使國(guó)有資產(chǎn)管理高效化發(fā)展。

目前，大多數(shù)已加入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的國(guó)家，如英國(guó)、法國(guó)和美國(guó)，都多多少少地進(jìn)行了政府會(huì)計(jì)制度的改革。在漫長(zhǎng)的政府管理的實(shí)踐中，各國(guó)都逐步意識(shí)到收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的缺陷，在政府管理應(yīng)用中都更加重視權(quán)責(zé)發(fā)生制。英國(guó)的政府會(huì)計(jì)制度改革比較徹底。經(jīng)過(guò)近20年的不斷完善，一套適合英國(guó)的金融發(fā)展體系已經(jīng)形成;為了在財(cái)務(wù)核算中更詳細(xì)、更系統(tǒng)地反映政府的財(cái)政狀況，美國(guó)采用基金會(huì)計(jì)模式將政府收支與其他資源分開(kāi);法國(guó)的政府會(huì)計(jì)改革起步則比較晚，以其他發(fā)達(dá)國(guó)家政府會(huì)計(jì)改革的經(jīng)驗(yàn)作為基石，結(jié)合自己的國(guó)情，也形成了頗具特色的預(yù)算、財(cái)務(wù)和成本分別核算的體系。隨著發(fā)達(dá)國(guó)家在政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域進(jìn)行改革的嘗試取得不斐的成效，許多發(fā)展中國(guó)家也開(kāi)始逐步推行由收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變的改革。

（二）我國(guó)推行政府會(huì)計(jì)改革的歷程

自新中國(guó)建立以來(lái)至20世紀(jì)末，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理方式是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，政府會(huì)計(jì)有著比較濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，政府會(huì)計(jì)體系也是以預(yù)算會(huì)計(jì)為基礎(chǔ)，遵循收付實(shí)現(xiàn)制的原則。隨著改革開(kāi)放程度的不斷加深，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷完善，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)體系的弊端暴露得愈發(fā)明顯。為了適應(yīng)國(guó)情，自1998年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始對(duì)成本核算的事業(yè)單位采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，2001年12月，財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度暫行補(bǔ)充規(guī)定》，明確規(guī)定財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算以收付實(shí)現(xiàn)制為主，但中央財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)的個(gè)別事項(xiàng)可以采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。2009年5月，海南省財(cái)政廳率先開(kāi)展政府會(huì)計(jì)改革的試點(diǎn)工作，海南省農(nóng)業(yè)廳和醫(yī)學(xué)院被選為首批試點(diǎn)單位，開(kāi)始實(shí)行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)制度;同年11月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于高等學(xué)校和醫(yī)院會(huì)計(jì)制度的意見(jiàn)征求意見(jiàn)草案》;2011年起，我國(guó)以北京、天津等11個(gè)省市作為試點(diǎn)，開(kāi)展實(shí)踐工作，并在2012到2014年間不斷擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模。2017年財(cái)政部發(fā)布了《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，并明確自2019年1月1日開(kāi)始實(shí)施。2018年，教育部出臺(tái)了《關(guān)于直屬高校直屬單位實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度的意見(jiàn)》，文件明確指出，從2019年1月1日開(kāi)始，高校要從高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度過(guò)渡到新的政府會(huì)計(jì)制度，并選取了上海交通大學(xué)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)等幾所高校作為試點(diǎn)單位率先推行改革。

（三）新政府會(huì)計(jì)制度的理念

自2019年1月1日起，各行政事業(yè)單位統(tǒng)一實(shí)行政府會(huì)計(jì)制度，同時(shí)取消包括高等學(xué)校在內(nèi)的13個(gè)行業(yè)的會(huì)計(jì)制度。新的政府會(huì)計(jì)制度的特點(diǎn)可以簡(jiǎn)單概括為雙基礎(chǔ)、雙功能、雙分錄、雙報(bào)告，即分別以收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)通過(guò)平行記賬使8個(gè)會(huì)計(jì)要素在同一會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的雙重功能，在決算時(shí)要求編制財(cái)務(wù)報(bào)告和政府決算報(bào)告。

