黃小虎

（中國國土勘測規(guī)劃院，北京 100035）

1 導言

我國現(xiàn)階段的基本經(jīng)濟制度，是“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制等”（參見習近平：“堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，《求是》2020年第1期）[1]。

所有制，既包括物質(zhì)生產(chǎn)資料的所有關(guān)系，又包括土地的所有關(guān)系。物質(zhì)生產(chǎn)資料是人類勞動的產(chǎn)物，土地則是可以永續(xù)利用的自然物，一些流行的理論把二者統(tǒng)稱為生產(chǎn)資料，但馬克思主義經(jīng)濟學，則把他們嚴格區(qū)別開來。我國現(xiàn)階段的物質(zhì)生產(chǎn)資料所有關(guān)系中，從企業(yè)數(shù)量、吸納就業(yè)乃至繳納稅收等方面看，公有制是否是主體，尚有爭議，但公有制企業(yè)特別是國有企業(yè)，在國民經(jīng)濟中發(fā)揮主導作用，則是毫無疑意的。如果加上土地是完全的公有，或者全民所有或者集體所有，因此做出在所有制關(guān)系中，公有制為主體的判斷，是完全符合實際的。這里，土地公有制發(fā)揮著壓艙石的作用。

土地使用制度是規(guī)范經(jīng)濟活動主體行為的制度，土地管理制度則是重點規(guī)范政府行為的制度，兩個制度互為表里，都是土地所有制度的實現(xiàn)形式。廣義而言，土地管理制度也屬于土地使用制度。

比較起來，土地所有制，是貫穿某一社會始終、長期穩(wěn)定，起四梁八柱作用的基礎(chǔ)性制度，而土地使用制度（含管理制度）則必須隨著歷史條件的變化，相應地進行調(diào)整、改變，動態(tài)性比較強。但由于土地使用制度是土地所有制度的實現(xiàn)形式，因而在國家制度體系中，居于舉足輕重的地位。

計劃經(jīng)濟時期，國家的各種經(jīng)濟活動，都要通過計劃安排（當然也有計劃夠不著、管不到的地方），財務也是統(tǒng)收統(tǒng)支。在當時國家生產(chǎn)力水平極端落后并遭受外部封鎖的歷史條件下，唯有采用計劃管理的辦法，才能集中有限的財力、人力、物力辦大事，盡快奠定國家工業(yè)化的基礎(chǔ)。但這樣做的代價也很沉重，企業(yè)和基層政府一切服從計劃，沒有經(jīng)營決策的自主權(quán)，積極性受束縛，創(chuàng)造性被壓抑，經(jīng)濟生活缺乏活力，逐漸趨于僵化。

由于財務統(tǒng)收統(tǒng)支，企業(yè)、單位沒有獨立的利益，使用土地就只能實行劃撥制，不僅無償而且無限期。需要指出，無償只是表面現(xiàn)象，企業(yè)利潤全部上繳，其中就包括了地租，因此真實的經(jīng)濟關(guān)系是，經(jīng)濟效益好、上繳利潤多的企業(yè)、單位，名義上無償其實是有償使用土地，而效益不好甚至虧損的企業(yè)、單位，卻是真正無償使用土地，這種“鞭打快牛”的辦法，顯然是一種負向激勵。至于土地無限期使用，也使企業(yè)和單位很難養(yǎng)成集約、節(jié)約用地的觀念，導致土地資源嚴重浪費。

改革開放40年，經(jīng)濟領(lǐng)域改革的核心任務，就是把計劃經(jīng)濟的體制、機制，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟的體制、機制。具體到土地使用制度，就是把無償、無期限使用土地的制度，轉(zhuǎn)變?yōu)槌嫘皂椖客?，?jīng)營性項目全面有償使用土地的制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場。

經(jīng)過40年努力，社會主義市場經(jīng)濟制度的框架基本建立，促進了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。但體制、機制還有許多不適應、不完善的地方，要害是市場與政府的關(guān)系仍存在扭曲。從土地制度改革的角度看，農(nóng)地的使用制度，已經(jīng)從兩權(quán)分離演化為三權(quán)分離，城市國有土地有償使用制度已經(jīng)確立，但農(nóng)民集體建設用地的土地財產(chǎn)權(quán)利，始終沒有得到全面保護，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場遲遲未能建立，導致土地利用和土地收益向城市傾斜，農(nóng)民利益受損，城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大，資源浪費、生態(tài)環(huán)境惡化，等等。對這些問題，黨的十八屆三中全會決定，已經(jīng)提出明確的改革方案，目前仍在逐步推進落實之中。

為了深刻理解中央精神，明確改革方向，有必要從歷史的經(jīng)驗中，尋求啟示。

2 農(nóng)地使用制度改革

我國的改革開放事業(yè)，首先從計劃管理的薄弱環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)農(nóng)村取得突破。次第展開的改革舉措主要有，大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格、實行超購加價、取消統(tǒng)購統(tǒng)銷，放開農(nóng)產(chǎn)品市場；改革“吃大鍋飯”的統(tǒng)一經(jīng)營體制，實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的雙層經(jīng)營；調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起；取消政社合一的人民公社，實行村民自治制度，等等。這些改革舉措，盡管隨著歷史條件的變化也不斷調(diào)整變化，但至今仍在經(jīng)濟社會中發(fā)揮著重要作用。

這些措施，有的直接推動土地制度的變革，例如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實質(zhì)，就是農(nóng)地使用制度改革。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，則推動了集體建設用地市場的形成。

