閆 辰

（中共珠海市委黨校 廣東 珠海 519000）

一、文獻(xiàn)檢視與研究問題

黨的十九大報(bào)告指出，要把各級(jí)“基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”[1](P83)。在中國城市基層治理中，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨處于基層治理權(quán)力體系的中心位置，對(duì)建構(gòu)基層治理秩序、塑造公民德性、動(dòng)員群眾性政治參與發(fā)揮著主導(dǎo)作用。長期以來，在西方研究者的學(xué)術(shù)視野中刻意回避政黨維度，試圖通過“國家—社會(huì)”二元對(duì)立關(guān)系，將中國基層治理現(xiàn)代化引向社會(huì)自主性力量建構(gòu)的自治秩序。比如裴宜理（Elizabeth J．Perry）等人認(rèn)為中國市場(chǎng)化改革造就了一個(gè)多維社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的市民社會(huì)，這種相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)會(huì)引發(fā)對(duì)威權(quán)體制的社會(huì)抗議，這是中國向民主化轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)恿2]。與之相近，懷特（Gordon White）認(rèn)為盡管不能忽視黨國體制對(duì)社會(huì)的控制，但從“蕭山”的案例中可以發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)化促進(jìn)了國家和社會(huì)之間權(quán)力的平衡轉(zhuǎn)移，因此可以審慎評(píng)估公民社會(huì)對(duì)中國民主化的促進(jìn)作用[3]。此外，還包括“社會(huì)法團(tuán)主義”研究路徑[4]。這種“西方標(biāo)準(zhǔn)”的學(xué)術(shù)解答不僅回答不了中國城市基層治理體系的變革邏輯，更無法建設(shè)性地提出中國城市基層治理現(xiàn)代化的路徑選擇策略。

近年來中國學(xué)術(shù)界注意到中國城市化發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型加速、社會(huì)利益結(jié)構(gòu)多元化對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層治理帶來的挑戰(zhàn)，特別是面對(duì)十八大以來黨執(zhí)政理念、領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的深刻變化對(duì)中國城市基層治理格局的“重塑”這一現(xiàn)實(shí)，提出了基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的諸多解釋路徑。比如，有學(xué)者通過城市基層黨建和社會(huì)治理創(chuàng)新的互動(dòng)關(guān)系出發(fā)，論證了城市基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的運(yùn)作機(jī)理[5]。又如，有學(xué)者從價(jià)值、制度、組織和行為四要素出發(fā)，結(jié)合上海的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建了城市基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的理論框架，認(rèn)為基層黨組織通過平臺(tái)引領(lǐng)、主體引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)、行動(dòng)引領(lǐng)四大策略規(guī)定著城市基層治理的創(chuàng)新方向[6]。雖然這些研究闡述了黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯，但是缺乏對(duì)“引領(lǐng)意涵”“引領(lǐng)機(jī)制”“引領(lǐng)路徑”等問題的學(xué)理構(gòu)建，結(jié)論上更注重的是“基層黨建開展策略和實(shí)踐路徑”，缺乏整體性研究設(shè)計(jì)。

從中國城市基層治理實(shí)踐來看，隨著城市化發(fā)展進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)的單向化垂直化的行政管理網(wǎng)絡(luò)與高度扁平化和快速流動(dòng)性的社會(huì)結(jié)構(gòu)之間矛盾凸顯，治理主體權(quán)責(zé)不對(duì)等、服務(wù)力量難下沉、社會(huì)動(dòng)員成本高等問題突出?；诖?，如何從“能動(dòng)者”的角色出發(fā)，重塑基層黨組織的組織力，強(qiáng)化其政治功能，將黨全方位融入城市基層社會(huì)結(jié)構(gòu)中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政理念同基層公共需求的有效對(duì)接，在整體上提升城市基層治理的效能，這是城市基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的政治邏輯?；谶@一政治邏輯，需要回到兩個(gè)基本問題：一是基層黨組織如何在摒棄科層制的同時(shí)保持組織優(yōu)勢(shì)，以嵌入式的方式實(shí)現(xiàn)政黨向社會(huì)的回歸，實(shí)現(xiàn)基層黨組織設(shè)置同基層治理單元的緊密結(jié)合，柔性發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；二是如何考量基層黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐維度，即如何突出政治功能，實(shí)現(xiàn)黨組織對(duì)基層各類組織的全面領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化基層黨組織同基層各類治理主體間的溝通配合，提高基層黨組織的資源整合能力，并將黨的路線方針政策有效融入基層治理全過程，夯實(shí)黨執(zhí)政的基層基礎(chǔ)。

