韓強(qiáng)

摘要：圍繞堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨的十九屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步明確了需要堅(jiān)持和完善的六個(gè)方面的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，并把制度完善作為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。但是，在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系構(gòu)建中，基本規(guī)則的缺失是一個(gè)明顯不足。對(duì)此，要正確認(rèn)識(shí)健全完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則的必要性和緊迫性，明確健全完善新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則的主要思路，著重圍繞信息公開規(guī)則、調(diào)查研究規(guī)則、黨委（常委）會(huì)議事規(guī)則、決策規(guī)則和責(zé)任規(guī)則進(jìn)行新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則的構(gòu)建，使規(guī)則作為配套黨內(nèi)法規(guī)在黨的領(lǐng)導(dǎo)中發(fā)揮應(yīng)有作用。

關(guān)鍵詞：健全完善;黨的全面領(lǐng)導(dǎo);基本規(guī)則

中圖分類號(hào)：D25

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-9092（2020）01-0050-007

黨的十九大作出了新時(shí)代必須堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重大論斷，明確中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。這一論斷已寫入《黨章》，《憲法》也明顯規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，成為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義必須堅(jiān)持的根本原則。在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確了需要堅(jiān)持和完善的六個(gè)方面的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，并把制度完善作為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！稕Q定》對(duì)于新時(shí)代健全完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度體系，實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)及科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)具有重大指導(dǎo)意義。但是，我們也要看到，在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系構(gòu)建中，基本規(guī)則的缺失一定程度上制約了黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)，亟需把黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本規(guī)則列入黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的立規(guī)視野，發(fā)揮好規(guī)則的規(guī)范約束作用。

一、健全完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則的必要性和緊迫性

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)上的升華，體現(xiàn)了全黨對(duì)新時(shí)代堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)重要性、規(guī)律性的新認(rèn)識(shí)，是把新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)推向前進(jìn)的根本保障。要落實(shí)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基本要求，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度建設(shè)，必須準(zhǔn)確把握黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)內(nèi)涵。對(duì)此，目前學(xué)術(shù)界大都從歷史邏輯、理論邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯角度論證其必要性，但是對(duì)于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)涵體系的把握還不夠全面客觀。本人在《準(zhǔn)確把握新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)內(nèi)涵》一文中提出，應(yīng)從五個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的角度把握其內(nèi)涵。在定位上，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是三個(gè)核心的有機(jī)統(tǒng)一。即黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，習(xí)近平總書記是黨中央和全黨的核心，黨委（黨組）是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的核心，三個(gè)核心是緊密聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一的;在范圍上，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是廣度和深度的統(tǒng)一。即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必須在廣度上涵蓋黨政軍民學(xué)和內(nèi)政外交國(guó)防各領(lǐng)域各方面，同時(shí)要不斷擴(kuò)大黨的組織和工作的覆蓋面，尤其是要提高在“兩新”組織中的覆蓋率，使黨的組織橫向到邊。在深度上要認(rèn)識(shí)到黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)自上而下的權(quán)力運(yùn)行過程，也是黨的理論和路線方針政策逐級(jí)逐步貫徹落實(shí)的過程，從而把廣度和深度統(tǒng)一起來;在體制上，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)核心與政治核心的有機(jī)統(tǒng)一。在宏觀上黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，但是具體到基層，領(lǐng)導(dǎo)核心地位必須與政治核心定位統(tǒng)一起來，如果只看到領(lǐng)導(dǎo)核心而忽略了政治核心的存在也是不適當(dāng)?shù)?在方式上，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一。雖然強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，但在領(lǐng)導(dǎo)方式上仍然主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)還有許多其他方式，如執(zhí)政、法治、協(xié)商民主等都是重要的方式，但是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)仍是最主要的領(lǐng)導(dǎo)方式;在目標(biāo)上，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持、加強(qiáng)和改進(jìn)的有機(jī)統(tǒng)一。堅(jiān)持、加強(qiáng)是基本方向和原則要求，只有朝著不斷堅(jiān)持、加強(qiáng)的方向改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制和方式方法，才能真正實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。同樣，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的改進(jìn)完善必須始終圍繞堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的正確方向來進(jìn)行，才能避免誤入歧途。堅(jiān)持五個(gè)統(tǒng)一才能正確理解黨的全面領(lǐng)導(dǎo)并進(jìn)行正確的制度建構(gòu)。