二、政府會(huì)計(jì)制度改革對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響

高等學(xué)校是依靠財(cái)政補(bǔ)助為主要收入來(lái)源的，是新政府會(huì)計(jì)制度的重要執(zhí)行者。實(shí)施新政府會(huì)計(jì)制度對(duì)高等學(xué)校的財(cái)務(wù)管理的影響是多方位的，深層次的，有利于高校建立健全財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)制度，提升科研管理水平，建設(shè)廉政高效的內(nèi)控管理體制，同時(shí)也對(duì)高校財(cái)務(wù)人員的工作能力、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等系統(tǒng)的信息化水平以及各職能部門(mén)之間的協(xié)調(diào)提出了前所未有的挑戰(zhàn)。

（一）有利于建立健全財(cái)務(wù)管理機(jī)制

1. 會(huì)計(jì)核算的影響

按照新的政府會(huì)計(jì)制度下相關(guān)準(zhǔn)則的要求，高校需要在同一核算系統(tǒng)中將預(yù)算會(huì)計(jì)要素和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素相互對(duì)應(yīng)，實(shí)行平行記賬，同時(shí)要按照權(quán)責(zé)發(fā)生制的要求對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊、對(duì)無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行攤銷(xiāo)，對(duì)可能無(wú)法到賬的往來(lái)款計(jì)提壞賬準(zhǔn)備，從而加強(qiáng)高校的各類(lèi)資產(chǎn)以及各項(xiàng)往來(lái)款項(xiàng)的核算和管理，更加真實(shí)全面地反映資產(chǎn)狀況及現(xiàn)金流的變化。

2. 財(cái)務(wù)報(bào)告的影響

在政府會(huì)計(jì)制度改革之前，高校一直執(zhí)行的是單獨(dú)的預(yù)算會(huì)計(jì)體系核算，改革之后由單會(huì)計(jì)體系核算變?yōu)殡p會(huì)計(jì)體系核算，單報(bào)告也會(huì)相應(yīng)地變成雙報(bào)告體系，在編制決算報(bào)告的同時(shí)也要編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告，同時(shí)通過(guò)信息化手段檢驗(yàn)兩種核算模式的合理差異。

上述兩方面的變化對(duì)高校的財(cái)務(wù)人員及核算系統(tǒng)提出了很高的要求，需要財(cái)務(wù)人員積極主動(dòng)地深入學(xué)習(xí)新的政府會(huì)計(jì)制度，在實(shí)際操作過(guò)程中也需要細(xì)心謹(jǐn)慎，查缺補(bǔ)漏;在核算系統(tǒng)方面，為了減少財(cái)務(wù)人員的工作量，需要通過(guò)財(cái)務(wù)系統(tǒng)的信息化建設(shè)最大程度的實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的有效銜接，同時(shí)因?yàn)樾碌呢?cái)務(wù)報(bào)告對(duì)于信息披露的要求大大提高了，包括需要披露收入來(lái)源、支付對(duì)象、債權(quán)債務(wù)人等的相關(guān)信息，所以系統(tǒng)需要記錄并處理的數(shù)據(jù)量大量增加，而且國(guó)家對(duì)于高校的預(yù)決算管理、績(jī)效管理以及國(guó)庫(kù)集中支付等方面的要求越來(lái)越高，穩(wěn)定而高效的財(cái)務(wù)信息處理系統(tǒng)在這次改革中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，荷蘭政府會(huì)計(jì)改革前后跨度超過(guò)了30年，很大程度上是因?yàn)槠湫畔⒓夹g(shù)水平落后。