有的舉措，雖然并不立竿見影地直接影響土地制度，但卻是長遠起作用的因素。如從提高糧食收購價格起步的農(nóng)產(chǎn)品購銷體制改革，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，解放了剩余勞動力，從而為后來普遍發(fā)展的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，創(chuàng)造了條件。又如，取消人民公社、實行村民自治，為農(nóng)民的自由流動打開了大門，億萬農(nóng)民涌入城市以后，極大的支持了城市的發(fā)展。但留在農(nóng)村的承包地、宅基地如何處置，又成了新的重大課題。

舊中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件極其落后，新中國成立以后，黨和政府動員全國的力量，大興水利，大搞農(nóng)田基本建設。那時，我們的機械施工能力微乎其微，只能靠大量投入勞動力，搞“大兵團作戰(zhàn)”。建設工地上人山人海、紅旗招展、熱火朝天的景象，是那個時代的一個顯著標志，也成為一代人揮之不去的歷史記憶。而農(nóng)村合作社特別是政社合一的人民公社，在其中發(fā)揮了重要的動員組織作用。經(jīng)過30年艱苦奮斗，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，發(fā)生了巨大變化。水庫數(shù)量，1949年全國只有1200座（大中型23座），1979年達8萬6千多座，其中大中型2千5百多座；灌溉面積，1949年2億多畝，1979年8億畝；全國主要江河流域得到治理，水患災害大為減輕（黃善平：“毛澤東時代共和國水利建設成就”，百度文庫2012-07-05）[2]，等等。這樣的變化，靠分散的小農(nóng)經(jīng)濟無法實現(xiàn)。

但是，土地生產(chǎn)條件的改善，并沒有充分轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)能力。我國的農(nóng)產(chǎn)品供給，始終徘徊在較低水平，不能滿足國家建設和人民生活的需要。其主要原因，就在于人民公社實行的平均主義的經(jīng)營管理體制，不能調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。多年來，廣大農(nóng)民從未停止改革“大鍋飯”體制的探索。一旦政策松動，“大包干”就成了多數(shù)農(nóng)民的不二選擇。生產(chǎn)者的積極性調(diào)動起來以后，土地生產(chǎn)條件的改善，馬上轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力，我國的糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品供給，不斷躍上新臺階，完全擺脫了長期供不應求的局面。

“大包干”的本質(zhì)，是農(nóng)地使用制度改革。具體內(nèi)涵，就是把土地使用權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來，農(nóng)民憑借承包的土地使用權(quán)，成為參與生產(chǎn)、流通、分配全過程的，自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體。在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，廣大農(nóng)民在農(nóng)作物生產(chǎn)周期內(nèi)，合理安排、充分利用自己的勞動時間，務農(nóng)之余，還可以兼營其他，既為社會增加供應，又為自己增加收入，這在統(tǒng)一經(jīng)營吃“大鍋飯”體制下，是難以做到的。

土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，古已有之，歷朝歷代的無地少地農(nóng)民，都要靠租佃王公貴胄、豪紳地主的土地謀生。但是，在土地公有制條件下，把土地使用權(quán)分離出來，卻是當代中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。

這一創(chuàng)造具有如下特點，第一，土地私有的兩權(quán)分離，怎么分，是地主說了算，農(nóng)民被動接受。不可否認，地主中總有一些比較開明的人士，能夠體諒農(nóng)民的疾苦，農(nóng)民中也確有少數(shù)刁民，慣于投機鉆營。但是，基本的階級陣線是明確清晰的，地主階級是壓迫者，農(nóng)民屬于被壓迫階級，不能主宰自己的命運。“大包干”則根本不同，農(nóng)民是集體所有的土地的主人，土地使用權(quán)如何分配、如何承包，他們自己說了算。在改革初期，農(nóng)民是自己命運的主人這一點，表現(xiàn)得尤為明顯，承包主體有的是家庭，有的是勞動力，有的是小隊、小組，還有個別的至今仍在堅持集體經(jīng)營；承包期限，開始也是五花八門，有長有短，都是通過民主程序，農(nóng)民自己決定的。后來政府逐漸介入，在廣泛聽取農(nóng)民意見基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的承包規(guī)則和期限，土地承包關(guān)系日益規(guī)范化、制度化了?？傊彝ヂ?lián)產(chǎn)承包的兩權(quán)分離，是廣大農(nóng)民的自主選擇。

第二，農(nóng)業(yè)用地的兩權(quán)分離，使農(nóng)民成為獨立的市場主體，突破了公有制與市場經(jīng)濟不能兼容的傳統(tǒng)理論和觀念，給各個領(lǐng)域的改革及相關(guān)理論研究，提供了啟發(fā)、借鑒。40年間，凡是涉及公有經(jīng)濟的重大改革，都是在兩權(quán)分離思想指導下推進展開的。譬如，國有企業(yè)改革，城市國有土地使用制度改革，國有林地、農(nóng)地、草地使用改革，國有礦業(yè)權(quán)改革，集體建設用地和宅基地改革，等等。與之相應，公有制與市場經(jīng)濟能否兼容，公有制的產(chǎn)權(quán)如何構(gòu)建等，也日漸成為理論研究的熱門。

在農(nóng)民的土地承包權(quán)長久不變基礎(chǔ)上，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場逐漸形成，兩權(quán)分離演變?yōu)槿龣?quán)分離，促進了農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的適度擴大，推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。但三權(quán)分離的基礎(chǔ)，還是兩權(quán)分離。

綜上所述，我國改革開放事業(yè)，首先是從農(nóng)村土地使用制度改革進行突破，并取得成功。其基本經(jīng)驗，是公有制性質(zhì)的土地所有權(quán)不能進入市場，但可以把使用權(quán)與所有權(quán)相分離，并進一步析分出若干相對獨立的、可以進入市場交換的財產(chǎn)權(quán)，在此基礎(chǔ)上發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟。在40年的改革開放中，這一經(jīng)驗對許多領(lǐng)域的改革，都有重要的借鑒意義。