在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度建構(gòu)中，我們一直高度重視黨內(nèi)條例建設(shè)。根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》的規(guī)定，在“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”中，要“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨對(duì)各方面工作的制度，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，提高執(zhí)政本領(lǐng)，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方落到實(shí)處?！辈⒘谐隽诵枰贫ǖ?個(gè)條例、3個(gè)規(guī)定及需要修訂的1個(gè)條例的具體稱謂。其中需要制定的條例包括《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)報(bào)告條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨群團(tuán)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨外事工作條例》《黨的人才工作條例》，需要制定的規(guī)定是《黨中央領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革工作規(guī)定》《黨中央領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作規(guī)定》《黨中央領(lǐng)導(dǎo)法治工作規(guī)定》，此外還要修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》。當(dāng)然，黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)方面的黨內(nèi)法規(guī)也要進(jìn)一步完善?！兑?guī)劃》出臺(tái)后，經(jīng)過緊鑼密鼓的工作，需要制定的大部分黨內(nèi)條例已經(jīng)制定和頒布，只有《中國(guó)共產(chǎn)黨群團(tuán)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨外事工作條例》《黨的人才工作條例》還未制定和頒布，應(yīng)該已經(jīng)在擬定之中。但是，對(duì)于在效力位階上次于條例的規(guī)則，目前還缺乏足夠的重視，還沒有進(jìn)入黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系立規(guī)的視野，長(zhǎng)此以往，不利于切實(shí)把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處。那么，應(yīng)該如何正確認(rèn)識(shí)黨內(nèi)規(guī)則的地位作用呢？

第一，規(guī)則具有初始制度的屬性。規(guī)則一般指由成員共同制定、公認(rèn)并為群體所有成員一起遵守的行為準(zhǔn)則。從一般意義上看，人類在進(jìn)行改造自然和社會(huì)的活動(dòng)時(shí)往往會(huì)形成基本的規(guī)則認(rèn)知，這些規(guī)則源于對(duì)自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律的初步認(rèn)識(shí)和遵從，如自然界春夏秋冬更替規(guī)則，生物進(jìn)化的“物競(jìng)天擇、適者生存”規(guī)則，農(nóng)業(yè)活動(dòng)中“春種夏管秋收冬藏”的規(guī)則，人際關(guān)系中“己所不欲、勿施于人、善惡有報(bào)”規(guī)則，氏族與國(guó)家關(guān)系中的叢林法則與平等規(guī)則等，遵從規(guī)則才能趨利避害，才是一種理性選擇。久而久之，人們的規(guī)則意識(shí)會(huì)固化和傳承下來，社會(huì)也得以穩(wěn)定有序發(fā)展。換句話說，規(guī)則反映了規(guī)律性共識(shí)，規(guī)則意識(shí)也成為人們最基本的遵從意識(shí)、制度意識(shí)。通常來說，規(guī)則有兩種基本形式：一是明規(guī)則，即有明文規(guī)定的規(guī)則，表現(xiàn)為社會(huì)法律制度、各種組織制度等;二是潛規(guī)則，即一種約定俗成無明文規(guī)定的規(guī)則，或者叫規(guī)矩，可以彌補(bǔ)明規(guī)則的不足。很顯然，規(guī)則具有普遍性，也是社會(huì)組織制度的源頭，正是在基本規(guī)則的基礎(chǔ)上，人類社會(huì)衍生出各種法律制度，也形成了各種具體的組織規(guī)范，可以說，規(guī)則的完善也是衡量社會(huì)和組織制度文明程度的重要標(biāo)尺。從這個(gè)意義上講，在制度發(fā)展中往往先有規(guī)則后有制度，規(guī)則意識(shí)也是制度意識(shí)的重要內(nèi)涵，要健全完善國(guó)家和社會(huì)管理的法規(guī)制度體系，缺乏基本規(guī)則以及對(duì)規(guī)則的重視都是不可想象的。