二、新時(shí)代城市基層黨建引領(lǐng)基層治理的邏輯理路

“單向垂直化、自上而下的組織動(dòng)員”是改革開放前黨領(lǐng)導(dǎo)城市基層治理的重要路徑。一方面，通過垂直化的組織體系和“單位制”“街居制”的制度安排，黨組織全面滲透在基層社會(huì)各領(lǐng)域；另一方面，政治動(dòng)員是黨組織聯(lián)系群眾、社會(huì)整合、開展活動(dòng)、進(jìn)行建設(shè)的重要治理手段。在“組織化動(dòng)員治理”模式下，黨組織“全方位”“絕對(duì)性”的控制是基層權(quán)力空間網(wǎng)絡(luò)的核心特質(zhì)，黨在基層表現(xiàn)為“卡理斯瑪型權(quán)威”[7]。“軸心—外圍”是基層治理組織體系的鮮明特征，黨組織通過同構(gòu)化的方式將社會(huì)整合起來，導(dǎo)致黨組織的權(quán)力“一戳”到社會(huì)最底層，社會(huì)全面依附黨組織[8](P340-358)?；鶎又卫磉\(yùn)行機(jī)制更多依靠黨組織內(nèi)部權(quán)力精英的“體認(rèn)式”利益輸入和利益綜合，有學(xué)者將之概括為利益“內(nèi)輸入”[9]，也有學(xué)者把它描述成“精英體察”[10]。改革開放后，特別是進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，城市基層黨建引領(lǐng)基層治理的模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙辉嗪?、協(xié)同共治”模式，即在權(quán)力空間網(wǎng)絡(luò)上體現(xiàn)為“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的結(jié)構(gòu)關(guān)系，黨組織在權(quán)力結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)為“法理型權(quán)威”。社區(qū)是城市基層黨建引領(lǐng)基層治理的重要場(chǎng)域，黨組織通過嵌入式的方式“柔性”切入到社會(huì)各領(lǐng)域，在基層治理組織體系上表現(xiàn)為“互聯(lián)互動(dòng)互補(bǔ)”的特質(zhì)?；鶎又卫磉\(yùn)行機(jī)制展現(xiàn)出“整體性”“多維化”，包括協(xié)商治理、法治化治理、黨領(lǐng)導(dǎo)下的居民自治等。

在“共建”“共治”“共享”實(shí)踐框架下，城市基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的核心命題，一是體現(xiàn)在基層權(quán)力空間網(wǎng)絡(luò)中，即基層黨組織如何構(gòu)建與其他治理主體間的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。從靜態(tài)來看，在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中基層黨組織如何取得對(duì)基層其他治理主體的支配權(quán)，塑造“法理型權(quán)威”；從動(dòng)態(tài)的角度看，基層黨組織如何下沉服務(wù)力量，為社區(qū)居民提供制度化的動(dòng)員參與和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)基層善治。二是體現(xiàn)在基層黨組織的引領(lǐng)能力如何展現(xiàn)，即政治領(lǐng)導(dǎo)、組織引領(lǐng)、價(jià)值引導(dǎo)?；诖耍枰獜摹盎鶎訖?quán)力空間網(wǎng)絡(luò)”“基層治理組織體系”“基層治理運(yùn)行機(jī)制”“政黨行動(dòng)引領(lǐng)能力”四個(gè)維度考量城市基層黨建如何“引領(lǐng)”基層治理創(chuàng)新。

