劉 東

(甘肅政法大學 法學院, 甘肅 蘭州 730070)

當前，信用問題已成為社會各界廣泛關注的重大問題，在整個社會信用體系中，政府信用處于核心和支柱地位，起到表率和示范作用。[1]國家機關的職能主要通過公職人員來履行，國家機關公職人員的信用狀況是國家機關信用的具體化，直接關系到國家機關的誠信建設。2004年《全面推進依法治國實施綱要》要求政府合法行政，在依法行政過程中加強政務誠信；黨的十八大提出“加強政務誠信”；《中共中央國務院關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》提出“建立健全社會誠信制度”的總要求，一系列的會議和文件都反映了國家對誠信建設的重視。2014年國務院印發(fā)的《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)的通知明確指出：要加快推進政務誠信建設，加強對公務員的誠信管理和教育；2016年《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)進一步要求：“以依法行政、陽光行政和加強監(jiān)督來推進政務誠信建設，把政務誠信建設的重點放在政務領域失信記錄和失信懲戒兩個方面，把損害群眾利益、破壞市場交易等政務失信行為作為治理重點，不斷提升公務員誠信意識和各級人民政府誠信行政水平”。由此觀之，在信用體系遭受破壞的當今社會，誠實守信已不再是對公民的道德要求，更是在法律中作出了相關規(guī)定，而作為社會信用體系核心的公職人員信用，更需要相關立法及制度對其作出詳細的規(guī)定。

一、公職人員信用檔案制度的形成與規(guī)范

公職人員信用檔案記錄公職人員信用信息，是政府信用體系的重要組成部分，是建設信用政府的關鍵。黨的十九大報告指出“轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”；《規(guī)劃綱要》指出要建立公務員誠信檔案，依法依規(guī)將公務員個人有關事項納入檔案；《指導意見》提出將建立政務領域失信記錄和實施失信懲戒措施作為推進政務誠信的主要方面，建立健全各級人民政府和公務員失信記錄機制。在黨和國家重視加強政務誠信的大背景下，公職人員信用檔案制度應運而生。但是，在我國公職人員信用檔案制度建設仍處于起步階段，有許多不完善的地方，為了使之規(guī)范化，還需要從以下幾方面入手：

(一)明確公職人員信用信息范圍，確保檔案信息的真實性并嚴格加以鑒定

公職人員信用檔案的設立意味著建立了一個能夠詳實了解公職人員信用信息的信息庫，在這個信息庫中不僅包含公職人員的個人信息，例如，年齡、學歷、財產狀況等，還包括公職人員在工作中的各種信息，例如公務活動、履職記錄、受到的獎懲等?！吨笇б庖姟芬?guī)定了政府公務員在行使職權過程中的政務失信記錄，但無法涵蓋全部公職人員。一般公職人員的信用信息主要包括：個人心性品質的信用信息、個人經濟生活方面的信用信息、公職人員義務履行狀況的信息，領導職公職人員信用信息的范圍還包括：重大事項請示報告不規(guī)范的信息、重大決策失誤的信息、監(jiān)管不作為的信息、濫用職權的信息等。[2]明確信用信息范圍只是第一步，在此基礎上還要確保信用信息的真實性。公職人員誠信信息收集范圍廣，來源途徑多，內容更新快，如何有效地保持和維護信息的真實性就顯得格外重要。正因為如此，在信息征集的過程中要把真實性放在第一位，采取科學可靠的手段采集信息并加以篩選以保證信息的真實。公職人員信用檔案關系到公職人員的信譽、考核、升遷等切身利益，所以在篩選信息的過程中必須一絲不茍，實事求是，認真負責，在龐大的數(shù)據(jù)資料中剔除與誠信信息無關的內容，確保留下有用的信息。