第二，規(guī)則是重要的黨內(nèi)法規(guī)。2019年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則?！币?guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則是對(duì)黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具體規(guī)定。較之2012年5月26日中共中央批準(zhǔn)發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定工作條例》，規(guī)則的位次有所下降，但其基本定位沒有變化，仍是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)原則及規(guī)定的細(xì)化。從黨內(nèi)法規(guī)配套體系建設(shè)的角度看，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必然也要從規(guī)則層面加以落實(shí)和保障，因此，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本規(guī)則是必要的。關(guān)于規(guī)則在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的重要性，本人曾在《我黨黨內(nèi)規(guī)則研究》一文中做過詳細(xì)分析，認(rèn)為黨內(nèi)規(guī)則仍然是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，現(xiàn)實(shí)有效的全黨性的黨內(nèi)規(guī)則只有《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)工作規(guī)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨旗黨徽使用規(guī)則》等4個(gè)。在黨的歷史上，也只有在1938年中共擴(kuò)大的六中全會(huì)上通過了兩個(gè)關(guān)于黨內(nèi)規(guī)則的決定，分別為《中共擴(kuò)大的六中全會(huì)關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》和《中共擴(kuò)大的六中全會(huì)關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》。而地方與基層黨組織的黨內(nèi)規(guī)則主要集中在議事規(guī)則層面。在此基礎(chǔ)上，提出了今后應(yīng)該建立一套基本規(guī)則、六套具體規(guī)則相統(tǒng)一的黨內(nèi)規(guī)則結(jié)構(gòu)體系的基本觀點(diǎn)。但其他學(xué)者幾無對(duì)這個(gè)問題的研究文章，可見對(duì)這一問題的研究還是非常薄弱的，與其在黨內(nèi)法規(guī)中的定位極不相稱。今后，黨內(nèi)規(guī)則應(yīng)該受到黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的關(guān)注，特別是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基本規(guī)則更應(yīng)該逐步建立健全起來。

第三，規(guī)則在黨內(nèi)法規(guī)中具有獨(dú)特價(jià)值。黨內(nèi)規(guī)則是對(duì)黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具體規(guī)定，雖然具有黨內(nèi)法規(guī)的共同屬性，但是，黨內(nèi)規(guī)則具有前提性、基礎(chǔ)性、普遍適用性等價(jià)值。所謂前提性，是指實(shí)施遵守黨的制度，首先要形成規(guī)則意識(shí)，沒有對(duì)黨內(nèi)規(guī)則體系的尊崇、敬畏，黨的制度就難以真正落實(shí);所謂基礎(chǔ)性，是指黨內(nèi)規(guī)則是黨的制度生成的土壤，黨的制度體系就是從基本規(guī)則逐漸演化而來的;所謂普遍適用性，是指規(guī)則應(yīng)該適用于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)政治生活的各個(gè)方面，應(yīng)該建立起具有普遍規(guī)范性和約束力的黨內(nèi)規(guī)則體系，這種體系性與黨內(nèi)條例有異曲同工之處。從這樣的意義看，黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)更應(yīng)受到重視，要作為重要配套黨內(nèi)法規(guī)來進(jìn)行構(gòu)建。從具體層面講，規(guī)則的價(jià)值更能夠得到彰顯，比如，制度的實(shí)施離不開規(guī)則意識(shí)的增強(qiáng)，規(guī)則意識(shí)是民主法治意識(shí)的重要方面，更是強(qiáng)化制度意識(shí)的重要抓手，沒有對(duì)基本規(guī)則的尊重和遵守，制度意識(shí)、法治意識(shí)必然難以樹立起來，各種鉆制度空子的現(xiàn)象就會(huì)層出不窮、屢禁不止，導(dǎo)致只能用更多的制度來進(jìn)行規(guī)范和約束，最終難免落入制度陷阱。同時(shí)，黨內(nèi)規(guī)則也是黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)工作的基本遵循，只有各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格按規(guī)則辦事，才能真正使黨的權(quán)力運(yùn)行和黨內(nèi)工作實(shí)現(xiàn)規(guī)范化制度化程序化，避免個(gè)人說了算，并使監(jiān)督落到實(shí)處，否則任何制度都有可能淪為不守規(guī)矩者謀取私利的工具。因此，黨的十九屆四中全會(huì)決定特別強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委和政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動(dòng)全黨全社會(huì)自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度。同時(shí)要求健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)這些要求的重要落腳點(diǎn)就在于規(guī)則，在于必須首先具備基本的規(guī)則意識(shí)，建立起黨內(nèi)基本的規(guī)則體系。