3 集體建設用地使用制度改革

以“大包干”為主的農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責任制，增加了農(nóng)民收入和農(nóng)村的資金積累，解放了農(nóng)村剩余勞動力，為發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了條件，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的前身是社隊企業(yè)，最早可以溯源到1958年，人民公社化運動中的大辦農(nóng)村工業(yè)。60年代趨于沉寂，70年代被正式定名為社隊企業(yè)，又有了一波比較大的發(fā)展。1978年全國社隊企業(yè)的基本情況：企業(yè)數(shù)150多萬個，職工2800多萬人，總收入431億元，占當年農(nóng)村經(jīng)濟總收入的約30%。

上個世紀80年代以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以驚人的速度迅猛發(fā)展。1987年其產(chǎn)值達農(nóng)村經(jīng)濟總產(chǎn)值的52.4%，首次超過了農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值。90年代末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)增加值已占全國GDP的30%，上繳稅收占全國稅收總額的20%，出口占全國出口總額的35%，成為整個國民經(jīng)濟的重要支撐了。（以上資料，參見黃小虎：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場研究”，《上海國土資源》2015年第2期）[3]

1978年以前的社隊企業(yè)，都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（公社或大隊、小隊）投資興辦的。改革開放初期，多數(shù)企業(yè)仍是集體投資，但隨著政策調(diào)整，個體、私人企業(yè)以及外商獨資、合資企業(yè)，從無到有逐漸多起來了。這些企業(yè)的所有制性質(zhì)、行業(yè)性質(zhì)差別很大，但卻有一個共同點，都是開辦在鄉(xiāng)村，使用集體經(jīng)濟組織的土地。1983年取消人民公社以后，就把這些使用集體建設用地的企業(yè)統(tǒng)稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

由于企業(yè)的所有制性質(zhì)復雜多樣，使用土地的辦法差別就很大。集體投資的企業(yè)，初期往往是集體的附屬物，由集體組織的負責人兼任企業(yè)負責人，是普遍現(xiàn)象。財務也是集體代管，統(tǒng)收統(tǒng)支，如果有盈利，集體統(tǒng)一分配，虧損了集體背著。這樣的企業(yè)，類似于計劃經(jīng)濟體制下的國企，企業(yè)用地也是劃撥、無償使用。企業(yè)發(fā)展得好，就會逐步擺脫對集體的附屬地位，建立單獨的領(lǐng)導班子、自負盈虧的財務管理，等等。如果企業(yè)向集體上繳利潤，就有可能繼續(xù)無償用地，但實質(zhì)上是有償。

農(nóng)村個體戶，一般是手工作坊，基本是開在自家宅基地上，土地屬于無償使用。也有的經(jīng)營規(guī)模大了，自家面積不夠，租集體的或別人的房子，那就是有償了。

私營企業(yè)、外資企業(yè)（獨資或合資）的用地，更加復雜。有的是企業(yè)向集體繳納土地使用費，有的是集體以土地使用權(quán)參股，或以各種方式分享企業(yè)的利益，這些做法，本質(zhì)上都是向企業(yè)收取地租，有償使用土地。但是也有一些農(nóng)村集體，出于安排剩余勞動力就業(yè)或某些非經(jīng)濟因素的考慮，允許企業(yè)無償使用土地。

以上，大體是80年代至90年代中期的情況。90年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步實施改制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。通過拍賣、兼并、重組、資產(chǎn)量化等方式，中小型企業(yè)轉(zhuǎn)為股份合作企業(yè)、合伙企業(yè)或私營企業(yè)，比較大的企業(yè)轉(zhuǎn)為有限責任公司、股份有限公司或企業(yè)集團。改制，使原來集體投資的企業(yè)，割斷了與母體的臍帶，成為獨立的企業(yè)法人。企業(yè)與原集體組織之間經(jīng)濟聯(lián)系的主要表現(xiàn)，一是股權(quán)關(guān)系中有集體股或村民股，二是土地使用關(guān)系與私營企業(yè)、外資企業(yè)一樣，明確了有償使用制度。

事實表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，同時也是集體建設用地市場的發(fā)展。其影響所及，已經(jīng)不僅僅是農(nóng)村內(nèi)部了。

“1978年，全國有建制鎮(zhèn)約3000個，1985年增加為6600個，1998年達到1.9萬個。大量新增加的小城鎮(zhèn)，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的積聚效應帶動起來的，也可以說是在集體建設用地市場基礎(chǔ)上形成的。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，特別是“珠三角”和“長三角”等地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，還促成了一批新興的大、中城市。例如廣東省東莞市，原隸屬于惠陽地區(qū)，是典型的農(nóng)業(yè)縣。改革開放前，縣城的建成區(qū)面積只有5平方公里。1978年開辦了全國第一家來料加工企業(yè)之后，以“三來一補”加工貿(mào)易為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展，城市的規(guī)模也不斷擴大。1985年撤縣建市，1988年進一步升格為地級市?，F(xiàn)在東莞市建成區(qū)面積約600平方公里，全市常住人口830余萬，當年的小縣城已經(jīng)變?yōu)槊鋵嵉奶卮蟪鞘辛恕Ｔ撌惺袇^(qū)里至今有70%的土地仍然屬于集體所有，因此可以說，這是一個在集體土地上生長起來的大城市。“珠三角”的南海、順德、佛山等，大體都是這樣發(fā)展起來的?！伴L三角”和其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的不少城市，也不無類似的經(jīng)歷?！保ü?jié)選自黃小虎：“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場研究”，《上海國土資源》2015年第2期）[3]