（二）有利于提升科研管理水平

政府會(huì)計(jì)制度改革的一個(gè)重要的方面是規(guī)范了需要按照合同進(jìn)度確定事業(yè)收入，高校的合同大多是科研事業(yè)收入的合同。如何按合同進(jìn)行收入的確認(rèn)現(xiàn)在是大多數(shù)高校的難點(diǎn)，這在很大程度上取決于高校是否具備一個(gè)完善的合同管理體系。新政府會(huì)計(jì)制度還明確了研發(fā)支出的核算，研究階段與開(kāi)發(fā)階段需要分開(kāi)單獨(dú)計(jì)量，其中開(kāi)發(fā)階段的支出與科研成果轉(zhuǎn)化的價(jià)值相關(guān)，如何準(zhǔn)確區(qū)分和計(jì)量研發(fā)支出是提升教職工特別是科研人員的積極性、創(chuàng)造性的重要課題。高等學(xué)校的科研項(xiàng)目是促進(jìn)學(xué)校發(fā)展的基石和保障，也是提高教師和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的科研能力的重要途徑，新的政府會(huì)計(jì)制度能使科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理和使用更加規(guī)范、科學(xué)和透明。

（三）有利于提高內(nèi)控管理質(zhì)量

這次政府會(huì)計(jì)制度改革涉及面較廣，包括資產(chǎn)、合同、人事、科研、信息等各個(gè)方面的核算內(nèi)容與方式都有所改變，所以需要各職能部門(mén)協(xié)同推進(jìn)，會(huì)計(jì)核算與預(yù)決算管理、資產(chǎn)管理、合同管理、績(jī)效考核、科研項(xiàng)目管理以及人事管理等工作充分協(xié)調(diào)，以本次政府會(huì)計(jì)制度改革為契機(jī)實(shí)行各部門(mén)系統(tǒng)對(duì)接工作，在提升財(cái)務(wù)管理水平的同時(shí)也梳理了高校的內(nèi)控管理體制。比如在充分解讀新政府會(huì)計(jì)制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合學(xué)校實(shí)際的管理情況重新修訂學(xué)校的存貨、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、往來(lái)款、合同以及科研經(jīng)費(fèi)等相關(guān)的管理辦法，進(jìn)一步完善各種規(guī)章制度。

按照新的政府會(huì)計(jì)制度的要求，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制的基礎(chǔ)進(jìn)行固定資產(chǎn)的折舊計(jì)提，無(wú)形資產(chǎn)的攤銷(xiāo)等工作，能夠幫助高等學(xué)校更好地核算各方面的成本分?jǐn)?，提高?huì)計(jì)信息質(zhì)量，從而構(gòu)建符合學(xué)校自身發(fā)展要求的科學(xué)規(guī)范的績(jī)效考評(píng)制度。在高等學(xué)校的教學(xué)、科研環(huán)節(jié)中實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)能夠提高教學(xué)質(zhì)量，科研效率，促進(jìn)高校發(fā)展。與以往績(jī)效考核缺乏清晰、準(zhǔn)確和規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)相比，新政府會(huì)計(jì)制度提供的評(píng)價(jià)依據(jù)更加可靠和科學(xué)，也有利于進(jìn)一步貫徹執(zhí)行教育部的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)政策。

另外，預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)并行，使高等學(xué)校不僅要提供決算報(bào)告，還要編制反映財(cái)務(wù)狀況和現(xiàn)金流量的系統(tǒng)性財(cái)務(wù)管理數(shù)據(jù)的資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表以及現(xiàn)金流量表等，且財(cái)務(wù)報(bào)表、決算報(bào)告等都需要進(jìn)行信息公開(kāi)。高校通過(guò)更加科學(xué)和規(guī)范的財(cái)務(wù)核算，公開(kāi)的報(bào)表數(shù)據(jù)更加客觀真實(shí)，能夠使校內(nèi)外各類(lèi)信息使用者對(duì)學(xué)校的資金使用情況，尤其是大家關(guān)注的公共財(cái)政資金的使用情況更加清晰明了，在獲得內(nèi)部教職工以及社會(huì)公眾對(duì)學(xué)校的信任感的同時(shí)，調(diào)動(dòng)教研人員及其他工作人員的積極性，擴(kuò)大學(xué)校的影響力，獲得更多的關(guān)注度;從另一角度來(lái)說(shuō)，公開(kāi)更加客觀全面的財(cái)務(wù)信息有利于外部監(jiān)督部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)、管理部門(mén)以及社會(huì)公眾對(duì)學(xué)校的監(jiān)督，促進(jìn)學(xué)校建立高效、透明的監(jiān)督管理體制，提升內(nèi)控管理質(zhì)量。