第四，規(guī)則在管黨治黨中的地位作用亟需加強(qiáng)。黨的十八大以來，中央尤為重視發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨中的基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，把它納入國(guó)家法治體系之中。但是，在高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的同時(shí)，由于對(duì)黨內(nèi)規(guī)則地位作用的認(rèn)識(shí)還不夠深入，導(dǎo)致制定的黨內(nèi)規(guī)則既少且領(lǐng)域過分狹窄，缺乏對(duì)更具廣泛性和重要性的黨內(nèi)規(guī)則的關(guān)注，使其配套功能發(fā)揮不夠充分，這也是在新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中規(guī)則的位次有所下降的重要原因。這與規(guī)則的應(yīng)有定位是不相稱的，恰恰相反，我們應(yīng)該提升規(guī)則的定位，使其在管黨治黨中更具有基礎(chǔ)性和普遍約束性。甚至我們應(yīng)該借鑒美國(guó)《羅伯特議事規(guī)則》在西方民主和制度文明中發(fā)揮的作用，從各個(gè)層次黨員群眾教育中普及民主規(guī)則知識(shí)，加強(qiáng)遵守規(guī)則訓(xùn)練，增強(qiáng)規(guī)則意識(shí)，使規(guī)則的普遍教育意義和約束作用在黨內(nèi)得到更充分的發(fā)揮。

二、健全完善新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則的主要思路

基于對(duì)黨內(nèi)規(guī)則重要性的分析，要健全完善新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基本規(guī)則，總體上應(yīng)該著眼于堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，以馬克思主義黨的建設(shè)理論和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，立足全黨實(shí)際，在注重健全完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制度體系、發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度整體效能的基礎(chǔ)上，著重構(gòu)建黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)則體系，以補(bǔ)齊黨的領(lǐng)導(dǎo)主干制度和配套制度中的短板，使黨的領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則在管黨治黨中更好地發(fā)揮作用。具體來說，要突出以下思路：

第一，把規(guī)則作為基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)對(duì)待。在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，有的黨內(nèi)法規(guī)注重事前預(yù)防，有的注重事中規(guī)范，也有的注重事后懲處。就黨內(nèi)規(guī)則而言，它的作用在于明確黨內(nèi)活動(dòng)基本規(guī)矩，教育黨員干部養(yǎng)成規(guī)則意識(shí)，尊重和遵循黨內(nèi)基本規(guī)則，同時(shí)在無明規(guī)則領(lǐng)域也能作為約定俗成的規(guī)矩發(fā)揮規(guī)范約束作用，因此，黨內(nèi)規(guī)則在黨內(nèi)法規(guī)制度中具有基礎(chǔ)性的地位。必須看到，黨內(nèi)法規(guī)畢竟不能像國(guó)家法律那樣做到應(yīng)立盡立、系統(tǒng)完備，而是要符合精減效能、務(wù)實(shí)管用原則，但是黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和黨內(nèi)工作又必須努力實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化，這就需要黨內(nèi)法規(guī)既要有較清晰的邊界，又要具有一定的延展性。比較而言，除黨章外，唯有黨內(nèi)準(zhǔn)則、規(guī)則可以發(fā)揮這樣的作用。準(zhǔn)則是對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定，高度的原則性是其典型特征，但程序性不足，而規(guī)則兼具原則性與程序性，把兩者結(jié)合起來有利于建構(gòu)起黨內(nèi)基本的規(guī)則體系，從而極大地?cái)U(kuò)充依規(guī)治黨的邊界。