我們說家庭聯(lián)產(chǎn)承包，是中國農(nóng)民改革農(nóng)地使用制度的偉大創(chuàng)造。我們同樣可以認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，也是農(nóng)村土地使用制度的重大改革。集體建設用地市場的形成和發(fā)展，助推了國家工業(yè)化和城市化的進程，這也是中國農(nóng)民的偉大貢獻。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，受到社會的廣泛關(guān)注，幾十年間，相關(guān)的調(diào)查、研究、研討、論文、專著，浩如煙海，方方面面都有深入研究。但關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地使用制度問題，關(guān)注的人比較少，缺乏有權(quán)威、有深度、高層次的理論概括和總結(jié)。因此，對集體建設用地進入市場的意義與作用，始終未在全社會形成廣泛共識，最終也就沒有能夠像農(nóng)地制度改革那樣，轉(zhuǎn)化為國家的政策和法律。后來還遭到法律禁止，以至我們在這個問題上，走了一段彎路，付出不小代價。

走彎路、付代價，也是歷史的必然。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)屬于以工業(yè)為主的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，除了農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)以外，其主要的經(jīng)濟聯(lián)系已不在農(nóng)村，而在城市，并且無論產(chǎn)供銷還是人財物，都與城市的同類企業(yè)處于競爭關(guān)系。早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠大發(fā)展，一是城市改革起步晚，很多企業(yè)受計劃體制束縛，不能靈活適應市場需要，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)卻是天生的市場派。二是政府的大力支持，那時各級政府都設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局，協(xié)調(diào)各方支持企業(yè)發(fā)展，幫助解決資金、技術(shù)、人才等困難，還在稅收方面給予不小的優(yōu)惠。

但是，隨著改革不斷深化，開放不斷擴大，城市企業(yè)的活力日益增強，使地處農(nóng)村的一些先天不足，愈加顯現(xiàn)，例如基礎(chǔ)設施差，交通、通訊不便，污染治理困難等，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因而逐漸喪失了競爭優(yōu)勢。地方政府也普遍調(diào)整工作重心，更多關(guān)注城市發(fā)展，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的扶持力度，均有程度不同的減弱。開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)建設，吸引了不少原在農(nóng)村的私營企業(yè)和外資企業(yè)遷入，甚至有些集體投資創(chuàng)辦的企業(yè)，也在改制以后離開農(nóng)村。漸漸地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)風光不再，而城市企業(yè)發(fā)展得風生水起，取代前者步入歷史舞臺的聚光燈下。

恰在此刻，1996年頒布1997年實施了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》。該法有兩點值得關(guān)注，一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)做了新的界定，只有建在鄉(xiāng)村，并且主要由集體經(jīng)濟組織投資或控股的企業(yè)，才屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其含義與過去的社隊企業(yè)差不多了。按照這個規(guī)定，私營企業(yè)、外資企業(yè)即使開辦在農(nóng)村，也不能算是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了。這里隱含的邏輯是，城市里有工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、新區(qū)等等，可以容納你們，農(nóng)村那塊地方，還是留給集體辦的企業(yè)吧；二是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，強調(diào)必須符合規(guī)劃，必須按土地管理法規(guī)定，辦理相應的審批手續(xù)等，但是對于有償還是無償使用土地，卻并沒有給出明確的說法，反映了立法決策的猶疑慎重。而對于農(nóng)村集體建設用地使用制度改革，對于已經(jīng)廣泛存在的集體建設用地市場而言，卻無異于澆了一盆冷水。

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的這兩條，對于1998年修訂、1999年實施的《土地管理法》，產(chǎn)生了重大影響。后者不僅繼承了前者這兩條的精神，而且又向前推進了一步。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，除了集體投資控股的企業(yè)以外，其他企業(yè)都不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，《土地管理法》據(jù)此延伸規(guī)定，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民建房等可以使用農(nóng)村土地，其他任何主體，都不能使用農(nóng)村土地。“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”（43條）?！多l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對于使用農(nóng)村集體建設用地，是有償還是無償，沒有明確規(guī)定，《土地管理法》則明確規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”（63條）。這就不僅是潑冷水，而是徹底封殺了。

這樣做的結(jié)果，第一，集體和農(nóng)民憑借自己的土地財產(chǎn)權(quán)利，自主參與工業(yè)化、城市化進程的道路，被切斷了。當年“珠三角”、“長三角”農(nóng)村發(fā)展的時候，內(nèi)地經(jīng)濟落后，沒有條件，后來許多地方有條件，法律卻不允許了。農(nóng)民要么等著政府征地，要么只能出去打工。第二，各項建設只許使用國有土地，為行政權(quán)力侵犯農(nóng)民的土地財產(chǎn)，打開了方便之門。結(jié)果導致，較長時期內(nèi)，土地問題引發(fā)的農(nóng)民與政府的矛盾日益增多、尖銳，嚴重削弱了工農(nóng)聯(lián)盟這個我們黨的重要執(zhí)政基礎(chǔ)，惡化了黨群關(guān)系、干群關(guān)系。第三，由于征用農(nóng)民的土地成本低，差不多所有的城市都是“攤大餅”，外延擴張。更有相當數(shù)量屬于無序發(fā)展、失去控制，資源浪費嚴重，生態(tài)環(huán)境日趨惡化。第四，城市漂亮了、擴大了，農(nóng)民落戶依然困難，大量“兩棲人”在城鄉(xiāng)間流動，引發(fā)諸如“留守兒童”“留守老人”等許多社會問題。