（一）基層權(quán)力空間網(wǎng)絡(luò)：一核多元與協(xié)同共治

治理理論和元治理理論為理解中國基層治理權(quán)力空間網(wǎng)絡(luò)提供了理論基礎(chǔ)。治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體間權(quán)力的平等性、分散性和互動(dòng)性。如斯托克（Stoker．G）將治理的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)看成是“多元互動(dòng)（pluralistic interaction）和競(jìng)爭(zhēng)合作性的集體行動(dòng)將參與者——政府和民眾——共同建構(gòu)一個(gè)自治網(wǎng)絡(luò)”[11]。元治理理論則認(rèn)為治理主體權(quán)力分配問題上不能把國家的地位弱化，不能僅從社會(huì)中心主義看問題，忽視國家的能動(dòng)作用。在“國家回歸”的理論背景下，邁克爾·曼（Michael Mann）強(qiáng)調(diào)國家基礎(chǔ)性權(quán)力（infrastructural power）在治理中的作用[12]。在中國城市治理實(shí)踐中，基層黨組織作為“元治理”的核心，其作用體現(xiàn)在理順基層各方面的利益關(guān)系，引導(dǎo)群眾合理有序表達(dá)利益訴求，通過搭建基層治理各主體協(xié)同合作的載體和平臺(tái)，發(fā)揮各類社會(huì)組織在基層治理秩序中的影響力。

從城市基層治理主體的類型分布及主體間相互關(guān)系來看，包含了以下四種基本權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)：一是街道黨（工）委同轄區(qū)內(nèi)所有黨組織、政府職能部門、基層治理各類組織的權(quán)力關(guān)系；二是社區(qū)兩委同轄區(qū)居民代表大會(huì)的權(quán)力關(guān)系；三是業(yè)委會(huì)、物管公司與居民群眾的權(quán)力關(guān)系；四是居委會(huì)同社區(qū)組織、社會(huì)工作者、志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)的關(guān)系。這其中，街社區(qū)黨（工）委在基層治理權(quán)力空間結(jié)構(gòu)中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，具體體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)“主心骨”、思想領(lǐng)導(dǎo)“指南針”、組織領(lǐng)導(dǎo)“頂梁柱”、黨員干部領(lǐng)導(dǎo)“領(lǐng)頭羊”四個(gè)方面的作用上。因此，要從街區(qū)管理體制改革入手，處理好“條”“塊”關(guān)系，為街道“增權(quán)”、為社區(qū)“減負(fù)”。與此同時(shí)，基層治理還應(yīng)注重充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織協(xié)同治理，劃定好社區(qū)兩委和群眾性自治組織的權(quán)力邊界。第一，突出街道社區(qū)黨（工）委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。取消街道招商引資的職能，引導(dǎo)街道黨（工）委聚焦主責(zé)主業(yè)，把工作重心轉(zhuǎn)移到黨的建設(shè)、基層治理和公共產(chǎn)品供給上來。一方面，賦予街道對(duì)區(qū)屬職能部門派駐街道結(jié)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事考核、選拔任用征得同意權(quán)，街道社區(qū)規(guī)劃和公共設(shè)施布局參與權(quán)，街道公共事務(wù)綜合管理權(quán)。從區(qū)一級(jí)黨委角度賦予鎮(zhèn)街對(duì)派駐機(jī)構(gòu)副科以上干部選拔、調(diào)整的提名權(quán)以及股級(jí)干部任免、調(diào)整和日常管理權(quán)，讓鎮(zhèn)街在用人上高度靈活。另一方面，優(yōu)化街道機(jī)構(gòu)設(shè)置，將派駐機(jī)構(gòu)管理從以各職能部門的“條”管理為主調(diào)整為以鎮(zhèn)街的“塊”管理為主，賦予街道相應(yīng)職責(zé)職權(quán)，為街道開展工作創(chuàng)造必要條件。賦予社區(qū)黨組織人事安排權(quán)、重要事項(xiàng)決定權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)保障權(quán)、管理監(jiān)督權(quán)等權(quán)力，駐區(qū)單位考核評(píng)優(yōu)、使用干部要征求社區(qū)意見。實(shí)行社區(qū)行政事務(wù)準(zhǔn)入制度，建立社區(qū)行政事務(wù)目錄、社區(qū)行政事務(wù)禁入目錄，為社區(qū)“瘦身減負(fù)”。第二，通過構(gòu)建社區(qū)黨組織、居委會(huì)、公共服務(wù)站“三位一體”、交叉任職、合署辦公的社區(qū)管理新體制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治與行政管理的良性互動(dòng)。通過設(shè)立社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)，形成“議事—決策—執(zhí)行—協(xié)助—監(jiān)督”的社區(qū)民主自治體系，促進(jìn)社區(qū)事務(wù)由“他治”向“共治”轉(zhuǎn)變。