第二，圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)的突出問題規(guī)范相關(guān)規(guī)則。從問題出發(fā)是我們進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度體系建構(gòu)的一個(gè)基本思路，只有不斷解決存在的突出問題，黨的領(lǐng)導(dǎo)才能實(shí)現(xiàn)并可避免犯大的錯(cuò)誤，消除領(lǐng)導(dǎo)工作的隱患，逐步走上良性循環(huán)。當(dāng)然，解決問題要和講求科學(xué)結(jié)合起來，要善于從問題中找到規(guī)律，進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的制度建構(gòu)，從根本上解決問題，不能只是就事論事。但無論如何，發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題都是極為重要的，沒有這一環(huán)節(jié)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也難以最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)化和法治化。目前看，黨的領(lǐng)導(dǎo)中還存在許多突出問題，如本位主義、官僚主義、命令主義、形式主義、為官不為等等，這些問題突出體現(xiàn)為對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行、基本價(jià)值、基本程序、基本精神的背離，表現(xiàn)為個(gè)人或小團(tuán)體因素對(duì)權(quán)力運(yùn)行的人民性、公共性、公正性的扭曲，要解決這些問題，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本規(guī)則，強(qiáng)化黨員干部的規(guī)則意識(shí)無疑是重要的切入點(diǎn)，也是一個(gè)具有長(zhǎng)效意義的重要方面。

第三，適當(dāng)提升黨內(nèi)規(guī)則在黨的領(lǐng)導(dǎo)和管黨治黨中的地位。規(guī)則的獨(dú)特價(jià)值決定了其在黨的領(lǐng)導(dǎo)和管黨治黨中的地位作用應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化，目前作為配套黨內(nèi)法規(guī)的定位不足以準(zhǔn)確反映其效力位階，也難以發(fā)揮其作用，導(dǎo)致其在黨內(nèi)法規(guī)中地位較為尷尬。為了提高規(guī)則的基礎(chǔ)性地位作用，我們應(yīng)該改變目前規(guī)則較少而且往往把黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)則簡(jiǎn)單等同于黨委常委會(huì)議事規(guī)則的習(xí)慣做法，把它的作用率先在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)中挖掘和體現(xiàn)出來，使全黨對(duì)規(guī)則的重要地位形成新的共識(shí)。為此，可以考慮出臺(tái)一部涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)基本領(lǐng)域和程序的規(guī)則，比如可以稱之為《黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基本規(guī)則》，甚至可以上升到黨內(nèi)準(zhǔn)則的高度，這樣無疑能夠使全黨的規(guī)則意識(shí)得到提升，真正樹立起對(duì)規(guī)則的尊崇，使遵守規(guī)則真正成為全黨的共同認(rèn)知和自覺行動(dòng)。

第四，做好黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則的配套銜接工作。從規(guī)則的定位看，其屬于配套黨內(nèi)法規(guī)，因此必須做好其與上位黨內(nèi)法規(guī)如黨章、準(zhǔn)則、條例的銜接配套，為此需要在規(guī)則中體現(xiàn)黨章規(guī)定的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的定位與原則，落實(shí)好中共中央《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定的堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律、堅(jiān)持民主集中制原則、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督等具體要求，更要把一系列關(guān)于堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)條例的規(guī)定、程序、目標(biāo)等以規(guī)則的方式體現(xiàn)出來，這樣才能構(gòu)建起保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度體系，從而既能夠保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)，又可以確保黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化程序化水平的不斷提高，從而展現(xiàn)出這一制度的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，在構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本規(guī)則的過程中，也要注意和其他黨內(nèi)規(guī)定、辦法、細(xì)則的銜接，這些黨內(nèi)法規(guī)雖然在效力位階上是一致的，但是形式和領(lǐng)域各有側(cè)重，這樣才能體現(xiàn)把黨的領(lǐng)導(dǎo)全面落實(shí)到各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)方面的基本要求。此外，還要為中央其他黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以及地方和基層黨組織完善相關(guān)制度留下空間，并善于從基層實(shí)踐中汲取營(yíng)養(yǎng)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步健全完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度體系。