黨中央及時發(fā)現(xiàn)問題，進入21世紀以后，幾乎每年都提出，要改革征地制度，要探索集體建設用地進入市場的辦法。在中央精神鼓勵下，一些靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來的省如廣東，還出臺了農(nóng)村集體建設用地進入市場的管理辦法。作為地方的行政法規(guī)，與國家法律的立法精神背道而馳，在新中國立法史上比較罕見。這既反映了廣東省委的政治擔當，也表明了黨中央的統(tǒng)籌兼顧和深謀遠慮。2008年，黨的十七屆三中全會決定明確提出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。黨的十八大以后，中央進一步加大了這方面的工作力度。十八屆三中全會決定，在重申建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場之外，又提出自然資源的管理，要把所有者與管理者分開。習近平總書記親任中央綜合改革領(lǐng)導小組組長，下大力氣直接推動這方面的改革，確定33個地區(qū)，作為農(nóng)村土地使用制度綜合改革試點，13個地區(qū)進行集體建設用地建設租賃住房的專項試點，宣布政府不再壟斷土地供應等。

到2019年，國家又對《土地管理法》做出重大修改，明確集體經(jīng)營性建設用地的使用權(quán)，可以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等方式進入市場。至此，農(nóng)村集體建設用地的改革，經(jīng)歷了一輪歷史的否定之否定，這個中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，終于得到了國家法律、制度的認可。

再次修改《土地管理法》只是一個新的開始 ，由于多年發(fā)展形成的慣性，新規(guī)的實行，會有一個不一定十分順利的過程。況且，這個新法仍然帶有某種過渡性，將來還會有進一步的修改。但其全局性的積極作用，已經(jīng)顯現(xiàn)。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已經(jīng)在考慮修改《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改稱為鄉(xiāng)村企業(yè)。鄉(xiāng)村企業(yè)是指開辦在農(nóng)村，主要從事與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、新農(nóng)村建設相關(guān)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，但是資金來源，不再限于集體投資為主了，而是鼓勵城市資本下鄉(xiāng)，鼓勵投資多元化（參見互聯(lián)網(wǎng)載農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：“對十三屆全國人大三次會議第6845號建議的答復”）[4]。顯然，這里邊有與《土地管理法》相銜接的考慮，多元投資主體，使用集體建設用地，必然會采用有償使用方式，進入土地市場。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未來的變化，可以從中顯露端倪。今后，類似的連鎖變化，還會陸續(xù)發(fā)生。

4 土地管理改革

改革開放初期，土地的使用由各地方政府分散管理。好處是能及時滿足經(jīng)濟決策的需要，建設項目啟動快。但弊端也很明顯，土地利用缺乏節(jié)制，耕地占用失去控制，伴隨經(jīng)濟發(fā)展，問題越來越嚴重。計劃經(jīng)濟體制下，非農(nóng)建設占用耕地，主要是國家項目，改革開放以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成了一個重點。據(jù)六五計劃（1980—1985）期間調(diào)查，全部耕地占用中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占20%—25%，農(nóng)民建房占30%—35%。六五期間，年均占用耕地737萬畝，1985年一年就占了1500萬畝（參見黃小虎：“保護耕地，刻不容緩”，《紅旗》1987年19期）[5]。這個趨勢引起黨和政府高度重視，于1986年成立國家土地管理局，統(tǒng)一全國的土地行政管理。

從1986年到現(xiàn)在，土地管理系統(tǒng)主要做兩件事，一是耕地保護，二是土地使用制度改革。耕地保護問題，需要另有專門研究，本文不擬過多涉及。

1988年憲法修正案對1982年憲法做了若干修訂，明確了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”轉(zhuǎn)讓，可以是無償劃撥，也可以是有償即進入市場。這時候的實際情況是，農(nóng)地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，通過實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，已經(jīng)取得成功，雖然農(nóng)地承包法尚未出臺，但實際上是制度化了，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場也進入萌芽狀態(tài)。這方面的工作，一直主要由農(nóng)口負責。至于農(nóng)村集體建設用地，使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓市場客觀上業(yè)已形成，雖未獲得制度認可，也未遭制度否定。在行政管理的部門歸屬方面，長期處于模糊狀態(tài)，村級組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)口、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局多頭牽扯其中。而城市國有建設用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，當時仍然是實行無償劃撥，一般由城建系統(tǒng)具體負責。國家土地管理系統(tǒng)成立以后，先抓了城鎮(zhèn)國有建設用地有償使用制度改革，進入21世紀以后，才對農(nóng)村集體建設用地加以規(guī)范。

80年代中后期，國家土地管理局在一些城市，開展國有土地有償使用改革試點，以試點經(jīng)驗為基礎(chǔ)，擬定了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》，經(jīng)國務院討論通過，于1990年5月19日作為國務院令第55號，發(fā)布實施。該條例要求各省級政府，選擇條件成熟的城鎮(zhèn)先行試點。但由于計劃經(jīng)濟體制下，土地無償劃撥使用的慣性作用巨大，條例實施得并不順利。在90年代將近10年時間里，國家土地管理局幾乎是逐一省、逐一市地做工作，說服動員各地落實55號令。付出巨大努力，也未能在全國全面建立起城市土地有償使用制度。

轉(zhuǎn)機發(fā)生在1998年。第一，這一年政府機構(gòu)改革，成立國土資源部，土地管理的級別升格了。第二，新成立的國土部，立即開展修訂土地管理法的相關(guān)工作，8月29日人大常委會通過修訂，并發(fā)布了新版土地管理法。新法規(guī)定，“國家依法實行國有土地有償使用制度”，與55號令相比，不是試點，而是普遍實行，法律層次也大不一樣了。第三，地方政府相繼換屆，新上來的各級領(lǐng)導，多無計劃經(jīng)濟體制的主政經(jīng)歷，歷史包袱較輕。因此，在1999年實施新法以后，大約2年左右，城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度，很快就在全國全面確立了（極少數(shù)地方遲緩了1—2年）。