（二）基層治理組織體系：橫縱聯(lián)動(dòng)與統(tǒng)籌互補(bǔ)

復(fù)合式黨建理論強(qiáng)調(diào)面對(duì)國家—社會(huì)轉(zhuǎn)型的復(fù)合化，聚焦于單一主體、單一事務(wù)、空間封閉和單向體系的傳統(tǒng)單位制黨建模式在基層治理格局中難以為繼。在復(fù)合式理念的指導(dǎo)下，采用多維聯(lián)動(dòng)的體系將街道黨（工）委、社區(qū)黨組織、駐區(qū)單位黨組織以及新興領(lǐng)域黨組織有效聯(lián)合起來[13]。黨組織全覆蓋是基層治理組織體系的重要特質(zhì)，也是城市基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。通過發(fā)揮街道黨（工）委、社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以區(qū)域化黨建統(tǒng)籌共駐單位聯(lián)建，以網(wǎng)格化黨建引領(lǐng)社區(qū)聯(lián)治的方式，把縱向黨組織的科層體系同橫向黨組織的協(xié)同體系聯(lián)動(dòng)起來。

互聯(lián)互動(dòng)互補(bǔ)是基層治理組織體系的核心環(huán)節(jié)，特別是在共建共治共享基層治理格局下，以橫縱聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌互補(bǔ)為導(dǎo)向推進(jìn)基層黨組織設(shè)置創(chuàng)新，擴(kuò)大基層黨組織覆蓋面，實(shí)現(xiàn)基層黨組織的“再組織化”。首先，以網(wǎng)格化黨建引領(lǐng)社區(qū)聯(lián)治。在社區(qū)設(shè)置黨建網(wǎng)格，將黨支部建在網(wǎng)格上，構(gòu)建“社區(qū)黨委—網(wǎng)格黨支部—樓棟黨小組”組織體系。通過網(wǎng)格整合社區(qū)黨建、綜治、計(jì)生等工作隊(duì)伍，實(shí)行業(yè)務(wù)線條指導(dǎo)、人員塊狀管理，推動(dòng)需求在網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)、資源在網(wǎng)格整合、問題在網(wǎng)格解決。其次，以區(qū)域化黨建統(tǒng)籌共駐單位聯(lián)建。街道黨（工）委、社區(qū)黨委與駐區(qū)單位黨組織簽訂共建協(xié)議，相互提供需求清單、資源清單、項(xiàng)目清單，推進(jìn)組織聯(lián)建、黨員聯(lián)管、資源聯(lián)用、活動(dòng)聯(lián)辦、服務(wù)聯(lián)做。每年各區(qū)組織街道社區(qū)對(duì)駐區(qū)單位共駐共建情況進(jìn)行評(píng)議，評(píng)議結(jié)果作為駐區(qū)單位黨建考核的重要內(nèi)容。最后，發(fā)揮駐點(diǎn)聯(lián)系群眾制度在基層治理中的抓手作用。建立駐點(diǎn)聯(lián)系問題收集、匯總、研判、調(diào)處機(jī)制，市、區(qū)、街道黨（工）委定期專題研究駐點(diǎn)聯(lián)系工作。建立駐點(diǎn)團(tuán)隊(duì)和基層黨代表協(xié)同工作機(jī)制，把基層黨代表與鎮(zhèn)街駐點(diǎn)團(tuán)隊(duì)緊密結(jié)合，按工作地點(diǎn)、專業(yè)領(lǐng)域等情況把基層黨代表細(xì)分到各個(gè)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)與駐點(diǎn)團(tuán)隊(duì)同走訪、同收集問題，同研究問題，同督辦落實(shí)。