(二)系統(tǒng)分類公職人員信用檔案信息，建立信息共享平臺

公職人員信用信息來源復雜，內容多樣，規(guī)格各異，加之現(xiàn)代社會發(fā)展迅速，信息更新速度加快，常常需要對信息材料進行增加與更新。把信用信息按照個人心性品質類、個人經濟生活類、義務履行狀況類、領導職公職人員信息類進行劃分，可以極大便利信息的增減，減輕工作人員負擔，提高工作效率。此外，信用檔案作為公職人員獎懲、升遷的依據(jù)，還必須要完整統(tǒng)一，易于查找。服務型政府的建設，高效便民原則的要求都需要政府打造專門的平臺進行公職人員誠信信息共享，2019年《政府信息公開條例》規(guī)定“各級人民政府應當加強互聯(lián)網政府信息公開平臺建設，推進政府信息公開平臺與政務服務平臺融合，提高政府信息公開在線辦理水平”。在公眾參與政府公共事務需求日益增加的情況下，公開和分享政府信息顯得格外重要，如果政府活動完全拒絕公眾參與，“政府作為一個超級壟斷組織，可以毫不理會一般社會行為主體對其信用行為的評價”,[3]那么最終會導致公眾對國家機關失去信心，公職人員信用檔案制度建設成為空談。

(三)強化人事檔案與信用檔案的銜接，促進公職人員信用檔案制度專業(yè)化

一般人事檔案包含公職人員的基本信息，可以作為信用檔案的信息來源，信用檔案包含公職人員誠信方面的詳細記錄，可作為人事檔案的有利補充。我國公職人員信用檔案制度處于起步階段，還沒有專門立法，并且相關立法如《檔案法》嚴重滯后，遠遠不能滿足現(xiàn)實需求。不僅如此，在信用檔案管理過程中的問題也是層出不窮，例如，檔案管理思路陳舊，管理手段單一，很多檔案管理人員的工作僅僅是保管和查閱檔案而已，專業(yè)化程度不高等。要規(guī)范公職人員信用檔案制度，提高檔案管理的專業(yè)化勢在必行。

二、公職人員信用檔案制度功效分析

(一)從公職人員自身來講，完善的信用檔案制度有利于增強公職人員的服務意識，約束其公職行為

新修訂的《公務員法》規(guī)定了公務員應具備良好的道德品行，《法官法》《檢察官法》等法律均有類似規(guī)定，對公職人員而言，誠信等道德要求已經上升到了法律層面的要求。作為人民的公仆，國家公職人員必須堅持契約精神，忠于政府，忠于人民，切實履行自己的職責。信用檔案制度可以逐步把這種契約意識內化為公職人員自身的職業(yè)要求，使其在日常工作能夠經常審視自己的行為，提升為人民服務的質量。

(二)公職人員信用檔案制度有助于轉變政府行政理念，充分發(fā)揮政府職能，在一定程度上防止政府腐敗

公職人員履職行為一定程度上代表國家機關形象，其誠信操守引領社會誠信，一旦公職人員缺乏信用意識，就會導致國家機關失去公信力，長此以往，國家機關無論發(fā)布什么命令，實施什么行政行為，都會被公眾懷疑。社會信用體系的建設，有賴于公職人員這個群體，但誠信不能完全靠自發(fā)形成，還要借助外部力量予以監(jiān)督，如此公職人員誠信度才能提升。公職人員的誠信度要求要比普通民眾高，這對社會誠信建設至關重要，用有效的制度約束公職人員，是誠信建設必選之路。在一個誠信度高的社會中，失去誠信的成本很高，在一個誠信度低的社會中，固守誠信的代價會很大,在制度規(guī)范的前提下，提高不守信者的成本，讓其“一處失信、處處受制”，使失信成本大于守信成本，才能激發(fā)人們的自覺守信行為。[4]誠信既是個人立身之本，更是政府公信力的基礎，只有公職人員守住誠信底線，提升自我道德修養(yǎng)，社會才能形成向心力與凝聚力，政府才具有公信力。公職人員信用檔案制度的建立，有利于個人信用評價體系的形成，有益于促進社會公平正義，會大幅度增強對誠信社會建設的驅動力。