如果把以上幾點歸納為一點，可以籠統(tǒng)地認為，1998年土地管理法，推動我國城市土地使用制度改革，進入新的起點、取得偉大成功，促進我國經(jīng)濟進入快速發(fā)展通道，可謂功莫大焉。

但是，1998年土地管理法也存在明顯的缺陷，在集體建設用地問題上出了偏差。沒有把集體土地的財產(chǎn)權(quán)與國有土地的財產(chǎn)權(quán)平等保護，不允許農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)進入市場，規(guī)定任何建設都必須使用國有土地。對于由此帶來的消極后果，本文第三部分已經(jīng)做了評析，下面著重探討產(chǎn)生偏差和失誤的原因。

1990年的55號令規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓，由市、縣人民政府負責，由土地管理部門實施。這個規(guī)定里，政府代表國家行使國有土地的所有權(quán)，是沒有問題的，問題出在具體由哪個部門來實施。土地管理部門屬于行政和執(zhí)法部門，而土地使用權(quán)出讓是市場經(jīng)營行為，讓行政部門承擔經(jīng)營職能，從市場經(jīng)濟體制角度衡量，是不恰當?shù)?。當時，就有學者提出，這樣一來，土地管理部門就既是“裁判員”，又是“運動員”，存在利用行政權(quán)力謀取經(jīng)濟利益之嫌。

但實事求是的說，當時市場經(jīng)濟體制框架尚未搭建，計劃經(jīng)濟的慣性作用還很大，以至于后來，土地管理部門努力工作了近10年，國有土地有償使用制度仍未能全面建立。在這樣的歷史背景下，根本不可能設想，另外成立一個專門負責經(jīng)營土地的機構(gòu)。因此，讓土地管理部門兼管土地出讓事宜，也是歷史的必然。

在90年代無償劃撥土地仍占主流情況下，“裁判員”與“運動員”的矛盾，在很大程度上被掩蓋了，并未突出顯現(xiàn)，但無論如何，1998土地管理法在土地管理部門職能問題上的偏差，是源自55號令，在55號令基礎(chǔ)上，進一步扭曲了政府與市場的關(guān)系。如果說98土地管理法，是某條彎路上的一個重要拐點，那么這條彎路的起點，則是55號令。

以上所探，屬于土地管理內(nèi)部的原因。至于土地管理之外的原因，可謂不勝枚數(shù)，只能選擇最重要的，略探一二。

（1）城市優(yōu)先發(fā)展路線的影響

從上世紀80年代中后期開始，改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，各級政府和社會各界的關(guān)注點，更多聚焦城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、各類開發(fā)區(qū)建設、國企改革、社會事業(yè)改革等，最終更多聚焦于城市建設。

這樣的發(fā)展態(tài)勢，不能不對土地管理產(chǎn)生深刻影響。例如，1988年憲法修正案規(guī)定，土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。按道理應該適時出臺既包括國有土地也包括集體土地的，建設用地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓條例，但1990年卻把集體建設用地撇在一邊，單獨出臺了城市國有土地的條例即55號令，恐怕很大程度上，是受當時關(guān)注城市的社會氛圍影響。土地立法這樣處理，反過來又潛移默化地加重了城市優(yōu)先的社會心理。

從80年代后期開始，在各種社會力量合力的作用下，我們逐漸走上一條農(nóng)業(yè)保底，城市優(yōu)先，農(nóng)村、環(huán)境和生態(tài)讓路的發(fā)展路線 。1998年這條路線風頭正勁，這時修改土地管理法，禁止農(nóng)村集體建設用地進入市場，為城市優(yōu)先發(fā)展路線，又添了一把火。

正所謂“成也蕭何敗也蕭何”，大約20年間，中國的城市發(fā)生了日新月異、天翻地覆的變化，中國的經(jīng)濟飛速發(fā)展、崛起于世界前列。其中，當然有土地管理法的重要貢獻。然而，在光鮮亮麗的成績單背面，則是所付出的代價：資源浪費、環(huán)境污染、生態(tài)惡化、中西部地區(qū)的農(nóng)村凋敝，仍有大批農(nóng)民貧困，等等。漸漸地，城市優(yōu)先的發(fā)展路線走不下去了。

黨的十八大以后，在習近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導下，針對城市優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)生的問題，對經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、路線、方針、政策等，陸續(xù)做出重大調(diào)整。經(jīng)過5年調(diào)整，2017年黨的十九大又決定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確提出要“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，2018年出臺了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》，強調(diào)從中央到地方黨的五級組織，都要齊抓共管鄉(xiāng)村振興。正是在這樣的背景下，土地管理法再次作了重要修改。

（2）財政體制改革的影響

計劃經(jīng)濟的一個重要特征，是財政的統(tǒng)收統(tǒng)支，這也成為80年代城市改革的首要突破點。

為了讓企業(yè)（當時主要是國企）成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體，政府大規(guī)模放權(quán)讓利；為了調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，實行財政包干制，中央財政向地方財政大幅度讓利。在激發(fā)起企業(yè)和地方活力的同時，財政收入占GDP比重大幅度下降，1978年為30.8%，1993年降為12.2%。在全部財政收入中，中央財政占比也大幅度下降，從1984年的40.5%下降至1993年的22%（羅志恒，范城愷：“1949-2019年中國各省市財政收入排名變化”，2020年2月愷書研究院首發(fā)）[6]。財政收入下降，難以集中力量辦大事，中央財政甚至要向地方借錢過日子；財政包干，中央與各省一對一談，使地方之間利益分配不合理，例如1990年前后，上海每年向中央財政上繳150億，而廣東只繳7個多億，上海對此忿忿不平。