（三）基層治理運(yùn)行機(jī)制：協(xié)商性、智能化與法治化

面對(duì)基層治理中利益主體多元、利益訴求多樣的客觀現(xiàn)實(shí)，在涉及群眾切身利益的決策中需要充分保障居民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也需要用群眾習(xí)慣的方式，通過理性對(duì)話、平等協(xié)商和法治化途徑，來解決群眾身邊的矛盾沖突。這就要求堅(jiān)持民主集中制，既要發(fā)揮群眾民主參與的主動(dòng)性、積極性，又要防止“議而不決”“決而不議”，提高協(xié)商治理的效率和效力；要求堅(jiān)持依法協(xié)商，在法律法規(guī)許可的框架內(nèi)，健全基層民主協(xié)商治理的規(guī)則和程序，保證協(xié)商結(jié)果的合法性。

首先，推進(jìn)協(xié)商治理是化解基層矛盾糾紛的重要手段，在基層治理運(yùn)行機(jī)制中要突出“意見互動(dòng)過程”，即街道和社區(qū)黨組織明確協(xié)商議事的事項(xiàng)，圍繞居民群眾關(guān)注度高的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題以及群眾利益訴求程度大、問題矛盾突出的意見建議，結(jié)合協(xié)商議事目錄，確定協(xié)商議題，解決“議什么”的問題?；鶎狱h組織要從專業(yè)性、利益相關(guān)性、代表廣泛性三個(gè)方面出發(fā)，選定議事協(xié)商主體，尋求群眾意見建議的最大公約數(shù)，以便達(dá)成有序治理的共識(shí)，解決“誰來議”的問題?；鶎狱h組織要從事前專題協(xié)商、事中有序參與、事后監(jiān)督評(píng)估三個(gè)層面規(guī)范議事協(xié)商的形式和流程，確保協(xié)商結(jié)果的公信力，解決“怎么議”的問題。其次，以智慧黨建推動(dòng)基層治理智能化。秉持“大數(shù)據(jù)思維”，通過“智慧化黨建+”的方式，打破信息孤島和行政部門壁壘，將衛(wèi)生、環(huán)保、公安、交通、信訪等職能部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)匯聚和聯(lián)動(dòng)共享，打造“問題上報(bào)—后臺(tái)調(diào)度—部門處理—終端反饋—群眾考評(píng)”完整的治理流程鏈，并依托信息數(shù)據(jù)開展政策制定。最后，構(gòu)建力量下沉、重心下移的基層治理法治化工作機(jī)制。從決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估到社會(huì)矛盾沖突排查預(yù)警調(diào)處，從民意的制度化表達(dá)到輿情研判都需要法治做保障，把法治思維和法治方式貫穿于基層治理的始終。引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)法治干部、信訪干部和黨員身份的律師到所在社區(qū)開展法律服務(wù)和普法宣傳活動(dòng)，將法治工作力量和法律援助服務(wù)下沉到基層最底線。

（四）政黨行動(dòng)引領(lǐng)能力：政治領(lǐng)導(dǎo)、組織引領(lǐng)、價(jià)值引導(dǎo)

基層黨組織要從政治領(lǐng)導(dǎo)、組織引領(lǐng)、價(jià)值引導(dǎo)三個(gè)維度提升其對(duì)基層治理的行動(dòng)引領(lǐng)能力。核心議題在于基層黨組織如何強(qiáng)化其政治功能，增強(qiáng)政治號(hào)召力；基層黨組織應(yīng)依托于何種載體將組織的觸角延伸至基層治理的所有角落，提升組織滲透力；如何倡導(dǎo)主流意識(shí)形態(tài)和培育踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，強(qiáng)化對(duì)基層社會(huì)的思想引領(lǐng)，提高居民群眾對(duì)黨執(zhí)政的認(rèn)同感。