總的思路就是在黨內(nèi)法規(guī)體系中正視規(guī)則的地位作用，適當(dāng)提高規(guī)則的定位，從黨的領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則的制定人手，發(fā)揮規(guī)則在黨的領(lǐng)導(dǎo)和管黨治黨中的作用，增強(qiáng)全黨的規(guī)則意識(shí)，為黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行打下良好基礎(chǔ)。

三、新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則的主要內(nèi)容

黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域和方面，具有復(fù)雜性，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則的建構(gòu)更是一個(gè)新課題新任務(wù)，我們應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的基本環(huán)節(jié)、基本要求、基本規(guī)律出發(fā)，在重點(diǎn)解決領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的重大關(guān)系和存在的突出問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則的建構(gòu)，并在今后的實(shí)踐中逐漸完善。目前尤其要注重健全完善如下方面的基本規(guī)則：

第一，信息公開規(guī)則。領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上是一種決策活動(dòng)，各級(jí)黨組織作出的重大決策都與廣大黨員群眾的利益息息相關(guān)，因此都應(yīng)該面向一定范圍公開，如向全黨公開，向本單位黨員干部公開，甚至向社會(huì)公開等等，同時(shí)采用恰當(dāng)?shù)墓_方式。如果不進(jìn)行信息公開，必然難以發(fā)揚(yáng)民主以集中全黨智慧，也容易導(dǎo)致暗箱操作和錯(cuò)誤決策，損害黨員群眾利益。2017年12月出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》規(guī)定了黨務(wù)公開應(yīng)當(dāng)遵循的原則、公開的內(nèi)容和范圍、公開的程序和方式等內(nèi)容，為做好黨務(wù)公開工作提供了基本遵循，標(biāo)志著黨務(wù)公開工作全面走上制度化、規(guī)范化、程序化軌道。但是從黨的領(lǐng)導(dǎo)的角度看，黨務(wù)公開離“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”的目標(biāo)還有距離，實(shí)際工作中不公開、不及時(shí)公開、公開不充分等現(xiàn)象還屢見不鮮，其根本原因就在于一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)信息公開認(rèn)識(shí)不到位，信息公開制度在黨內(nèi)的認(rèn)同度還不夠高，監(jiān)督問責(zé)也缺乏力度，極少有領(lǐng)導(dǎo)干部因此受到問責(zé)處理。換句話說，就是信息公開的規(guī)則意識(shí)在黨內(nèi)還沒有真正樹立起來。因此，必須把信息公開確立為領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的基本程序，形成無公開則無正確決策的共識(shí)，明確領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中信息公開的基本要求，規(guī)范公開程序，完善黨員旁聽黨委會(huì)議、黨的代表大會(huì)代表列席黨委會(huì)議、黨內(nèi)情況通報(bào)反映、黨內(nèi)事務(wù)咨詢、重大決策征求意見、重大事項(xiàng)社會(huì)公示和社會(huì)聽證等制度，保障黨員干部知情權(quán)，切實(shí)解決信息公開中存在的一系列突出問題。