為了解決這些問題，1994年實施了分稅制改革。之后，財政收入占GDP的比重逐步回升，中央財政在全部財政收入中，比重過低的局面迅速扭轉(zhuǎn)，中央財政、省級財政和省以下市、縣財政，形成5、3、2的分配格局，由此帶來的新問題是地方財政吃緊。財力分配調(diào)整了，但事權(quán)未做調(diào)整，隨著改革深化、開放擴大，需要地方做的事情越來越多，卻缺乏財力保障，一些基層市縣連維持日常運轉(zhuǎn)都有困難。一時間，這成為引起社會廣泛關(guān)注的問題，在相當程度上，也對1998年修改土地管理法，產(chǎn)生了影響。新法實施以后，征地、賣地成了地方政府增加收入的重要來源，吃飯靠財政、建設靠土地，成了許多地方發(fā)展的寫照。由此形成“土地財政”，又進一步發(fā)展為“土地金融”，釀出不少新的問題，至今仍未得到徹底解決。

綜上所列，意在說明，勢使之然也。55號令也好，98土地管理法也罷，出現(xiàn)偏差，產(chǎn)生失誤，確有歷史的必然性，并不僅僅是土地管理本身的問題。

5 土地使用制度改革40年的啟示

本文從農(nóng)地、集體建設用地和土地管理三個方面，回顧了我國土地使用制度改革40年走過的歷程（還有些比較重要的問題，如城市土地有償使用的形式，是否必須“一律招、拍、掛”等，本文限于篇幅沒有涉及）。40年跌宕起伏，成績很大，問題也不少，我們可以從中得到許多啟示。下面，僅談二點體會。

（1）社會主義市場經(jīng)濟理論的核心是產(chǎn)權(quán)保護

毛主席有一句名言：“指導我們思想的理論基礎(chǔ)是馬克思列寧主義”。土地使用制度改革40年的歷史證明，這的確是顛撲不破的真理。

馬克思主義理論，不是教條，也不是封閉的、凝固的體系，而是開放的、隨著歷史的發(fā)展而發(fā)展的。建設中國特色的社會主義，前無古人，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，只能沿著馬克思主義指引的方向，在實踐中摸索前進的道路。例如社會主義能不能搞市場經(jīng)濟，就是國際社會主義運動史上一個沒有解決好的課題。傳統(tǒng)的西方經(jīng)濟學理論和傳統(tǒng)的社會主義政治經(jīng)濟學教科書都認為，市場經(jīng)濟只能以私有制為基礎(chǔ)。但我國改革開放的實踐表明，無論私有制還是公有制，使用權(quán)都可以與所有權(quán)相分離，并且能夠衍生出系列財產(chǎn)權(quán)利，把這些權(quán)利界定清楚并加以保護，就可以進入市場交換?？梢姡兄婆c市場經(jīng)濟并非不相融，搞市場經(jīng)濟也并不必然動搖公有制。我們黨把改革開放實踐中的經(jīng)驗，提煉上升為理論，提出社會主義市場經(jīng)濟這樣一個全新的理論范疇，這是中國共產(chǎn)黨人對馬克思主義的新發(fā)展、新貢獻。

在社會主義市場經(jīng)濟理論里，產(chǎn)權(quán)保護處于核心地位。這個觀點借鑒了西方經(jīng)濟學的成果，但又超越了西方經(jīng)濟理論，對產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的界定更寬，既包括全民所有和集體所有的公有產(chǎn)權(quán)，也包括個體的、私營的、外資的各種私有產(chǎn)權(quán)?？梢哉f，沒有產(chǎn)權(quán)保護，就沒有社會主義基本經(jīng)濟制度，沒有社會主義市場經(jīng)濟。

40年間，我們從實踐（首先是土地制度改革實踐）中總結(jié)出理論，又用理論指導實踐，黨中央提出了平等保護、全面保護、依法保護、共同參與、長效機制等指導原則（參見《中共中央、國務院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，2016年11月4日發(fā)布）[7]。土地使用制度改革的歷史也表明，符合產(chǎn)權(quán)保護理論，遵循中央的精神，改革就進展順利、取得成功，如果對產(chǎn)權(quán)理論和中央精神的理解不全面，改革就會出偏差、走彎路。

40年間，也有人對土地使用制度改革，抱懷疑態(tài)度。有人受傳統(tǒng)政治經(jīng)濟學教科書理論束縛，認為以大包干為主的農(nóng)地使用制度改革，是變相的私有化。實事求是地說，他們做出這樣的判斷，也不是空穴來風。農(nóng)地大包干以后，家庭分散經(jīng)營，確有過去私有小農(nóng)經(jīng)濟的某些特征，也確實曾給農(nóng)田水利基本建設、機械化作業(yè)等，帶來暫時的困難。但是由于堅持了土地的集體所有制，并沒有出現(xiàn)他們所擔心的，因土地買賣而使農(nóng)村產(chǎn)生兩極分化。那些暫時的困難，也都隨著改革的深化，基本得到解決。我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，與40年前相比，已經(jīng)上了若干臺階，早已不可同日而語。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟，發(fā)展雖然還很不平衡，總體來看還是有比較大的提升。事實充分說明，中國特色社會主義理論，社會主義市場經(jīng)濟理論，是馬克思主義中國化的理論，值得我們認真學習，深刻領(lǐng)會。