在堅(jiān)持和堅(jiān)強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線的基礎(chǔ)上，黨對(duì)基層治理的引領(lǐng)力更多依托于“政治功能”和“組織力”展開，體現(xiàn)為“政治領(lǐng)導(dǎo)”“組織引領(lǐng)”“價(jià)值引導(dǎo)”。首先，基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)力關(guān)鍵在于如何融入社會(huì)并“代表”社會(huì)，即通過搭建基層黨組織和社會(huì)之間的“互動(dòng)式利益輸入”平臺(tái)，收集居民群眾的意見反饋，即通過“一個(gè)能夠具體達(dá)成人民共同意志或‘同意’的嚴(yán)密的政治過程，從而使黨的意志和人民的利益之間能夠形成有效的制度轉(zhuǎn)換”[14]。其次，基層黨組織的組織引領(lǐng)力關(guān)鍵在于通過壓實(shí)黨建責(zé)任強(qiáng)化黨組織對(duì)群眾的服務(wù)能力，提升基層黨組織的“雁陣效應(yīng)”。對(duì)組織設(shè)置、班子建設(shè)、組織生活、黨員教育管理、陣地建設(shè)進(jìn)行規(guī)范管理，以“標(biāo)準(zhǔn)+”帶動(dòng)基層黨組織全面過硬，創(chuàng)新黨員教育管理方式，根據(jù)各領(lǐng)域黨員特點(diǎn)，立足黨員崗位職責(zé)，分類制定具體的黨員先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，讓黨員有“尺”可量、有“據(jù)”可評(píng)。最后，凝心聚力是基層黨組織開展價(jià)值引導(dǎo)的重要目標(biāo)。充分發(fā)揮基層黨組織理論學(xué)習(xí)的帶動(dòng)作用，運(yùn)用新媒體搭建思想政治工作“微平臺(tái)”，引導(dǎo)基層群眾對(duì)黨執(zhí)政的思想認(rèn)同、內(nèi)心接受、行動(dòng)擁護(hù)，優(yōu)化基層文化治理空間。

三、新時(shí)代城市基層黨建引領(lǐng)基層治理的現(xiàn)實(shí)問題與路徑選擇

從城市基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)困境來看，亟待破解的問題體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是在基層權(quán)力空間網(wǎng)絡(luò)方面，條塊關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，弱化了街道社區(qū)黨（工）委的權(quán)威，統(tǒng)籌能力受限。黨的十八大以來，“增權(quán)減負(fù)”是街道管理體制改革的主基調(diào)，但在實(shí)際操作中，由于職能部門直接掌握著基層治理的資源，政治活動(dòng)能力和管理權(quán)限又大，其派出機(jī)構(gòu)的黨組織也不隸屬于街道黨（工）委，街道社區(qū)黨（工）委會(huì)慎用人事權(quán)力。二是在基層治理組織體系方面，基層黨建共建機(jī)制不暢，社區(qū)黨組織經(jīng)常處于“單打獨(dú)斗”的狀態(tài)，難以形成基層社會(huì)治理的合力。從理論層面講，條塊結(jié)合、條要到位，塊來統(tǒng)籌，平等協(xié)商，民主討論，從而使決策主體廣泛性，決策內(nèi)容科學(xué)性，決策程序民主性，產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。但在實(shí)踐層面，街道在社區(qū)設(shè)立黨建聯(lián)席會(huì)議或社區(qū)黨建工作委員會(huì)，試圖通過這種工作組織形式及時(shí)通報(bào)情況、溝通信息、交流經(jīng)驗(yàn)、協(xié)調(diào)工作。這種組織形式由于缺乏權(quán)威性，并不能起到組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的作用，“聯(lián)”而不緊、“聯(lián)”而不順、“聯(lián)”而不寬的問題比較突出。三是在基層治理運(yùn)行機(jī)制方面，協(xié)商治理質(zhì)量有待提升。從各地的探索實(shí)踐看，基層協(xié)商議題主導(dǎo)權(quán)仍由基層黨組織直接掌握，表面上看是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在基層治理中得到了堅(jiān)持和加強(qiáng)，但協(xié)商議題的啟動(dòng)過程缺乏多元性，社會(huì)內(nèi)生性協(xié)商治理的動(dòng)力不足，被動(dòng)協(xié)商、形式協(xié)商等問題仍然突出。四是在政黨行動(dòng)引領(lǐng)能力方面，基層黨建責(zé)任壓得不實(shí)，政治建設(shè)長期缺位，組織建設(shè)“虛化”以及“微腐敗”問題制約了基層黨建對(duì)基層治理的引領(lǐng)力。社區(qū)黨建建設(shè)工作一直存在著社區(qū)黨務(wù)政務(wù)活動(dòng)界限模糊，使社區(qū)黨組織陷于眾多具體行政事務(wù)中難以自拔，制約了其引領(lǐng)基層治理的行動(dòng)能力。