第二，調(diào)查研究規(guī)則。調(diào)查研究是決策的前置環(huán)節(jié)，毛澤東同志曾指出“沒有調(diào)查研究，就沒有發(fā)言權(quán)?！睕]有調(diào)查研究，就不可能了解實(shí)際情況，難以形成可供決策的方案，要做出正確決策也就是不可能的。當(dāng)然，調(diào)查研究必須是真正深入實(shí)際深入群眾之中，決不能搞成蜻蜓點(diǎn)水、先入為主、片面性的形式主義的調(diào)查研究，那同樣危害很大。在黨委決策往往事關(guān)重大利益關(guān)系調(diào)整的情況下，決策失誤的社會(huì)影響、社會(huì)危害是非常大的。因此，有必要進(jìn)一步明確調(diào)查研究的基本規(guī)則，總的要求是確定調(diào)查研究為決策的基本前提，調(diào)查研究必須提供兩個(gè)以上的備選方案供決策選擇，調(diào)查研究必須聽取各方當(dāng)事人的意見，不可偏聽偏信，調(diào)查研究的結(jié)論必須可追溯、可問責(zé)等等，以避免把調(diào)查研究當(dāng)成錯(cuò)誤決策的借口和擋箭牌。特別是調(diào)查研究形成的報(bào)告、結(jié)論，根據(jù)調(diào)查研究形成的決策必須明確主責(zé)人，確保責(zé)任明確。

第三，黨委（常委）會(huì)議事規(guī)則。目前這方面的規(guī)則較多，但制定主體主要是地方和基層黨組織，如2003年中共重慶市委、重慶市人民政府制定并印發(fā)《重慶市區(qū)縣（自治縣、市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)集體決策重大問題議事規(guī)則（試行）》，2004年中共遼寧省委印發(fā)《遼寧省省直黨組（黨委）決策重大問題議事規(guī)則（試行）》等等，全黨性的議事規(guī)則還沒有。盡管如此，目前全黨也形成了一些基本議事規(guī)則，其中包括：黨委必須堅(jiān)持民主集中制原則，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度;按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，討論決定重大問題;凡屬黨委職責(zé)范圍內(nèi)的重大問題，都必須按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，由黨委集體討論決定，任何黨委領(lǐng)導(dǎo)成員都不能個(gè)人決定重大問題;黨委會(huì)議主要研究貫徹落實(shí)黨的路線方針政策、上級(jí)黨委的重要指示和重要工作部署等重大問題;黨委會(huì)議的議題應(yīng)由黨委書記或者黨委書記委托的會(huì)議召集人確定;對(duì)重大突發(fā)事件和緊急情況，來不及召開會(huì)議研究，必須由個(gè)人作出決定時(shí)，黨委書記或副書記可隨機(jī)處置，事后應(yīng)及時(shí)向黨委報(bào)告等等。但是，在目前“一把手”負(fù)總責(zé)的情況下，加之一些黨組織內(nèi)部還缺乏批評(píng)與自我批評(píng)的氛圍，因此面對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)的決策意圖，其他參與者往往迎合主要領(lǐng)導(dǎo)較多，而提出批評(píng)建議則較少，這必然蘊(yùn)含著極大的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)有的黨委會(huì)議事規(guī)則一方面還要進(jìn)一步完善，比如要確定會(huì)議召集規(guī)則、人數(shù)有效性規(guī)則、討論表達(dá)規(guī)則、表決規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則等基本規(guī)則，以徹底解決議事中一言堂、個(gè)人說了算等問題，使議事成為正確決策的重要保證，另一方面，也要著手制定全黨性的議事規(guī)則，對(duì)地方議事規(guī)則進(jìn)行總結(jié)歸納和提煉，從全黨高度規(guī)范黨委會(huì)議事程序，提高議事民主化、制度化、規(guī)范化水平。