(三)公職人員信用檔案制度也有利于營造全民守信的社會氛圍，構建社會信用體系

作為代表人民行使權力的公職人員是經過層層選拔才任用的，可以說他們大部分是社會的精英，他們在日常行使職權的過程中往往會成為公眾和社會的關注焦點。他們恪守誠信，秉公執(zhí)法的行為會對全社會成員起到示范和表率作用，這是一種自上而下的推動，會引領社會大眾守信的風尚。公職人員良好的信用行為會讓民眾對他們產生認同感和信任感，并會從中受到某種感召而自覺效法，社會信用體系建設也就水到渠成。

三、公職人員信用檔案制度法律責任解析

公職人員信用檔案制度通過對公職人員信息的采集、管理和使用來形成檔案，實際是以制度的形式對公職人員的一種制約。公職人員是國家機關的代表，也是國家機關與社會大眾確立的成文或不成文契約的實際執(zhí)行者。國家公職人員在“履約”時能否遵章守法，立誠守信，顧及公序良俗，尋求契約相關各方的“最大公約數(shù)”，事關人民利益和國家機關形象，更直接關系到法治社會、公民社會的構建和落實。隨著依法治國進程的加快，權力進一步被關進籠子里，社會對國家公職人員的綜合素質提出了更高要求。公職人員信用檔案制度從信息的采集、發(fā)布、到管理涉及主體較多，主要包含以下幾類。

(一)公職人員自身的責任

在信用檔案信息采集過程中，相關信息的真實性與可靠性極為重要，公職人員作為信息的主要提供者，要為信息的真實性作出承諾，一旦事后出現(xiàn)問題，就要承擔相應的責任?！兑?guī)劃綱要》指出，政府應嚴格履行向社會作出的承諾。由于國家機關的職能具體地是由公職人員履行的，所以對政府的要求也即對公職人員的要求。具體到信用檔案中，就要求公職人員嚴格履行職責，為自己所提供信息的真實性作出承諾，不得弄虛作假，瞞報謊報。近幾年來在山東、安徽等地公務員的招考過程中，都引進了信用承諾制度，其中有一項規(guī)定就要求報考工作的相關人員應當提供真實有效的個人信息，證明材料等，否則不予錄用。

(二)信用檔案管理人員的責任

目前，我國還沒有對針對公職人員信用檔案的專門立法，但此類主體可以參照《檔案法》《干部人事檔案工作條例》等法律法規(guī)適用。按照程序，基礎信息的采集應由公職人員自行提供，由專門負責檔案的管理人員予以甄別、審查完成檔案的初步建立。檔案的管理人員負有監(jiān)督和保證數(shù)據(jù)真實性的義務，一旦數(shù)據(jù)出現(xiàn)問題，需要承擔連帶責任。[5]在檔案管理過程中，檔案負責人要對公職人員的信用狀況進行跟蹤考察，例如,工作中取得的成績，受到的處罰等應及時補充到檔案中去。與此同時，對公職人員的不誠信行為，負責人有責任指正，保證檔案的嚴肅性。此外，如果檔案管理人員在管理過程中出現(xiàn)失職等行為，《中華人民共和國檔案法》第五章第二十四條、第三十九條以及第四十二條均規(guī)定了相應責任。

(三)上級領導成員的責任

上級政府領導、監(jiān)督下級政府的工作，上級領導成員對下級公職人員信用狀況應負有監(jiān)督職責。下級公職人員出現(xiàn)失信行為，上級領導難辭其咎。2019年《黨政領導干部選拔任用工作條例》第六十一條規(guī)定了黨政領導干部選拔任用工作責任追究制度，明確了上級領導監(jiān)督失職的責任。在實踐中，一些領導為了謀求一己私利，濫用職權，違法更改檔案，嚴重影響了公職人員正常的選拔和管理，破壞了社會公平正義，造成了惡劣影響，《關于實行黨的領導干部問責的暫行規(guī)定》第五條、第六條規(guī)定了違反干部選拔任用工作有關規(guī)定應承擔的責任。這一系列規(guī)定有助于強化領導成員的監(jiān)督意識，間接提升了公職人員的信用意識。