新時(shí)代城市基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新實(shí)踐路徑的選擇要在遵循“引領(lǐng)”邏輯的規(guī)范性要求基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“以人民為中心”，把夯實(shí)黨執(zhí)政的基層基礎(chǔ)作為城市基層治理的一條紅線，把街道管理體制機(jī)制改革作為關(guān)鍵突破口，深化黨組織力量和服務(wù)力量下沉，創(chuàng)新治理的手段和方式，讓群眾在基層治理中共享改革發(fā)展成果，增強(qiáng)群眾的幸福感、獲得感、安全感。

第一，以理順權(quán)力關(guān)系為重點(diǎn)深化街道管理體制改革，強(qiáng)化基層黨組織的統(tǒng)籌力。一是按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，順暢條塊運(yùn)行機(jī)制堅(jiān)持屬地化管理的改革方向，在街道黨（工）委內(nèi)設(shè)立行政派駐機(jī)構(gòu)黨組，提升街道黨（工）委的領(lǐng)導(dǎo)力和統(tǒng)籌力。注重發(fā)揮行政派駐機(jī)構(gòu)黨組協(xié)調(diào)行政職能部門履職，探索行政派駐機(jī)構(gòu)黨組項(xiàng)目制治理機(jī)制，定期召開動(dòng)員準(zhǔn)備會(huì)、方案研究會(huì)、治理效果跟蹤評(píng)估會(huì)，強(qiáng)化條塊對(duì)接、條塊協(xié)作。提高行政派駐機(jī)構(gòu)黨組對(duì)部門派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任選考核的話語權(quán)權(quán)重比例。二是完善基層黨組織對(duì)重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制，優(yōu)化街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化街道社區(qū)黨（工）委領(lǐng)導(dǎo)基層政權(quán)建設(shè)、提供公共產(chǎn)品、開展社會(huì)治理、維護(hù)公共安全的職能。實(shí)行“街道—社區(qū)”權(quán)力清單、程序清單、責(zé)任清單制度，建立與“街道—社區(qū)”職能相匹配的財(cái)政保障制度。三是加強(qiáng)黨委在落實(shí)社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。市、區(qū)（新區(qū)）各部門和街道在向社區(qū)下達(dá)或者轉(zhuǎn)移工作任務(wù)之前，必須經(jīng)過區(qū)級(jí)黨委政府集體研究討論決定，不得隨意向社區(qū)攤派工作，同時(shí)，在對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行考核時(shí)，必須制定科學(xué)合理的綜合考評(píng)體系，不得單獨(dú)組織考核活動(dòng)。