不可否認，在農(nóng)地改革問題上，確有理論界的權(quán)威人物，甚至有擔任重要職務的領(lǐng)導干部，是主張私有化的。他們的思想理論傾向，會對實際工作產(chǎn)生一定影響，但不可能起決定性作用。起決定性作用的，是黨的路線、方針、政策。這些，是由黨中央決定和把控的，不是那個個人能夠說了算的。因此我們在任何情況下，都要堅定對黨中央的信心，不要輕易被某些言論、主張所左右。當然，即便是主張私有化的人，他們的一些具體意見、建議，也并非毫無參考價值，只要不是公開與黨對抗，都應該給予尊重和包容。

在集體建設用地甚至國有土地進入市場問題上，有人有同樣的擔憂，認為開放土地市場，境內(nèi)外的大資本集團會在城市囤積土地，一些城市資本會到鄉(xiāng)村圈地，導致房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展，扭曲經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，惡化資源環(huán)境，擠壓國計民生。當土地管理尚不完善時，這類事情確有發(fā)生。但我們在黨中央領(lǐng)導下，通過逐漸完善土地管理，加強各方面的制度建設，使問題得到有效控制，危害減至最低。這里面的關(guān)鍵，是我們有土地公有制這個經(jīng)濟社會的壓艙石。產(chǎn)權(quán)保護，就包括保護公有制的土地所有權(quán)不受侵犯。在社會主義市場經(jīng)濟的廣闊天地里，各類資本都有自由馳騁的空間，同時都要接受土地公有制這條底線的制約。

（2）把人民利益放在首位，尊重群眾的首創(chuàng)精神

社會主義市場經(jīng)濟理論和產(chǎn)權(quán)保護理論，是從改革開放實踐中總結(jié)提煉出來的，而站在實踐第一線的是基層干部和廣大人民群眾。正如本文分析的那樣，無論農(nóng)地使用制度的兩權(quán)分離，還是農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)進入市場，都是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。驅(qū)使他們創(chuàng)新、創(chuàng)造的動力，是對美好生活的向往和對改變自身命運的追求。習近平總書記反復告誡全黨，廣大人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。我們制定法律、建立制度、出臺政策，一定要把人民滿意不滿意、支持不支持作為確定方位的坐標，如果發(fā)現(xiàn)有損害群眾利益的問題，要及時加以糾正，絕不能把脫離實際的長官意志強加給老百姓。

土地使用制度改革40年的歷史表明，如果符合群眾利益和要求，相關(guān)的法律、制度、政策會獲得大多數(shù)人擁護，落實起來就比較順暢，如80年代農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。反之，如果違背人民群眾的意愿，相關(guān)的舉措不僅難以貫徹落實，還會產(chǎn)生管理的死角和盲區(qū)，帶來混亂。例如，1998土地管理法禁止農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)進入市場，結(jié)果卻是禁而不止。

首先，像“珠三角”這樣主要靠集體土地先發(fā)展起來的地區(qū)，工業(yè)化、城市化已成“氣候”，盡管用新土地管理法衡量，萬千企業(yè)和無數(shù)農(nóng)民出租房的“身份”是否合法，都成了問題，但誰也沒有本事把他們統(tǒng)統(tǒng)取締，只能聽任他們在原來的軌道上繼續(xù)發(fā)展，政府甚至還要或明或暗給予支持并適當引導。因此，這些地方的集體建設用地市場處于半公開狀態(tài)，依然活躍。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的早期分布，主要在沿海發(fā)達地區(qū)，中西部地區(qū)相對滯后。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，中西部的市場機會也漸漸多起來，而此時的法律制度已經(jīng)禁止集體土地入市了。但市場的誘惑難以抵御，市場的機會稍縱即逝，于是仍有眾多的集體組織和農(nóng)民，冒著違法的風險，尋求自己的發(fā)展夢想。在這過程中，他們也會千方百計地爭取土地管理部門以外的政府部門的支持、庇護。例如，一些農(nóng)村的農(nóng)戶出租房屋給投資人開辦酒吧街、餐飲街、民俗街等，受到旅游部門、文化部門的支持。例如，隨著滑雪運動日益普及，各地山區(qū)的滑雪場越建越多，有的還形成新型度假村鎮(zhèn)，其用地大都是租用集體的土地，體育部門、旅游部門對此也很支持。至于出租土地和廠房辦企業(yè)，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村管理部門也是樂見其成。因此，集體建設用地市場實際上是廣泛存在，被稱為“黑市”或隱形市場。“黑市”不被承認，自然不能納入政府的日常規(guī)范化管理，混亂、無序是很自然的結(jié)果；即便是半公開的市場，遇到抵押、上市、經(jīng)濟糾紛等超出地方管轄范圍的問題，銀行、證監(jiān)會、法院等依據(jù)現(xiàn)行法律，對相關(guān)市場主體的正當權(quán)益，也往往不予支持，導致集體建設用地市場難以像國有土地市場那樣正常發(fā)育（參見黃小虎：“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場研究”，《上海國土資源》2015年2期）[3]。

可見，集體建設用地使用權(quán)能不能入市，關(guān)系到無數(shù)農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利能不能實現(xiàn)，可以說是一個涉及農(nóng)村、農(nóng)民根本利益的問題。面對這樣的問題，我們切不可掉以輕心，要把維護農(nóng)村農(nóng)民的利益放在首位，要尊重集體和農(nóng)民為實現(xiàn)自身利益的各種創(chuàng)新、創(chuàng)造，在支持的同時加以引導、規(guī)范。