三、高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革的對(duì)策

實(shí)施新一輪政府會(huì)計(jì)制度是全面深化財(cái)稅體制改革的重要措施，各高校都需要加強(qiáng)制度執(zhí)行的頂層設(shè)計(jì)，明確本單位各職能部門(mén)的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)改革的重點(diǎn)工作，共同推進(jìn)落實(shí)各項(xiàng)制度實(shí)施。第一、加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)制度全民化。加強(qiáng)全民政府會(huì)計(jì)制度建設(shè)。高校需要讓政府會(huì)計(jì)制度滲透到管理的所有細(xì)節(jié)中去，促使全體教職工認(rèn)識(shí)和了解新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，加強(qiáng)對(duì)各部門(mén)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，同時(shí)要定期開(kāi)展研討會(huì)，研究和解決制度實(shí)際操作過(guò)程中出現(xiàn)的重、難點(diǎn)問(wèn)題，推動(dòng)財(cái)務(wù)管理工作的進(jìn)一步開(kāi)展;第二、促進(jìn)財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化。按照新的政府會(huì)計(jì)制度的要求，高校財(cái)務(wù)人員需要同時(shí)具備先進(jìn)的思想、專(zhuān)業(yè)的素養(yǎng)，在系統(tǒng)地解讀吸收新制度的理論知識(shí)之后，結(jié)合多元化的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高制度學(xué)習(xí)的轉(zhuǎn)化效果。財(cái)務(wù)人員要熟練掌握部門(mén)預(yù)算、非稅收入收繳、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付等財(cái)稅改革的內(nèi)容，就需要不斷豐富完善各項(xiàng)財(cái)政政策的只是體系，提升專(zhuān)業(yè)技能，同時(shí)對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行定期專(zhuān)業(yè)考核;第三、推動(dòng)財(cái)務(wù)管理信息化。高校的財(cái)務(wù)管理工作已經(jīng)離不開(kāi)信息化系統(tǒng)的支撐，新的政府會(huì)計(jì)制度對(duì)財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)的要求更高，不單單是與財(cái)務(wù)核算的系統(tǒng)相關(guān)，還要和資產(chǎn)、合同、人事等各種管理系統(tǒng)相對(duì)接。高校應(yīng)當(dāng)要與系統(tǒng)供應(yīng)商保持密切聯(lián)系，對(duì)現(xiàn)有的系統(tǒng)設(shè)置進(jìn)行優(yōu)化，結(jié)合學(xué)校的自身情況對(duì)財(cái)務(wù)以及其他相關(guān)系統(tǒng)進(jìn)行有效銜接和對(duì)接工作，建立與高校發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)務(wù)管理平臺(tái)、系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，既能實(shí)現(xiàn)個(gè)性化、針對(duì)性的發(fā)展，又能為財(cái)務(wù)工作的進(jìn)一步發(fā)展奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]張雨辰.淺談我國(guó)推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合報(bào)告體系的原因及制約因素[J].中國(guó)管理信息化，2019（08）.

[2]張軻.政府會(huì)計(jì)改革的國(guó)際比較和借鑒[J].淮海工學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2019（03）.

[3]盧侃怡.淺析我國(guó)推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府報(bào)告體系的原因、歷程及制約因素，2019（08）.

[4]陳淑梅.關(guān)于執(zhí)行政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的若干思考[J].教育財(cái)會(huì)研究，2018（05）.

[5]賈旭光.淺析新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響[J].中國(guó)管理信息化，2019（06）.

[6]何輝.新政府會(huì)計(jì)制度給高校財(cái)務(wù)人員帶來(lái)的機(jī)遇及挑戰(zhàn)[J].財(cái)會(huì)研究，2019（08）.

（作者單位：華東師范大學(xué)財(cái)務(wù)處）