第二，構(gòu)建開放式大黨建格局，創(chuàng)新“黨建+”“網(wǎng)格+”聯(lián)動(dòng)方式，提升基層治理組織體系的整合力。一是建立健全服務(wù)清單制度和共駐共建協(xié)議制度；提升社區(qū)黨組織資源整合能力，暢通相關(guān)職能部門和駐社區(qū)單位服務(wù)社區(qū)的資源融入渠道。完善黨建責(zé)任約束和監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，推動(dòng)街道和社區(qū)黨組織對(duì)相關(guān)單位和職能部門的服務(wù)情況進(jìn)行綜合評(píng)議，將考核結(jié)果作為黨建責(zé)任制考核的重要標(biāo)準(zhǔn)。二是建立“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”服務(wù)管理組織架構(gòu)，健全市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)管理工作體系，推動(dòng)資源整合、綜合調(diào)度、聯(lián)合執(zhí)法、考核監(jiān)督、系統(tǒng)保障等工作機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，發(fā)揮移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”雙網(wǎng)融合，開拓大黨建領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)服務(wù)群眾的新局面。

第三，完善基層協(xié)商“微治理”體系，健全黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層協(xié)商協(xié)同治理機(jī)制。一是完善聯(lián)席議事制度和協(xié)商議事制度，激發(fā)社區(qū)多元主體參與意識(shí)，強(qiáng)化區(qū)、街道和社區(qū)三級(jí)黨組織的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建利益相關(guān)方協(xié)商機(jī)制和協(xié)同治理機(jī)制。二是推動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)管理的制度化和規(guī)范化，建立自下而上的自治議題和自治項(xiàng)目形成機(jī)制。引導(dǎo)居民在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下依法、有序開展協(xié)商，經(jīng)過社區(qū)綜合黨委（黨總支）審議符合社區(qū)自治范圍的議題才交由社區(qū)議事會(huì)展開協(xié)商。三是涵養(yǎng)公民理性精神，提升議事協(xié)商能力。將《羅伯特議事規(guī)則》本土化，通過在各類協(xié)商會(huì)議上不斷的灌輸、引導(dǎo)居民遵守議事規(guī)則，確保協(xié)商過程和諧、有序、高效。

第四，依托“紅色+”“標(biāo)準(zhǔn)+”等特色黨建方式，打造“雁陣效應(yīng)”促進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的行動(dòng)力。一是以“紅色+”為總樞紐提高基層黨組織對(duì)基層治理的政治引領(lǐng)力。要增強(qiáng)政治儀式感，認(rèn)真落實(shí)“三會(huì)一課”制度、民主評(píng)議黨員、專題組織生活會(huì)、民主生活會(huì)等基本黨內(nèi)政治生活制度，加強(qiáng)開展主題黨日、體驗(yàn)式黨性鍛煉等活動(dòng)，嚴(yán)肅黨員“政治生日”等政治生活，不斷強(qiáng)化黨的政治領(lǐng)導(dǎo)作用。通過成立紅色業(yè)委會(huì)，鼓勵(lì)和支持黨員業(yè)主通過法定程序成為業(yè)主委員會(huì)成員，把黨組織建到業(yè)主委員會(huì)，業(yè)主委員會(huì)黨組織可以有效搭建溝通和監(jiān)督平臺(tái)，整合社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)、小區(qū)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和小區(qū)居民力量，合力化解物業(yè)管理矛盾糾紛，促進(jìn)基層社會(huì)和諧。二是以“標(biāo)準(zhǔn)+”帶動(dòng)基層黨組織全面過硬，從而為引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新提供組織保障。全面推進(jìn)基層黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對(duì)各領(lǐng)域黨支部組織設(shè)置、班子建設(shè)、黨員教育管理、組織生活等進(jìn)行規(guī)范，抓實(shí)建強(qiáng)基層支部。三是持續(xù)推進(jìn)基層反腐倡廉建設(shè)加強(qiáng)對(duì)基層政治生態(tài)的動(dòng)態(tài)分析研判，集中解決基層干部吃拿卡要、盤剝克扣、私分濫發(fā)、優(yōu)親厚友等問題，堅(jiān)決查處落實(shí)惠民政策中的“微腐敗”。