第四，決策規(guī)則。決策是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)的最主要載體。決策本身是一個(gè)比較選優(yōu)的過程，即必須由決策主體在調(diào)查研究基礎(chǔ)上對(duì)形成的各種方案進(jìn)行比較選優(yōu)，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化和效益最大化。遵循基本規(guī)則形成的決策可最大限度地保證其正確性，比如國(guó)務(wù)院2019年5月公布的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，作出重大行政決策必須遵循五個(gè)基本程序，即公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定，并對(duì)這五個(gè)程序進(jìn)行了細(xì)化，如在公眾參與方面，除依法不予公開的決策事項(xiàng)外，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)采取便于社會(huì)公眾參與的方式充分聽取公眾意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、聽證會(huì)、實(shí)地走訪、書面征求意見、向社會(huì)公開征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等多種方式。決策事項(xiàng)涉及特定群體利益的，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)與相關(guān)人民團(tuán)體、社會(huì)組織以及群眾代表進(jìn)行溝通協(xié)商，充分聽取相關(guān)群體的意見建議。決策事項(xiàng)直接涉及公民、法人、其他組織切身利益或者存在較大分歧的，可以召開聽證會(huì)。有鑒于此，黨委決策也應(yīng)進(jìn)一步明確基本規(guī)則，如必須以會(huì)議方式作出決策，決策實(shí)施要有明確期限范圍，決策過程必須充分聽取各方意見，決策結(jié)果必須及時(shí)公開，決策必須有實(shí)施效果的評(píng)估和反饋，決策調(diào)整必須依程序進(jìn)行等等。只有這樣才能真正減少一些主要領(lǐng)導(dǎo)靠指示、批示、圈閱甚至條子等作出決策的現(xiàn)象，使黨委決策更加規(guī)范、科學(xué)。

第五，責(zé)任規(guī)則。決策者必須負(fù)責(zé)、擔(dān)責(zé)，才能保證決策正確科學(xué)。過去一個(gè)時(shí)期，由于決策問責(zé)制度不完善，導(dǎo)致“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，造成大量決策失誤。目前，隨著《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等的出臺(tái)和再修訂，作出錯(cuò)誤決策受到問責(zé)的情況明顯增加，決策的審慎性有所增強(qiáng)。但是，由于黨內(nèi)問責(zé)的主體通常是上級(jí)黨組織，而且更注重政治問責(zé)，在黨內(nèi)監(jiān)督等方面也往往如此，因此，導(dǎo)致在決策規(guī)則的普遍約束性上還有欠缺，出現(xiàn)了一些責(zé)任模糊、問責(zé)不力的現(xiàn)象?？梢哉f，國(guó)務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》為黨內(nèi)問責(zé)追責(zé)提供了一個(gè)范例。其中明確，決策機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定的，由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)決策機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法追究責(zé)任。決策機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定造成決策嚴(yán)重失誤，或者依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)?shù)共樨?zé)任，實(shí)行終身責(zé)任追究，對(duì)決策機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法追究責(zé)任。決策機(jī)關(guān)集體討論決策草案時(shí)，有關(guān)人員對(duì)嚴(yán)重失誤的決策表示不同意見的，按照規(guī)定減免責(zé)任。這樣就把決策者放在法律責(zé)任主體的位置上，避免了單純政治問責(zé)容易扯皮、力度有限的問題?？偲饋砜矗跊Q策責(zé)任規(guī)則的構(gòu)建中，必須把責(zé)任明確和嚴(yán)肅問責(zé)作為重要環(huán)節(jié)，突出決策者必負(fù)責(zé)和擔(dān)責(zé)，決策失誤必問責(zé)，決策損失必賠償，從而使決策者更加謹(jǐn)慎，真正使決策成為方案比較、優(yōu)中選優(yōu)的科學(xué)過程，切實(shí)造福于黨的事業(yè)，造福于人民群眾。

此外，還有一些涉及決策環(huán)節(jié)的領(lǐng)域也要明確規(guī)則，如回避規(guī)則、基本條件規(guī)則、救濟(jì)規(guī)則等，同時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)則也要和不忘初心、牢記使命的制度、維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度、為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度、全面從嚴(yán)治黨制度有機(jī)結(jié)合起來，使黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則作為配套黨內(nèi)法規(guī)能夠幫助補(bǔ)齊黨的領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度體系短板，為新時(shí)代堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供有力制度保障。

（責(zé)任編輯：楊仙麗）